陈柏峰:基层社会的弹性执法及其后果

选择字号:   本文共阅读 638 次 更新时间:2015-12-13 17:38:21

进入专题: 依法治国   弹性执法   社会压力   执法不严  

陈柏峰 (进入专栏)  

   【摘要】以湖北南山市禁止机动三轮车的交警执法为例,在深度调研的基础上,尝试对一类执法不严现象做出解释。为避免激烈冲突及其带来的社会压力和行政压力,交警往往进行弹性执法:根据情势选择严格执法、折扣执法或一线弃权。执法弹性格局的塑造,缘于执法权在时空上的非均质分布、民众偏好差异因素的介入,以及执法者与执法对象之间的协商。客观存在的社会群体利益矛盾、尚难容纳多元利益诉求的法律系统、执法对象激发的社会话语压力、青睐变通权宜的法律文化,都在具体场景中推动弹性执法。弹性执法有着消极的法治后果,且面临诸多风险。相关探讨或印证了转型期中国社会和法治实践的复杂性,并对创新社会治理、推进依法治国有所启示。

   【关键词】依法治国;弹性执法;执法不严;社会压力

  

   一、问题与进路

   十八大以来,党中央提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。十八届三中全会指出,推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标之一;十八届四中全会又指出,依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。然而,“同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”,“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”是其主要表现之一。[1]“干净透明的执法能力”是国家治理能力的重要维度和表征,[2]因此,理解有法不依、执法不严、违法不究现象的机制和原因,进而提高执法能力,是实现国家治理能力现代化的必由之路。

   有法不依、执法不严、违法不究现象,较普遍地存在于基层社会。以违法建设查处为例,执法者发现违建行为时,建筑物往往已经成形,如果严格执法,就应当强制拆除建筑物,而这会遭遇激烈抵制,引发社会“不和谐”。虽然政府可以组织人力强制执法,但不可能总是“兴师动众”。久而久之,与违法建设相伴的执法不严就成为常态。再如殡葬管理,最初强制推行火葬时,一旦发现有人土葬,政府就组织队伍下乡执法——扒开坟墓当场火化。但由于执法阻力太大——被激怒的死者亲属找政府闹事,“一阵风”过后,地方政府不再严格执法,土葬依然盛行。而这类回避激烈矛盾的执法不严现象,[3]往往在基层管理者的默许、放任甚至肯定下发生。这类执法中,执法对象大多经济能力有限、社会资源缺乏,很难从制度渠道或私人渠道对执法者施加影响,容易以执法冲突为形式表达利益诉求;如果要严格执法,执法者很难仅仅通过口头要求来实现,而必须采取强制措施,如此一来,就可能引发激烈矛盾,带来社会风险。

   目前,国内已有一些关于执法不严现象的研究,它们可以分为两种视角。一是对执法行为进行成本—效益分析,认为“执法不严”是执法成本过高的必然选择,[4]这主要借鉴了西方的执法经济学理论,用成本作为衡量执法行为的关键因素,[5]用委托—代理来比拟执法者(代理人)与法律(委托人)的关系。[6]二是对执法过程进行行动策略分析,[7]这可能受到了西方街头官僚理论的启发,[8]将执法者置于其受制约的场景下考察。这两种视角都着重分析执法者的行为倾向,将执法行为视作执法者的理性选择。前者对社会结构和执法者作了形式性预设,在形式模型的基础上分析执法行为,虽然简明却缺乏经验性,容易低估社会环境和社会关系的复杂性。而后者在具体案例中考察执法者的“理性选择”,具有一定经验性,但对国情、社会状况、行政体制等对具体执法的影响,关注和把握还不够。

   既有视角难以有效解释本文关注的回避激烈矛盾的执法不严现象。它们难以解释基层管理者(委托人/管理官僚)为何会放任、默许甚至肯定基层执法者(代理人/街头官僚)的渎职行为;未能洞悉执法行为及其具体场景与宏观社会系统的相互作用和复杂关系。本文力图寻求新的解释视角,不局限于执法者的行为倾向,更注重社会系统与执法行为的复杂关系。第一,从社会系统层面分析执法不严现象,除了关注微观上的行动策略,还关注宏观社会系统对行动者的限制和影响,以及微观个体行动如何导致宏观上普遍性的“执法不严”现象。[9]第二,关注执法行为在社会系统中的作用和后果。为了回避激烈矛盾,执法者与执法对象进行协商,根据具体情势采取不同执法行为,这种执法不严被本文称为弹性执法。它缓和了紧张关系,维护了社会和谐的表象,这是基层管理者放任弹性执法的“秘密”,也是解释回避激烈矛盾的执法不严现象的关键要点,但它却带来了消极的法治后果。

   本文将以湖北省南山市[10]的禁止非法机动三轮车(“麻木”[11])的执法为例,对回避激烈矛盾的执法不严现象展开分析。这类执法不严表现为弹性执法,它在交警“禁麻”执法中体现得非常鲜明,因为交警“禁麻”执法所遇阻力和矛盾具有典型性,其执法模式具有日常性,较为稳定,便于观察。除了湖北省南山市外,笔者还观察了成都、长沙、南昌、淮安及湖北省的武汉、荆州、天门、仙桃、麻城、赤壁等多个城市的“禁麻”实践,交警的执法模式大都类似。“禁麻”执法个案的研究,其目的在于分析普遍执法模式的机制,即“以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑”[12]。个案本身是个别的,但通过个案揭示出的事物运行机制却带有相当程度的普遍性。

   2007年4月,湖北省南山市依法开展禁止非法机动三轮车(“麻木”)的运动,半个多月就取得较大成效。“禁麻”运动两个月后,“麻木”载客现象重新出现,此时,针对“麻木”的执法主要由交警负责。交警需要面对三个问题:(1)载货“麻木”载人;(2)载货“麻木”在禁行路段行驶;(3)“麻木”无证驾驶。据“麻木”车主们估计,全市可能有200多辆违法载客的载货“麻木”(“禁麻”前有1400多辆),车主大多是50岁以上的下岗工人和进城农民。

   笔者从2007年4月—2014年7月多次在南山市调研“禁麻”执法问题。除了查阅政府公文、汇报材料、统计资料外,还对相关人群进行深度访谈,访谈对象主要包括某交警中队的干部和执勤交警、在市区运营的“麻木”车主、在市区非法运营的单轮出租摩托车(“摩的”)车主和普通市民。

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   二、交警执法的空间实践

   交警的执法空间主要在街头,这与办公室

   、服务窗口、社区等工作空间有所差别。[13]工作空间的性质无疑会影响交警的行动,它是形塑弹性执法的重要因素。街头空间兼具流动性和陌生性,喧嚣而杂乱的环境蕴藏着种种风险,交警往往对此缺乏足够的控制力。“麻木”车主成为交警的执法对象是被动、不情愿的,这种关系模式蕴含了潜在的对立和冲突。交警必须保持足够的敏感和警惕,根据具体情势执法。执法过程中尤需清楚自己与执法对象的力量对比,稍有不慎,不仅难以有效执法,还可能使公权力“蒙羞”,甚至威胁自身安全。顺利执法需要快速控制执法现场,并根据不同情形采取不同策略,其核心是在有力控制现场、保证执法过程顺利、有效执法、保障人身安全等要素中保持平衡。因此,交警拥有选择执法的对象、依据、强度、方式等方面的自由裁量权。

   街头空间也是“麻木”车主施展“战术”[14]的舞台。当违法行为被发现时,多数车主的本能反应是加速逃离,佯装没有看见交警的手势。如果车主判断难以逃脱,往往会给交警“陪笑脸”,上来敬烟、道歉,请求“高抬贵手”。当这些战术无效时,“麻木”车主会转而抵制。在经营持续不好,又要面对严厉处罚时,“麻木”车主容易强硬抵制,且年老的车主很容易成功。在访谈中,60岁的老王颇为得意地讲述其战术经验:

   我这辆无证“麻木”载客跑了几年,现在交警看见我都会假装没看见。因为要是“看见”我,就不好不来执法,但对我执法等于自找麻烦。只要我坚持住,不让交警取走钥匙,交警就根本没有办法。我们这些老家伙,他们不敢动手,要是推搡一下,摔一跤,他们麻烦就大了。

   最早有一次,交警拦车,我看跑不开,就停下来,趴在麻木上假装休息,跟交警僵持。后来,有个交警拿我说笑话,我趁机发作:“老子跟你爸一样的年龄,你怎么说话的!”“老子有高血压,气病了跟你没完!”其他交警见状都来好言相劝。骂完后我继续趴在麻木上,过了一会便将“麻木”开走,交警只能“睁一只眼闭一只眼”。后来,不少人学会了我这一套,交警就不找我们老头的麻烦了。

   年轻交警面对年长违法者时,除了身上能代表公共权力的制服,并没有更多可以调用的资源,最终只能向老王这样的抵制者让步。违法车主“战术”的奏效,与街头空间多主体(交警、多个违法车主、围观群众)面对面的互动场景密切相关。当若干个体面对面在场时,彼此的行为会产生交互影响。[15]交警执法过程中,车主的不合作态度很容易在街头引起关注,群众围观会减弱车主违法的不道德感,几乎所有的受访车主都承认,“人多的时候胆子更大”。随机访谈中,有4位车主讲述了抵制执法的经历,其情节比较类似:他们与交警的初步互动行为得到了同伙和围观群众的支持,进而“挺身而出”,用民生话语调侃、指责交警(如“中央出的是民生政策,你们行的让人没饭吃的政策”),调动围观群众的情绪,形成有利的现场舆论氛围,迫使交警“放过年迈的老头”。

   多人违法和群众围观的场景,对交警的执法“策略”构成制约。街头空间的陌生性增加了执法工作的信息搜集难度,其流动性容易消弭执法的强度,围观群众则增加了事情发展演变的风险和变数。围观群众具有参与的可能性,在特定机缘下可能转化为利益无涉的当事人。街头聚集的多是无证摊贩、流动人口和底层市民,涉官、涉警的矛盾容易激起关注,得到的舆论聚焦,成为社会不满的发泄口。在群众的注视下,交警的不当言行尤其容易促使矛盾升级、执法现场失控,使小问题演变为群体性事件。“街头是城市中最重要和最经常为各阶层人所使用的公共空间,任何事情发生在街头都会造成比其他地方更为轰动的效应。”[16]

   由于街头执法不断遭到抵制,而处理起来成本大、收益低,同时,“麻木”车主并不主动挑衅交警,于是,执法者与执法对象达成默契,形成了时空控制权分割策略:只要不在重要的街道和路口,不在正式的上班时间,交警就不主动向非法运营的“麻木”执法。交警的策略表明其权力在时间和空间中的分布是非均质的,这反衬了“麻木”车主战术的有效性。

   时空控制权分割策略涉及交警的不作为,即所谓的“一线弃权”:由于工作环境危险而紧张,理性的执法者往往会巧妙地逃避“一线”,放弃法定职责。[17]对“麻木”的执法需要时间、精力,还容易造成冲突、纠纷、错误和伤害。如果缺乏强有力的监督,交警基于自身利益考虑极有可能“一线弃权”。然而,若一线弃权成为惯性,消极后果不断累积,最终会被市民发现。市民会因“麻木”影响交通、噪音扰民、污染环境而不满,或在地方网络论坛中抱怨,或直接给地方报纸“爆料”。南山市晚报几乎每隔一段时间就会有“麻木”违法运营的相关消息,甚至有时会指责交警。交警大队通常因此投入更多的警力开展“运动式执法”[18],这就对“麻木”车主构成更大的威慑,增加其抵制执法的成本。

警力增强也存在风险,一旦“麻木”车主抵制,社会影响会更大,而且,可能促使“麻木”车主团结起来进行抵制。正是基于这种担心,交警的策略并不是利用强大警力在街头强制执法,而是实现执法空间的转移,即将违法运营的“麻木”拖带到交警中队大院,然后再具体执法。拖带过程可能遇到一些抵制,但只要不是有组织的,交警凭借强大警力都可以妥善处理。对于车主而言,仅因交警拖带“麻木”就进行组织性抵制的话,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法制与社会发展》 2015年第5期

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