张鹏:财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善

选择字号:   本文共阅读 2607 次 更新时间:2006-04-29 20:37:17

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张鹏  

  

  【内容提要】对财产权的限制是现行各国的通例,但是,对财产权的限制应当维持在一个较为合理的限度内。对于因公共利益而对财产权的过度限制,可能使财产权“掏空”并丧失价值。在此情况下,世界各国一般均将其作为公用征收对待,对财产权人予以合理补偿。但我国现行立法中,没有相关的规定,实践中则造成了对人民财产利益保护的不足,因此,应完善相关的法律、法规。

  【关键词】财产权/合理限制/过度限制/公用征收

  

  一、问题的提出

  

  “财产权绝对原则”是17、18世纪资产阶级革命的产物,与自由、平等、安全一起,被法国《人权宣言》宣称为“天赋人权”。它强调财产权人应享有绝对自由,禁止随意剥夺、限制财产权人的权利。此原则显然是与资本主义早期个人绝对自由观密不可分的。但随着19世纪末团体主义思潮的兴起,逐渐产生了财产权社会化思想,这种社会化思想认为,财产权人行使权利时,不应只为自身利益着想,还应当顾及社会公共利益,促进社会整体的进步。自19世纪末期起,社会本位的所有权思想逐渐取代个人本位的所有权思想,而成为社会思想的主流,财产权应当承担社会义务,应受到一定限制的观点日渐普及。(注:参见梁慧星:《原始回归,真的可能吗?》,载梁慧星主编:《民商法论丛》第4卷,法律出版社1996年版,第7页。)1919年德国《魏玛宪法》第153条规定:“财产权由宪法予以保障,其内容及其限度,由法律定之。财产权负有义务,其行使应同时有利于公共福祉。”自此以后,世界各国有关财产权的立法莫不以财产权社会化思想为基础,对私人财产权加以限制。

  毋庸置疑,在实行社会主义市场经济的当今中国,财产权的行使也并非是无限制的,财产权人权利的行使必须服从于社会公共利益,且需无害于他人。我国《民法通则》第7条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公益,破坏国家经济计划,扰乱社会经济秩序。”但是,现实生活中,我们发现,有时法律对财产权的限制过于严苛,以致财产权人已不能正常享受其权益。这时,对财产权的限制还具有合理性吗?如:(1)甘肃某县一农民承包大片荒地,贷款植树造林,在树木成材后,却由于该片林木被划为“三北防护林”而禁止砍伐。该农民要求政府征收,被当地机关拒绝;该农民要求经济补偿,却又缺少法律依据。(2)湖南某乡镇的民居多为明清古建筑,被联合国定为世界历史文化遗产。于是当地居民被禁止随意改建房屋。因修缮旧宅费用较大,某居民遂在房屋损坏后申请政府补助遭拒绝的情况下,自行重建,破坏了原有形态,竟被公安机关予以拘留。

  上述两案例中,当事人的财产权之所以受到如此严格的限制,实际上都是为了保护公共利益,或是为了保护生态环境,或是为了保护历史文化。既然是出于公共利益而牺牲了个别人的财产权,从社会整体效益上讲,该限制亦未尝不是正当的。然问题在于,维护生态环境、保护历史文化是为了全体社会成员的利益,但为之所付出的代价却是由少数社会成员来承担的。相对于其他社会成员,这些社会成员为公共利益做出了“特别牺牲”。按照公法中的公用征收理论,如果某社会成员为了社会公共利益而做出了“特别牺牲”,此时,从保障公民财产权不受侵犯以及社会成员共同负担社会责任原则出发,国家应代表整个社会对做出“特别牺牲”的社会成员予以补偿。(注:有关公用征收的理论可参见陈新民:《宪法基本权利之基本理论》(上),台湾三民书局1996年版,第285页以下。)我们前例中的当事人事实上亦是申请政府予以补偿的,但遭到了拒绝。那么,在财产权未被剥夺而只是遭到严格限制时,应当算作是财产权的合理限制,还应当算作是公用征收呢?若是前者,无需给予补偿;若是后者,应给予及时、充分的补偿。

  

  二、德、美两国公用征收制度的考察

  

  判断对财产权的限制能否引起公用征收的关键是明确公用征收的内涵究竟是什么。考察西方发达国家的公用征收概念,笔者发现,各国最初均只承认对财产权予以剥夺的征收,但随着时代的进步,各国目前均承认了因财产权过度限制而产生的征收。下面以德、美两国为代表予以说明。

  在德国,公用征收制度最初起源于19世纪,其时被称为“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目的,由行政机关依据法律做成行政处分,将私有财产(主要是土地所有权)予以剥夺,并移转于某特定之公用事业,同时给予被征收人完全之补偿。此时的公用征收实质上是一种财产权利的买卖,作用上有如“强制收买”。

  至20世纪初,德国《魏玛宪法》颁布,德国法上的征收概念被予以扩张,主要表现在如下方面:(1)征收之客体不限于有体物,除土地或动产,尚扩及具有财产价值之权利,如债权、著作权等;(2)征收之法律方式不限于以行政处分为之,尚包括直接以法律规定征收之;(3)征收之目的不以满足某特定公用事业之需要为限,尚包括有利于一般之公共利益;(4)征收不以所有权转移至国家或其他权利主体为必要,对于财产权之限制,例如土地使用权之限制,或对建筑物外形变更之禁止,亦属公用征收之类型。(注:参见李建良:《行政法上损失补偿制度之基本体系》,《东吴法律学报》第11卷第2期(1999年),第37页。)

  结合本文论题,尤其需注意上述第(3)点、第(4)点变化。第(3)点表明,并非一定要为公众直接使用的目的方能征收,即便公众并无直接占有、使用该标的物的需要,但出于其他非基于直接占有、使用而生的公共利益,亦可以产生征收。这就在观念上使征收不再限于直接剥夺权利人权利。第(4)点则明确指出,虽未剥夺财产权人权利,但出于公共利益而对财产权的过度限制,亦可以算作公用征收,即财产权的过度限制亦是公用征收的题中之义。于是,德国法上的公用征收概念变为:“对财产的侵害,采取剥夺或者负担形式,以不同于其他人的特别方式影响有关的个人或者人群,从而强制后者为公众承担特别的,与其他人相比不公平的,而且通常不可预期的牺牲。”(注:[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第667页。)

  根据现代德国法上的公用征收概念,在德国,基于公共福祉之需要,政府得划设自然保护区,倘若区内自然保护措施之实施对当地权利人影响较大,权利人可要求适当之金钱补偿或者以交易价格出让其土地。与之类似,为了保护纪念物,可划定一定保护范围,假如保护范围内的财产因此而不能得以正常使用,或者该财产标的物实质上已成为了纪念物的从属,财产权利人有权得到补偿。

  美国的公用征收概念最初起源于宪法第5修正案,其规定“任何人不得未经正当法律程序被剥夺生命、自由或财产,私人财产非经公平补偿不得加以征收作公共使用。”由于宪法将征收目的限定在“公用使用”上,所以,美国法最初的征收概念仅指物理上取得私人财产权。换言之,美国法最初的公用征收亦仅指剥夺财产权人的权利,而不包括财产权的限制。

  然而,随着时代的变化,情况慢慢地发生了改变。一方面,美国联邦最高法院通过一系列的判例,将“公用使用”扩张解释为“公共利益”、“公共福祉”、“公共目的”、“公共需要”等。(注:参见王克稳:《论市场主体的基本经济权利及其行政法安排》,《中国法学》2001年第3期。)这样就为公用征收概念突破财产权的剥夺而包涵财产权的限制在观念上提供了可能性。另一方面,要求国家对私人财产权的过度限制给予补偿的呼声日益高涨。美国国家机关、法律对私人财产权的限制本被视为国家“警察权”(注:“警察权”是指政府为维护社会公共健康、幸福以及安全、道德,对私有财产所为的限制,而无需对所有人为任何损失补偿的权力,其为国家主权之一部分。)的正当行使,是财产权的社会义务的体现。但是,如果“警察权”过度地干预财产权的行使,就超越了“警察权”的范围,也超出了财产权所应承担的社会义务,给财产权利人造成了不公正的损失。随着公民财产权保护意识的增强,公民要求国家对因过度“管制”(限制)财产而造成的损失给予补偿的要求日渐强烈。最终,在1970年代中期,美国联邦最高法院舍弃了传统的将过度限制公民财产权宣告为无效的做法,承认其成立准征收,可以请求公平补偿。(注:参见谢哲胜:《财产法专题研究(二)》,台湾元照出版公司1999年版,第250页。)

  美国联邦最高法院在认定对财产权的过度限制可以成立准征收以后,又进一步按财产的“使用价值”和“价值”将准征收分为“占有准征收”和“管制准征收”两种。占有准征收指政府本身或其授权第三者,物理上侵入并使用私人财产,而私人不得凭借财产权的不可侵性予以排除。管制准征收指政府运用管制法规,限制财产权的使用、转让等财产权利用方式,而财产权人必须予以遵守。

  在美国,占有准征收案例如Kaiser-Aetua v.United States。一私人在夏威夷群岛欧湖岛上购买并开发了一个小海湾,准备投入商业运作,但却被政府要求向公众无偿开放,致使其巨额投资无法收回。联邦最高法院认为,排除他人使用权是财产权之基本权能,也是政府非经公平补偿不得征收之利益。管制准征收案例如Penn Central Transp Co v.New York City。一火车站大楼被认为有历史标志意义而被保护,土地所有人在附近拟建一50层高楼的计划因此被禁止。联邦最高法院认为,政府应当另外择地,异地兴建,以作为对土地所有人的补偿。

  

  三、财产权合理限制与公用征收救济补偿的区分

  

  承认因财产权过度限制而引起的公用征收,这对于保护财产权人正当利益无疑是有巨大意义的。但问题是,如前所述,财产权本身并非是无限制的,它必须服从并服务于社会整体利益,承载社会合理的负担。这样,就产生了一个问题,即应当如何科学地判断对财产权正当的限制与对财产权过度的限制。前者为财产权的社会责任,不应给予补偿;后者是对财产权的公用征收,应给予合理补偿。这一问题也是各国理论和实践中争论的焦点,大致存在如下几种学说:(注:参见叶百修:《从财产权保障观点论公用征收制度》,台湾1989年自版,第98页以下。)

  一为目的违反说。该说认为,财产权人本有为自己利益而自由行使财产权的权限,但是,如果允许财产权人享有如此无限制的自由,可能会因为己之私欲而阻碍财产权应有功能的发挥,违反法律赋予公民财产权原本之目的,导致违反公共福祉之结果。所以,为了矫正此缺失,并使之符合公共福祉以及财产权原本应有之功能与目的,必须对财产权人之权利予以限制,虽然如此可能给财产权人造成损害。出于此目的者,为财产权之合理限制;反之,限制侵害了财产权原有正当目的实现的,为过度限制,为公用征收,应予以补偿。

  二为个别行为说。该说认为,依据一般、抽象之法规所为之侵害是属于对不特定多数人所为的一般侵害,为平等的侵害财产权之行为,无需予以补偿;反之,如系对特定人所为之个别侵害者,则系对该特定人课予不平等之特别牺牲,属于有补偿义务之公用征收。此标准亦称“形式论”。

  三为实质界限说。该说认为,若限制是对私人财产权本质极为重要之经济功能予以“严重侵犯”,并使其财产权遭受重大“实质减少”,为公用征收,应予以补偿;反之,若限制仅为实质上“轻微减损”,则仍属“财产权社会拘束”领域,属合理限制,不应予以补偿。此说以财产权限制的侵害程度作为标准,故也被称为“实质论”。

  目的违反说认为,凡为保证财产权正当行使而施加的限制,即为合理限制,无需补偿;反之,该限制即为过度限制,构成公用征收,应予补偿。该说有合理的一面,为防止权利人滥用权利而损害社会公益,故对其财产权利施加限制,即便构成损害,也实属应当,自然不应予以补偿。但是否除此之外的一切限制均要予以补偿呢?恐怕亦未必。如为了特定社会公益,对于全体财产权人不加区分地均施加了限制,虽超出规范财产权利正确行使之需要,但为社会公益,全体财产权人均受此限制,也未尝不可。既然全体财产权人均平等受此负担,自然也就谈不上对个别少数人的“特别牺牲”予以补偿的问题了。个别行为说认为,凡对个别财产权人的限制,即构成“特别牺牲”,应予以补偿。此说虽有利于保护相对人利益,但不分限制程度大小,一概以形式而论,实践中可能会导致政府的补偿过于宽泛,增加政府负担,增加社会成本。实质界限说认为,按对财产权侵害程度的大小决定是否给予补偿。此说虽有合理之处,但未能考虑到全体财产权人均受限制时的情况,(点击此处阅读下一页)

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