丁轶:权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”

——对于“运动式治理”的法律社会学考察
选择字号:   本文共阅读 193 次 更新时间:2017-06-25 10:36:01

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丁轶  

一、问题的提出

  

   “运动式治理”对于当代中国人来说,是一个既感到陌生又看似熟悉的话语和现象。言其陌生,是因为在1978年以后,以政治动员、群众参与为中心的大规模群众运动已经基本结束,国家在各方面的治理活动似乎都逐渐步入了常规化、制度化、以法理型权威为中心的科层制治理阶段;言其熟悉,则是因为,在当代中国的舆论宣传中,人们仍然能够不时地听到和观察到诸如“专项治理”、“突击执法”、“集中整治”、“清理整顿”、“某某战役”之类的话语表达和具体实践。而本文所探讨的运动式治理,就是上述后一种现象。换言之,这种现象发生在1978年之后,既不同于单纯的群众运动,同时,在科层制治理已经逐步成为主导性治理机制的前提下,又不同于甚至在某种程度上对立于科层制模式,“自上而下的按照政治动员方式来制定和更换政策、动员资源、推广实施,”具有专项化、集中性、短期性等特征,在不同社会领域、通过不同形式表现出来,绵绵不绝,延续至今,甚至有愈演愈烈之势。

   围绕着这种具有“中国特色”的治理实践,目前,来自于不同学科领域中的学者们已经生产出了大量的研究成果。然而,在众多的讨论中,一个几乎是被“共享”的看法是,运动式治理固然能够在短时间内肃清社会流弊、震慑违法行为,但这种治理手段并不可取,因为其成果的取得是以“损害法律权威和侵犯个人权利”为代价而达到的:由于其特有的“从重、从严、从快”倾向,这种治理机制不但未能实现维护法律尊严、恢复法制秩序的目的,反倒在更大程度上降低了政府的威信,弱化了法律法规的威慑力,使法律应有的稳定性和确定性特征均无法体现出来,同时,执法公正性的缺失又使得政府行为的边界无法得到清晰的界定,导致了“作为相对人权利保障最重要的程序制度被淹没在对违法行为的喊打声中”,“弥散的是一种‘宽猛相济’式的人治原则,而不是‘一断于法’的法治原则。”

   当然,本文并不完全否定和反对上述观点。不过,从学理角度来讲,这种看法却有失偏颇。事实上,通过动员方式来解决突出的社会问题一直是当代中国国家治理的一个显著特征,具有深厚的制度渊源和广泛的群众基础,如果这种治理模式果真产生出了如此多的弊端,为什么它会一直存在着,不但没有减弱下去,反倒有愈演愈烈之势?制度演进的历史经验告诉我们,“任何一制度,决不会绝对有利而无弊,也不会绝对有弊而无利。”对应到运动式治理上,尽管有侵犯个体权利、损害法律权威之嫌,但这种治理模式本身所具有的种种特征就暗示人们,它绝非是一种纯粹无效甚至不良的制度安排,相反,在具有某种弊端的同时,自然也服务于某些独特的制度目的,具有相应的制度功能。因此,如果说侵犯个体权利、损害法律权威是运动式治理必须付出的某种代价,那么,这种治理模式究竟在总体上试图实现何种治理目的?支撑其运作的动因、机理和逻辑又是什么?进而,如果运动式治理的确具有某种合理性或必要性的话,我们又应该如何看待和评价它?自然,上述问题构成了本文的核心关注点。同时,介于已有研究成果大多集中在政治学、公共管理学等层面,本文将主要从法律社会学的视角出发,试图对合法性生产与权利保障间的关系进行阐述,并在此基础上,对上述问题给出不同的回答,以期进一步丰富和深化运动式治理方面的相关研究。

  

二、合法性生产与权利保障:一个被隐藏的主题


   在正式讨论运动式治理之前,有一个看似简单却又长期未被深究的问题值得探讨,在很大程度上,对于该问题的回答直接关系到了我们如何正确理解运动式治理的产生成因、运作机理和运行逻辑,这个问题就是:权利为什么需要国家来保障?

   不同于从权利话语角度来看待此问题的规范性立场,本文认为,我们应该采取一种“国家的视角”来看待权利保障问题,换言之,“任何的社会需要、法律等等都应当从政治上来考察,即从整个国家的观点、从该问题的社会意义来考察。”进而,基于该视角的讨论就会发现,理解权利保障的重要基础,就是一国在实现“合法性生产绩效最大化”的过程中所具备的前提性制度框架和可供支配的公共资源。

   (一)合法性生产的实现机制

   通常认为,“合法性”(legitimacy)是一个与国家直接相关的话题。在抽象的层面,合法性往往被视为一种“道德或理性原则,以及政府可以要求公民服从的根据”,它意味着国家拥有统治的权利,“合法性即是对统治权利的承认。”而在经验层面上,合法性往往被理解成一种“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”或者一种存在于人们内心的态度,“这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”

   不过,上述两个层面的合法性并非是截然分离的。如果一个国家严重缺乏合法性,就会导致政治权威蜕变为赤裸裸的组织化暴力,最终使社会走向分崩离析。正因为合法性问题是如此重要,所以在任何一个社会中,“组织权力的所有制度性安排都含有合法化思想或原则,它们决定了如何获得权力以及谁能够获得权力,如何实施权力以及有哪些限制。”在这其中,权力的实施问题尤为重要,因为在现实中,正是通过权力的多样化实施,国家才得以成功地宣称和主张自己的合法性。在这个意义上,我们就不能把合法性仅仅看成是一种通过某类同意行为(比如宣誓效忠或入籍归化)而一次性地得到满足的被动物,而是应该把它看成是一个需要连续、不间断加油的“油箱”,因为“统治合法性永远不可能是全部的,更不是取之不尽、用之不竭的。”而在这样一种“连续加油”的过程中,国家的合法性就被不断地生产出来。也是在同样的意义上,我们会发现,通过国家复杂的权力实施技术,人们的合法性信念和态度才得以被激发和塑造出来,进而,国家的统治权也就获得了人们的长期承认。

   在日常生活里,最为人所熟知的一种合法性生产机制无疑就是民主选举和投票,它的精髓在于,通过表达选民变化的偏好,国家的“制度程序合法性”得以周期性地被生产出来。不过,选举和投票固然重要,但并不意味着除此之外,不存在其它类型的合法性生产机制。从政治系统论的角度来看,如果说选举和投票属于一种通过政治体系的输入端而发挥作用的生产机制,那么,在政治体系的输出端,通过权利保障来创造和维持国家的合法性就成为了合法性生产的另外一种重要实现机制。

   实际上,即便是在所谓的“民主国家”中,越来越多的人们也已经开始意识到,如果国家没有对选举权、表达自由、新闻自由、结社权、平等权等一系列的基本权利加以立法、行政、司法等方面的具体保障,几乎可以肯定的说,通过选举和投票来建立和维持合法性的“神话”根本不会被制造出来。甚至于,目前的不少研究倾向于认为,“与政治体系的输入端相比,政治合法性更加依赖于政治体系的输出端。”进而,在某种程度上,“政治合法性的主要来源处于政治体系的输出端,它与政府执政的质量有关。有助于建立政治合法性的恰恰是执政过程中没有腐败、歧视,不违反类似的公正原则。”无疑,政府的执政质量是一个需要参考多方面因素加以综合评定的指标,不过,在这其中,权利保障的质量显然是一个必不可少的参数,如果一国的公共政策输出严重忽视了公民的基本权利,整体上的政府绩效必然会十分糟糕,接踵而来的社会后果往往是断裂、失衡、混乱和动荡。

   (二)权利保障的国家视角

   由于合法性生产对于维续政治权力的长期统治是如此重要,因此,基于“国家的视角”,我们就可以提出这样一个观点:在任何国家中,国家治理的总目标均在于实现“合法性生产绩效的最大化”,换言之,国家往往会通过使用各种类型的合法性生产机制,试图使其治下的人们能够在最大程度上被不断地激发出并坚持现存的政治制度是社会最适宜之制度的态度和信念,以便于实现政治秩序的长久稳定。

   而在权利保障的问题上,从这种“合法性生产绩效最大化”的角度出发进行考察就会发现,尽管在现实世界中,不同国家间的权利保障模式千差万别,不过,总体而言,任何国家在此问题的具体决断上,都必须在两个层面展开考虑:首先,国家需要确立权利保障的前提性制度框架,并在这个框架的约束下,确定权利保障的对象或范围;其次,国家还需要考虑既有可支配的公共资源应该如何分配和使用,从而能够实现“合法性生产绩效的最大化”,这样,该阶段的目标就在于确定具体的保障方式或路径。进而,在这套权利保障的思路中,大体上就存在着一种可以被称之为“一个中心,两个基本点”的结构框架,即以“合法性生产绩效的最大化”为中心,以政治结构因素(确定保障范围)和制度能力因素(确定保障方式)为基本点的权利保障框架,其间的具体关系可以通过下图表现出来:

   图1

  

   针对上述结构关系,我们可以做如下几点解说:

   1、权利保障的范围

   这种思路认为,国家保障哪些权利往往是该政权有意识、有选择性地对各种权利进行“筛选”、加以“重组”的结果,而在这个过程中,政治结构——既有政权组织体系内不同机构、单位间的权力划分与力量对比关系——的约束和限定作用尤为重要,它实际上构成了权利保障得以展开的前提性制度框架。

   具体来说,这里的“政治结构”可以分为两个方面,即横向间的政权组织形式(通常被称为“政体”)和纵向间的中央—地方关系(通常被称为“国家结构形式”)。很显然,由于历史、环境、文化等多方面因素的作用和影响,不同国家间会形成差别较大的政治结构,不过,为了充分把握政治结构与权利保障间的总体关系,出于理论简化的考虑,我们还是可以将横向与纵向间的“集权—分权”状况作为考察因素,这样,通过适当的抽象和概括,就会产生如下一个建立在二分法基础上的类型学划分,只不过这种划分是一种韦伯意义上的“理想类型”建构(尽管现实世界中的国家不必完全符合其中的某种类型)。

  

   图2

  

   如图所示,在接下来的讨论中,我们引入了马歇尔(T H.Marshall)意义上的公民身份权利(citizenship)(简称“公民权”)作为主题,试图探寻不同政治结构作用下的“国家形态”在公民权保障范围方面所形成的重大差异及其成因:

(1)行政型国家:在这类国家中,无论是在横向层面还是在纵向层面,行政集权的趋势均十分明显;相应地,这类国家往往有巨大的潜能和意愿来汲取和分配资源、进而推进重大领域的变革。而从公民权保障角度来看,就会呈现出以下特点:①由于横向分权机制的缺乏,这类国家对于公民权利无法做到常规化的日常保障(比如会经常遭到行政机关的侵犯);②在重大决策出台过程中,容易在少数决策者间形成共识,横向与纵向间的阻力均较小,因此以受教育权和社会保障权为核心的、需要国家扩大公共支出甚至实行再分配政策的社会权利,往往在这类国家中容易得到保障;③由前两点所决定,这类国家中的行政权力基本不受制约,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学评论》2016年第2期

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