胡昌宇 陈晓律:试析布莱尔工党政府的成功之道

选择字号:   本文共阅读 3682 次 更新时间:2008-07-02 10:14

进入专题: 经济政策  

胡昌宇   陈晓律  

摘要:尽管遭受“伊拉克门”事件的重创,布莱尔领导的工党集团仍顺利赢得2005年英国大选,实现了历史性的三连任。工党成功的直接原因是其有效地调整了英国的经济政策和社会政策。工党政府的宏观经济政策、微观经济政策改革支撑了英国经济的平稳增长;社会政策改革推动了“福利国家”向“社会投资国家”的转型,增强了社会福利支出对经济发展的促进作用。这种大体上兼顾了经济效率与社会公平的政策是基本成功的,显示出新工党统治集团具有较强的执政能力。

关键词:经济政策,社会投资国家,经济效率,社会公平。

在遭遇“伊拉克门”事件重创的不利局面下,布莱尔领导的工党政府仍赢得了2005年的英国大选,成为英国历史上继撒切尔夫人之后第二个赢得三连任的首相。西方评论普遍指出,首先是经济成功确立了布莱尔工党不可动摇的竞选优势,其次是工党的社会政策比保守党更得人心。布莱尔执政以来,英国经济持续稳定快速发展, GDP连续50多个季度稳定增长,是英国近300年历史上绝无仅有的现象。1994—2004年年均GDP增长达到2.8%,超过了英国的主要竞争对手(同期日本、德国、法国分别为1.2%, 1.5%,为2.3%)。①更重要的是,1992年以来英国是G7中经济增长最稳定的国家,而此前几十年则恰恰相反。目前通货膨胀率和失业率降到30年来的最低水平。2004年12月英国的失业率约为4.6%,不仅远低于1980年代和1990年代初期11%左右的失业率,也明显低于欧盟15国8.3%和G7国家6.4%的平均水平。② 工党执政以来英国的通胀率始终保持稳定的低水平。“9.11”事件和近期的石油价格飚升等给西方工业国家经济带来很大冲击,出现了不同程度的经济衰退和失业率、通胀率上升,而英国的经济却一支独秀,仍呈现平稳增长的态势。

经济的成功和社会福利政策的改革使大多数英国人尝到了甜头,家庭收入普遍增加。1996年以来英国的生活标准指数超过了法国、德国和日本,居于G7前列。由于政府近年在医疗设备和医疗服务方面的投入大幅增加,英国人现在可以享受几乎是历史上最高质量的免费医疗服务;儿童贫困人口比1997年减少了1/4,兑现了布莱尔就职不久即做出的承诺;穷人普遍觉得日子好过多了,因为现在有未成年子女的家庭的实际收入比1995年平均增加了1300英镑,而占总人口5% 的最贫困家庭则平均增加了3000英镑。③1997年以来英国总体犯罪率下降了30%,暴力犯罪发案率下降了26%;④社会稳定,人们普遍更有安全感。

布莱尔政府的政策已引起国内外学术界的广泛关注,尤其是宏观经济和“工作福利”政策一直是国外研究的热点。国内学术界虽然认识到布莱尔的经济成功是工党连任的最大资本,但目前尚没有对工党经济政策的改革做系统评介。近年来国内发表了一批研究新工党经济、社会政策的文章,如丁建定的“布莱尔政府的社会保障改革”(《国际论坛》2004年1月)评介了布莱尔的以提高社会保障制度的实际效果和加强个人责任的“第二代福利”思想,强调的是工党政府和保守党政府社会福利政策的连续性和一致性。李志高的“布莱尔的资本主义改革”(《瞭望新闻周刊》2004年9月第36期)简要介绍了新工党政府的社会福利改革,提出政府在坚持市场经济规则的同时强调机会均等和社会正义。袁红的“试论布莱尔的社会保障制度改革”(《重庆教育学院学报》,2002年1月)涉及到布莱尔的社会保障制度改革的背景,指出布莱尔政府的改革是保守党政府改革的继续,等等。这些成果,都加深了国内学术界对布莱尔政府改革的认识,具有重要的学术价值,但上述论文,尚未触及布莱尔政府得以成功的根本原因。

实际上,布莱尔政府是英国历史上前所未有的一种“新”政府。他大权独揽,在一定程度上超越了意识形态的束缚,完全按照自己的意图对英国的政治格局和经济格局进行调整,并幸运地获得了成功,创造了所谓的布莱尔奇迹。因此,对布莱尔模式进行深入的探讨显然是一个十分有价值的课题。由于题目涉及的范围太大,本文将仅从工党经济政策与社会福利政策改革的综合创新、整体治理国家的角度来探究布莱尔工党政府的成功经验,为进一步研究布莱尔工党政府的政策提供一个新的视角。

一,调整英国宏观经济政策的方向

在谈到布莱尔工党政府的改革政策之前,有必要对这一届工党政府的性质做一个大体的分析,即它究竟是一个什么样的政府。对这一问题的分析必然涉及到什么是英国的统治集团的问题。因为甚至到了20世纪70年代,英国统治集团的概念仍相对模糊不清。但一个基本事实是,自二战以后,那些被排除在权力集团以外的人开始有系统地建立自己的集团,并努力使自己的集团比传统权力集团更有竞争力。新一代有抱负的政治家和商人,打着代表普通百姓反对特权精英阶层的旗号,开始了自己的政治生涯。事实上,布莱尔与他的工党同事,就是这种新集团的典型代表。

布莱尔在1999年工党会议上许诺要与“保守主义、精英主义、旧势力”斗争,此后英国传媒因反对旧势力而获得了蓬勃发展,新闻界、艺术界和文学界无不如此。一些商人和广告商也迅速搭上了这趟“车”。新一代平民大亨出现了,他们将商业与传媒、政治结合起来,很快以金钱为纽带成为新的权贵阶层。布莱尔和他的财政大臣布朗一直下决心建立一个以首相府和财政部为核心的“政府”。他们试图通过控制政府其他部门,进而对英国社会进行自上而下的全面控制,由此出现了教育部替学校决策、卫生部替医院制订目标、上议院高级法官告诉基层法院应怎样判决等“怪”现象。布莱尔是自前首相丘吉尔以来,对政府控制最严厉的英国首相。虽然他不比前首相撒切尔夫人更独断,但竞争对手、反对党和压力团体对他形成的挑战更小。⑤而最近十年英国的一系列政策变化,基本上是这样一届特殊政府直接操控的结果。

1.1 宏观经济政策改革缘起

布莱尔政府的一系列举动基本上是从财政政策改革入手,逐步扩大到微观经济层面和社会福利等领域,并最终扭转了战后英国经济发展的趋势。二战后英国经济长期被所谓“英国病”缠身,这种经济 “走走停停” 的“冷热”病让英国人吃尽了苦头。为扭转这种状况,1979年上台的撒切尔保守党政府以“新右派”理论为基础,与英国战后实行了三十多年的经济、社会福利政策对着干,发起了一场市场自由化、私有化、减税、瓦解工会和削减社会福利的“撒切尔革命”。这场变革的最大成果是使英国经济重新恢复了活力,市场机制的作用得到强调,企业的生产力和竞争力迅速提升,英国经济长期衰落的趋势开始根本扭转,大大缩小了与德国、法国等主要竞争对手的差距。但“撒切尔革命”留下了两大遗患:一是没有根本解决英国经济增长不稳定的老毛病,经济一旦快速增长,通胀率随之上升;降低通胀率往往又导致失业率激增,1980—1997英国年通胀率高居G7国家第二位,而且波动幅度在G7国家最大。由于宏观经济调控失策,造成1990年代初英国出现1930年代以来最严重的经济衰退。二是造成严重的社会后果:贫富悬殊,社会严重分化,特别是贫困儿童比例率高达1/3⑥,明显高于其他欧洲国家。1997年的英国社会公平指数竟倒退至1930年代的水平。显然,撒切尔政府在“破”的方面做了很多事情,但却并未在“立”的方面站稳脚跟。

英国二战后近半个世纪经济发展的最大经验就是,稳定增长是经济繁荣的最重要保障,只有持续稳定增长的经济,才是真正有效率的经济。实际上保守党政府也做出稳定宏观经济的努力,如通过“货币主义”政策控制货币供应总量来降低通胀率。但随着金融市场的自由度日益提高,货币需求总量预测难度增加,虽然可以控制通胀率,但往往以牺牲产出量和高失业率为代价。1987年之后撒切尔政府发现经济过热,采取了“急刹车”,又导致了严重的经济衰退。1992年英镑退出欧洲“汇率机制”之后,政府开始实行浮动汇率政策,货币政策的主要目标就是降低通胀率。梅杰政府也确定了1—4%的通胀率目标,但由于通胀目标过于宽泛,不够精确,政府往往倾向于把通胀率降低到最低目标,殊不知通胀率过低同样不利于经济健康运行。而且由于缺乏可靠的制度保障,如利率由财政部来确定,而不是由独立的英格兰银行来完成,政府目标的实现受到很大政治因素的制约,政府政策的“短期行为”也降低了政策的信度。尽管1992后年保守党政府降低了通胀率,但市场对通胀率的预期一直高于实际目标。保守党政府的财政政策同样缺乏长期目标和制度约束,政府借债和支出都有很大的随机性,而且缺乏与货币政策有效的协调机制。1990年出现的经济严重衰退,正是政府财政干预失策和财政与货币政策的协调不力所致。换言之,撒切尔政府尽管强调市场的作用,但其政府多种缺乏连续性的干预措施,并没有让市场真正发挥应有的作用。

而强势的布莱尔政府,上台不到一周就做出使英格兰银行独立的惊人之举:让主要由金融专家组成,隶属英格兰银行的“货币政策委员会”来主管国家的货币政策,大大降低了政治因素对货币政策的影响,并制定了严格的“货币政策框架”和“财政政策框架”,以确保实现宏观经济稳定的目标。这样快刀斩乱麻的决断措施,是其保守党前任无法想象的。

1.2 货币政策框架

所谓货币政策主要通过控制货币供应量、利率、信贷等手段来实现控制通胀率和就业等宏观经济目标。但货币政策是否有效,则往往取决于很多其他的因素,所以,工党政府在通过对战后,特别是撒切尔政府宏观经济改革失误之处的反思和广泛借鉴其他国家的成功经验后,在下面四个基本原则基础之上制定了真正行之有效的货币政策框架:⑦

* 目标明晰、精确:货币政策的首要目标是维持稳定物价,并通过单一对称性通胀目标(当前目标为2%,上下对称浮动范围在1%以内),严格控制通胀率过高或过低。保守党政府没有制定严格的通胀率目标,货币政策主要用于尽可能降低通胀率,但过低的通胀率往往导致失业率上升。工党严格的通胀率目标制度显然更有利于实现就业和经济增长的目标。

* 独立于政府的英格兰银行“货币委员会”有根据政府确定的通胀率目标制定利率的权力。保守党政府货币和财政政策都由财政部负责制定,不仅缺乏足够的技术性和专业性,而且易于受到政治因素的影响。政治因素的短期行为特点和不确定性严重削弱了宏观经济政策的稳定经济增长作用。

* 公开、透明、负责原则:“货币委员会”定期公布成员对委员会决策的表决记录,出版委员会每月例会的详细资料和英格兰银行的季度通胀报告等,使政府和社会随时了解宏观经济运行情况。保守党政府的利率调整决策通常是“暗箱操作”。研究表明,公开、透明原则更有利于建立市场信心,企业了解真相后更容易作出投资决策,“暗箱操作”的欺骗性结果会降低企业的投资水平。

* 信度和灵活性:“货币委员会”自行决定何时或以何种方式应对外部事件的影响,但必须受政府通胀目标的限制。如果通胀率偏离(高或低)目标超过1%,英格兰银行行长必须以文书的形式向财政大臣通报,并解释偏离的原因、预期持续时间以及委员会将采取的对策等。

这样的政策框架安排消除了短期的政治因素影响货币政策的风险,确保了货币政策的顺利实施。英国货币政策框架的基本原则是目标明确、各负其责、公开透明和信度与灵活性的统一。⑧ 工党政府的对称通胀目标,即维持通胀率在2%的目标上下浮动,幅度不超过1%,在稳定经济增长和就业率方面显然优于保守党单纯追求低通胀目标,因为过低的通胀率同样影响经济增长和就业。国际货币基金组织对英国的货币政策给予了积极的评价,认为该政策是“恰当的”(appropriate)。

1.3 财政政策框架

与之密切相关的是工党的财政政策,由于财政政策直接决定国家的其他社会开支,其正确与否就更为重要。总的来看,布莱尔政府的财政政策建立在透明、稳定、责任、公平和效率五大基本原则上,并以《财政稳定法》来约束各原则的顺利执行。该法要求政府必须说明财政政策的目标和实施规则等,具有强烈的“计划性”,显示出工党政府的注意力主要集中在建设性方面,与保守党的政策形成了鲜明的对比。

布莱尔政府通过两大财政法则来实现上述目标:一是所谓“黄金法则”,即在一个经济周期内政府借贷只能用于投资目的,不能用于经常性(消费性)支出。二是“可持续投资法则”,规定在经济周期内公共部门的净负债必须保持在稳定的审慎水平。目前的具体标准是不超过GDP总量的40%。由于财政政策目标是保持中期金融健康,因此也具有较大的灵活性,特别是在以下两方面能起到关键作用:

一方面,财政法则在一个经济周期内有效,允许在一个经济周期内财政根据经济实际运行情况的需要实现跨年度平衡。另一方面,通过财政法则的协同作用来促进资本投资,同时确保公共财政的可持续投资能力。根据“可持续投资法则”,政府的净负债在经济周期内的任何一年都不能超出GDP的40%。财政政策框架也考虑了公共财政中容易出现造成额外开支的各种不确定性,如经济增长趋势、石油价格、失业水平变化等,并在对各种因素做出假设的基础上为财政计划留下“安全边际”,而且这些假设也需要国家审计长的审计,确保其审慎、合理。

保守党财政政策的失误根源在于缺乏前瞻性和法规的制约,往往据经济运行态势做出临时性政策调整,而政策的效应通常滞后于市场的变化。特别经济过热时的急刹车和经济衰退时财政政策过于宽松,导致市场震荡,往往给经济造成灾难性后果。实际上,保守党出现这样的失误,并非完全是自身的问题,因为货币主义的理论毕竟有一个在实践中检验的过程。布莱尔政府抓住问题的症结后,立即采取了稳定宏观经济环境的财政政策,增强了企业的投资信心,缓解了英国长期资本投资不足的矛盾。目前英国吸引的外资仅次于美国,位居世界第二。实施表明,布莱尔政府又一次下对了赌注。

二,变革的关键在于提高生产率

宏观经济政策直接影响到国家经济的总体运行环境,它提供了一个发展的基础,但要真正使经济能够有质量地增长,还必须提高自身的经济效率。要做到这一点,微观经济政策的作用就十分突出了。

2.1 英国的生产率问题

任何一个国家的财富都是由每一个具体的企业来创造的,所以微观经济政策直接影响到企业的生产效率和竞争力水平。如果说工党政府宏观经济的目标是保持稳定,其微观经济的目标就是维持生产率的持续增长。一个国家的经济繁荣程度和生活水平取决于该国经济的生产率,而生产率是由一国的单位人力、资本和自然资源的产品和劳务(服务)产出价值来衡量的,因此衡量一国生产率水平的重要指标是人均GDP。

目前英国经济的主要劣势在于和主要竞争对手间存在较大生产率差距⑨。这种差距的产生有长期、复杂的历史根源。尤其是英国长期在企业的物质资本和人力资源投资,研发和创新投资以及劳动力技能开发方面都落后于主要竞争对手,是其生产率落后的主要原因。1980年之前的二十多年间英国经济增长大大落后于主要竞争对手,从1961至1970年,英国就业年龄人口的人均年GDP增长率只有2.6%,而德、法、意大利、西班牙和日本分别达到4.2%、4.4%、5.2%、6.6%、和8.2%。1980年代撒切尔政府的市场化改革稳定了经济发展,显著缩小了与主要竞争对手的生产率距离,但1990年的危机再度阻止了增长。尽管工党政府上台后,由于稳定宏观经济政策和微观经济改革,促使英国经济强劲反弹,但直到2003年英国的人均GDP水平仍低于主要竞争对手。以平价购买力计算,比美国、日本、德国、法国和瑞典分别低40%、11%、6%、3%和3%,与意大利相当。

有鉴于此,布莱尔政府把维持生产率的持续增长定为微观经济政策的中心目标。撒切尔政府通过放松市场管制和私有化等微观经济领域政策改革,成功地减少了阻碍生产力发展的法律、法规,显著提高了英国企业的国际竞争力和生产率水平。布莱尔在微观经济政策领域则更多地承袭了保守党政府改革的基本政策框架,继续实行放松市场管制和私有化政策,进一步减轻企业负担和提高竞争力,并针对保守党政府经济政策过于依赖市场的弊端,加强了政府对市场的积极干预。

2.2 改革与创新

撒切尔改革走的是“新自由主义”的市场自由化之路,由于此前英国经济受到过多非市场因素的干预,效率受到严重影响。因此“撒切尔革命”恢复了市场的活力,促进了经济发展,在当时的环境下非常奏效。但时过境迁,“自由放任”的市场资本主义模式的弊端日益显现出来,因为单一的市场作用并不能长期有效地推动经济发展。国内、国际经验都表明,国家的积极干预具有不可替代的作用。因此与保守党政府“不干预”政策不同,工党在消除一切不必要的政府干预,让市场发挥其最大效能的同时,不放弃进行积极和必要的干预。工党政府认为,因为“市场失灵”现象普遍存在,仅仅依靠市场本身并不能实现经济效率和社会公平的最大化,在“市场失灵”时进行积极政府干预不仅必要而且更有效率。例如,在当今知识经济时代,知识和技能的更新以及劳动力的流动速度不断加快,劳动力适应市场变化的“灵活性”越来越重要。劳动力迫切需要不断提高技能,而劳动力流动性的加快使企业逐渐失去对员工进行技能培训的动力,因为培训往往是为他人做嫁衣。在研发、创新等方面也存在类似问题,因此国家的介入不仅是应该的,而且是必需的。

工党政府在微观经济政策领域进行了一系列的改革和创新,制定了微观经济发展的长期目标——提高生产率可持续性增长率。提高劳动生产率的主要途径是增加劳动技能投入,提高资本密集度和提高全要素生产率(技术)。英国在上述三个方面都落后于美国、德国和法国。工党政府针对问题的关键所在,主要采取了进一步改善竞争环境,通过资金投入或制定相关政策,支持企业发展与创新,鼓励企业增加投资,加大劳动力技能培训力度等举措,试图尽快缩小与其他主要工业国家的生产率差距。

2.3 问题与措施

改善市场竞争环境 工党的目标是加强竞争来鼓励企业创新,降低成本,为消费者提供优质的产品和服务。为此工党政府于1998年实施了新的竞争法案,强化公平贸易局对市场竞争状况的调查和监督作用,进一步消除不利于企业竞争的政府管制行为,确保公平竞争环境。

支持企业发展与创新 尽管英国有雄厚的科技基础,但由于种种历史原因,企业研发与创新水平一直落后于其主要竞争对手,也构成英国生产率水平较低的主要原因之一。因此政府通过进一步降低企业税,通过对中小企业实行税额减免或税收补贴政策加大对中小企业的扶持力度;通过对研发项目的税收补贴鼓励企业研发与创新。

增加投资 英国企业的物质资本投入也一直低于其主要竞争对手,每人和每工作小时的资本存量分别低于法国、德国、美国60%、32%和25%。⑩英国在过去十年在资本投资方面已经基本与上述三国持平,但由于历史欠债太多,因此差距依然存在。而企业资本密集度偏低一直被认为是英国劳动生产率差距的根源之一。工党政府一方面增加对交通、通讯、社会服务等领域的基础设施的公共投资,另一方面通过改革金融服务机制和提高服务效率,增加金融市场的灵活性,不断优化投资环境,鼓励企业增加物质资本投资。

技能 在劳动力技能方面,英国高技能劳动力的比例明显低于美国,低技能劳动力与美国也存在一定差距;英国的中级技能劳动力比例明显低于德、法两国,而高技能劳动力比例基本相当。英国劳动力技能的问题主要是现有劳动力的技能不足,而新进入劳动市场的高校毕业生与对手并不存在差距。因此政府通过“新政计划”(New Deal)等一系列政策措施提高劳动力技能,如提供免费的国家二级职业技能资质(NVQ)培训、免费的基本文化素质教育和信息技术知识教育,并加强国家与企业间在职工培训方面的合作和对企业培训的资金支持,共同承担起提高员工技能的责任。

对上述领域进行政府干预,其积极性是显而易见的。保守党政府在这些领域基本上采取“无为”策略,把问题交给市场这只“看不见的手”来自己解决,而在这些领域市场却往往“失灵”,显然工党政府的“积极干预”政策更有效率。布莱尔工党政府的微观经济政策改革给英国经济增长注入了新的活力,促进了英国经济的复苏。

事实证明,打着“第三条道路”旗号的布莱尔政府,充分发挥了国家机器对经济的“扶持之手”作用,扭转了英国经济停停走走的结构性趋势,将英国带入了一个新的发展阶段。

三, 从“福利国家”到“社会投资国家”

工党是一个标榜自己是来源于基层民众的政党,福利国家制度一直与工党的形象联系在一起。因此,在整个国家的经济变革中,如何处理好长期成为英国经济发展包袱的福利国家制度,既能有效地缓解社会矛盾,又能使英国经济恢复活力,是布莱尔政府必须解决的难题。

3.1 “社会投资国家”模式的由来

第二次世界大战后,英国建立了世界第一个福利国家,随后其他西方工业国家纷纷效仿。但1970年代的两次石油危机后,西方国家普遍遭受严重经济危机的冲击,动摇了战后“凯恩斯主义”福利国家赖以生存的经济和社会基础。1980年代和1990年代初,“新自由主义”思想在西方确立了自己的主导地位,它的基本主张是减少国家对经济的干预,大幅削减社会福利待遇,鼓励私营企业参与社会保险市场。但保守党奉行新自由主义政策的结果是加剧了社会的不平等,使贫困人口激增,社会矛盾激化。因此,早在1996年,工党就对当时英国社会保障的状况提出了严厉批评:

保守党执政17年,造就出一个严重分化的英国。失业水平居高不下,数百万家庭陷入贫困……。最糟糕的是,面对数十万人长期失业,而且没有机会找到能挣得体面收入的工作, 保守党政府竟束手无策。保守党让许多人陷入没有工作,没有希望,也没有人生机会的困境。11

显然“新自由主义”未能处理好经济变革与社会福利改革之间的关系,而失业人口激增,社会矛盾激化,反过来也会使英国的经济重新陷入停滞状态。

于是,自1990年代中期以来,西方各国都开始探索社会福利改革之路,福利国家模式再次转型。许多国家开始加强对社会政策领域的积极干预,重视社会福利支出的人力资本投资功能,增加社会福利支出对经济发展的促进作用。这些新的社会政策改革结果被研究者称为“社会投资国家”模式。该模式日益吸引决策层和学术界的兴趣,不仅被用来描述转型中的西方福利国家,甚至被认为是未来社会福利国家的蓝图12。

“社会投资国家”概念的创始者是安东尼•吉登斯,他用“社会投资国家”来描述介于“新自由主义”模式和战后西方福利国家模式之间的“第三条道路”福利国家模式13。按照吉登斯的构想,社会投资国家的核心理念是面向未来和使国家成为一个大的企业;社会福利支出不能仅限于起扶贫济困的消极作用,而应当成为一种积极的投资,用于开发国家的人力资源。公民作为投资“契约”的一方就必须承担一定风险和责任。英国社会政策研究者利斯特认为,“英国社会正义委员会”( Commission on Social Justice)1994年发布的报告《社会正义:国家复兴战略》引起了人们对“社会投资国家”概念的关注。报告中提出“要重视提供体现社会正义和经济繁荣为目的的经济机会,社会保障应通过社会投资和机会的再分配,而不是结果的公正来实现。”14

所有研究社会投资的文献都认为,急遽的社会、经济变化催生了社会投资这一概念,特别是在经济全球化和知识经济的新国际环境中,竞争优势取决于具有高度灵活性、高技能和受到良好教育的劳动力队伍。一个人缺乏知识和技能是知识经济时代主要风险,再分配性质的社会保障还不足以真正消除风险,而必须通过社会投资增强其融入市场和社会的能力。社会投资国家主要通过教育和培训来实现人力资本投资,特别重视儿童的未来机会,有明显的未来取向。

“社会投资国家”模式仍承认自由市场是社会最基本和最恰当的组织原则,但并不认为“未经驯化的市场”才是最有效率、最公平的社会组织形式;市场力量需要政府的干预和指导,才能改进社会和经济结果。社会投资国家模式的重要特征之一是把社会福利政策的社会与经济成分有机结合起来,兼顾经济效率与社会公平两方面的需要,因此社会福利支出因此能够促进经济发展,由“消极福利”变为“积极福利”。

布莱尔工党政府坚决按照社会投资国家的理论推进英国从“福利国家”向“社会投资国家”模式的转型。在英国,“老工党”的社会福利政策追求物质财富的再分配和结果平等;保守党政府则提倡“国家后撤”,主要通过市场机制实现财富的再分配。实践结果证明,前者付出了降低经济效率的代价,而后者则牺牲了社会公平。新工党政府的“社会投资国家”模式则较好地平衡了经济效率与社会公平的关系,无论从理论还是在实践上都是对“老工党”和保守党政府社会福利政策的重大突破。新工党的“工作福利”、显著提高未成年人社会福利和教育、培训政策都体现了典型的社会投资特征。

3.2 工作福利(welfare –to-work)

新工党政府的切入点是首先提高就业水平,1997年以来英国的失业率一直维持在过去30多年以来的最低水平。英国贸易与产业部认为,英国在1997年以来经济出色表现的最大驱动力来自劳动力市场。15而“工作福利”计划的实施对提高英国就业水平起到了重要作用,也因此引起了国外学术界的浓厚兴趣。“工作福利” 的基本含义是通过工作来享受社会福利,是一系列促进就业的落实计划、政策和福利津贴项目的统称,下文将作更详细的评述。“工作福利”政策借鉴于美国,但在英国得到了进一步完善。

布莱尔认为,过去的福利政策“鼓励受益者的依赖性,降低了他们的自尊感,同时剥夺了他们的机会和责任。”16过去单纯的失业福利被认为是“消极福利”,不产生任何经济收益,只构成沉重的国家财政负担。而社会投资模式的“工作福利”政策把失业福利当作一种国家投资,既有助于解决失业者的贫困和被“社会排斥”问题,又促进了就业和经济发展,兼顾了社会政策的社会公平与经济效率作用。

“工作福利”计划的具体实施举措包括:以“青年新政”为代表的一系列就业“新政”项目、工作税额减免或补贴和1999年实施的国家最低工资标准,这也是英国历史上首次实行国家最低工资标准。“新政”计划中以1998年率先实施“青年新政” 计划影响最大,专向启动资金高达26亿英镑17,是其他各项“新政”计划的原型。凡是年龄在18—24岁,领取失业金长达6个月者,必须参加该计划,否则自动失去享受失业福利资格。

“青年新政”计划的实施过程分为三个阶段:第一阶段被称为“进入”阶段(Gateway),符合规定条件的无业青年在“就业中心”登记后自动进入计划的该阶段。参加者在“就业中心”工作人员帮助下积极寻找工作或参加短期技能培训,期限为4个月。每个参加者都被安排一个“个人顾问”,提供多方面的指导和帮助,包括就业心理准备。如果第一阶段不能成功就业,参与者则进入第二阶段:选择阶段。每人有四种选择:(1) “雇主选择”——为期6个月的政府补贴性就业。在就业的前6个月,雇主每周可以得到60英镑的工资补贴,另外可以得到750英镑的培训费用补助。(2)参加最长12个月,由政府规定课程的全日制教育或培训计划。教育或培训期间享受与“求职者津贴”相当的政府补贴。(3)到志愿部门工作,最长时间为6个月,可领取工资或不低于“求职者津贴”和400英镑的补贴。(4)参加政府提供的环保工作,享受一定水平的工资待遇。如果第二阶段结束之前参加者还无法实现就业或退出各选择项目,则自动进入“后续”阶段,该阶段与第一阶段相似,为期13周,此时失业青年可以申请领取失业津贴,但仍需在“就业中心”的协助下努力寻找工作。凡是不按规定做出选择或中途退出“新政”计划者都会受到减免福利待遇的制裁。

“青年新政”通过全方位的就业指导、教育、培训和政府补贴性就业,不仅提高了失业者的就业能力,更增强了他们的自信心和责任心,有利于从整体上提高国家劳动力市场的竞争力,促进经济发展,体现了国家福利支出作为人力资本投资的积极意义。该计划取得了很大成功,到2000年基本上实现了布莱尔于1997年承诺的使250,000年轻人脱离失业福利,走上工作岗位的目标。截止2004年9月共有437,000多人通过该计划实现了非补贴就业。18

其他“新政”计划还包括“长期失业者新政”、“单亲新政”、“25岁+新政”、“50岁+新政”和“残疾人新政”等。“长期失业者新政”计划和“25岁+新政”计划的思路与“青年新政”计划相似,但到目前为止效果不如后者显著。“单亲家长新政”和“残疾人新政”计划目前属于自愿性质,不参加也不会影响现有福利待遇,但参加就业的收入肯定高于福利水平。

为了提高失业者的就业动力,确保就业收入具有充分的激励作用,工党政府的“工作福利”计划还包括“工作税额抵免”(working tax credit)和国家最低工资标准政策,对低收入者提供税收减免或补贴,确保就业收入水平。保守党政府曾实施过类似“新政”的“就业中心”计划,要求失业者必须到“就业中心”登记并积极寻求就业,才能享受失业金。但由于缺少必要的就业指导和监督,也没有进行相关的税收、福利政策改革和实行最低工资标准来确保就业者的收入水平,计划没有取得显著促进就业的效果。新工党“工作福利”政策的实施,加之良好的经济环境,使英国的就业率达到了30多年以来的最高水平。2004年比1997年新增加了近200万就业人口,长期失业人数减少了3/4,基本根除了年轻人失业长期失业问题19。

3.3 未成年人社会福利政策

解决就业问题只是“社会投资国家”政策的一个短期目标,它的根本目标是要培养英国的儿童和青少年,以期彻底改变英国社会的结构。工党政府执政以来显著提高了他们的社会福利待遇,尤其是贫困家庭的子女从工党社会政策改革中受益最大。工党政府制定了大量针对儿未成年人的新政策、创建了新的机构组织、设立新基金。正如;利斯特所言,“这些政策体现出国家真正把对未成年人的投资当作社会首要目标,其决心是史无前例的。”20

工党政府增加对儿童特别是贫困家庭子女的福利,一方面是保守党政府的福利政策造成了严重的儿童贫困问题:按照英国低于平均家庭收入中位数60%的贫困线为标准计算,1997年英国儿童相对贫困率高达33%,居欧盟各国之首21。另一方面也是出于对未成年人投资具有兼顾社会公平与经济效率的双重作用的考虑。工党认为儿童贫困是最严重的“社会排斥”(Social exclusion),是最大的社会不公。研究发现,出生于1970年代贫困家庭的英国人接受高等教育的比例只有非贫困家庭子女的1/6,失业率是后者的1.5倍。富裕家庭的子女未来收入比贫困家庭子女高出37%,而且收入差距与家庭贫富差距成正相关。只有消除儿童贫困,才能确保他们健康成长,在未来社会中把握更加平等的发展机会。对未成年人的投资是最重要的社会投资,有着难以估量的未来经济、社会效益。正如布莱尔首相在1999年的一次演讲中所言,“儿童虽然只占现人口的20%,但他们却是英国未来的百分之百。投资儿童就是投资未来。”22

因此增加对贫困儿童的投资很快就成为布莱尔政府社会政策的中心议题。布莱尔首相在1999年明确承诺,在一代人的时间内—20年——消除儿童贫困,并制定了阶段性目标:到2004/05年度减少1/4,2010/11年度减少一半;到2020年彻底根除儿童贫困问题23。1997年以来英国所有公共支中未成年人福利增幅最大。1996/97年度到2004年7月于儿童的公共支出增加了104亿英镑,实际增加了72%,达到人均5,000英镑,而同期用于成年人和老年人的支出分别增加2%和13%;24这些政策取得了显著效果,截至2004年7月,有近两百万儿童脱离了绝对贫困状态,儿童相对贫困率下降了近10个百分点,基本上实现了工党政府消除儿童贫困问题的阶段性目标。

3.4 教育和培训政策

显著增加教育和培训投资也是“社会投资国家”的理念之一。教育政策对经济效率的作用无须赘言,同时教育政策也是衡量社会公平程度的一把重要标尺。“新工党”一直把教育当作“最大的经济问题”,把提高英国教育水平视为政府的首要目标。新工党承诺要“扫除人们进步的各种障碍,创造真正的向上流动机会,建立一个开放的、真正以个人才能和平等价值为基础的社会。” 25

新工党政府不仅把教育置于自己经济社会治理的重要位置,同时也认识到此前的保守党政府过于依靠市场力量办教育的政策,导致教育资源的投入严重不足,教育不平等现象也日益突出,贫困家庭和贫困地区教育资源和教育质量受到更大影响。因此工党政府认为必须加大国家对教育的干预,为未来经济的长期发展奠定人力基础。工党教育政策的首要方针是尽可能为每个人提供平等的受教育机会,特别着力解决教育中的“社会排斥”问题:主要是因为贫困、种族、社会地位等原因不能接受平等的教育机会。“终身教育”可以说是“新工党”一个标志性口号。“新工党”执政以来制订和实施了一系列的政策和计划,覆盖了从婴幼儿阶段的看护到学前教育、中小学教育、高等教育和职业教育、岗位培训等人生各个重要阶段,并明显倾向与扶持贫困人口和贫困地区。

1999—2003年“新工党”的阶段性教育支出年均增长达创记录的6%,2004/2005年度英国的教育支出达630亿镑,占GDP的5.4%,是仅次于国民医疗保障的第二大公共支出。26由于新工党教育投入的增加,英国教育基础设施得到较大改善,教育质量也普遍有所提高,与保守党执政时期英国教育状况形成鲜明对比。

通过上述的一系列措施,布莱尔政府彻底扭转了英国经济发展的趋势。

结语

布莱尔在伊拉克战争中的外交政策给新工党政府带来极大负面影响,但工党再次以明显优势赢得2005年英国大选,历史性地实现工党政府三连任的结局的确出人意料。应该说,新工党的成功应主要归因于其经济、社会政策改革,特别是其兼顾社会公平与经济效率的宏观经济政策和社会福利政策的改革和创新,为英国经济持续稳定发展,社会稳定、和谐起到了根本作用,这些国内政策基本上获得了英国公众的认可。

撒切尔保守党的“新自由主义”政策过分强调市场的作用,认为只有自由的市场才能使经济效率最大化,经济繁荣的“溢出效应”最终能惠及全社会,因此把政府对经济的干预降低到最低程度。事实证明经济增长未必带来社会公平和共同富裕。“老工党”政府因过于追求以结果平等为主要目标的社会公平,结果严重影响了经济效率。新工党曾经以介于“新自由主义”的自由市场和社会民主主义的社会公平路线之间的“第三条道路”赢得众多选民,也引起学界的极大兴趣。尽管工党在第二任期内很少再提及“第三条道路”概念,但工党执政以来的经济、社会政策显著特征是吸收了“新自由主义”和社会民主主义的合理成分,摈弃了两者的缺陷,扬长避短,走出了一条符合英国国情的兼顾经济效率与社会公平的新路,并因此赢得了国民的支持,也为其他国家经济、社会发展提供了宝贵的经验。

然而,布莱尔政府最吸引人的地方并不在上面这些政策性因素,而是透过这些表象下面显示出来的执政能力。就本质而言,布莱尔政府代表着英国一种新的执政集团。正如安东尼•桑普森所说,40年来英国统治集团好比是由一些大小不同的圆圈相交组成的一系列圆:每个圆代表不同的权力机构,他们在一个空旷的中心周围松散地相互连接。英国政治制度的本质决定了英国不存在独一无二的统治核心,大多数权力最终取决于设置和协助连接这些权力圈的人。27而布莱尔政府证明是能够最成功地玩弄这种政治游戏圈的集团。这种新执政集团最明显的一个标志是,政党的意识形态观念对他们而言已经不再重要,他们关注的只是如何执政,甚至只是在“自己人”的圈子中如何执政。只要有利于执政的观念、政策和措施,就立即毫不犹豫地执行,反之,则立即停止。 布莱尔政府的外交和内政方针出现如此之大的反差,根源即在于此。28因此,着力研究英国出现的这种新型执政集团的特点,应该是史学界和政治学界当前的主要任务之一。

虽然布莱尔集团目前已经获得了相当程度的成功,但英国经济、社会发展仍存在诸多问题,对工党的第三任期将构成严峻挑战。英国经济的成功既得益于正确的经济政策,也离不开有利的国际经济环境。经济全球化、欧洲一体化进程的加速或其他重大国际事件都可能影响英国经济的正常运行。目前英国的生产率水平与其主要竞争对手仍存在一定差距。英国的研发、创新和劳动力技能水平仍急需进一步提高。英国的社会支出水平仍低于主要欧洲大陆国家,贫困问题、社会不公平现象也依然存在。因此工党政府在新任期内将进一步提高教育、医疗、养老金等社会支出水平。但随着社会支出水平的提高,提升某些税种的税率在所难免,而高税率必然给经济增长带来消极影响。显然,新的难题已经出现,新工党集团能否继续顺利地操控英国政治游戏的权柄,取得新的成功,还是一个有待继续观察的问题。

【原载《南京大学学报》2006年第二期】

【注释】

① National Accounts of OECD Countries, OECD, Paris, 2005. http://www.oecd.org

② Strategic Audit: Progress and challenges for the UK. Prime Minister’s Strategy Unit, 24 February 2005. www.strategy.gov.uk/downloads/ work_areas/strategic_audit/strategic_audit2.pdf

③ People at work: forward not back. www.labour.org.uk

④ Strategic Audit: Progress and challenges for the UK. Prime Minister’s Strategy Unit, 24 February 2005. www.strategy.gov.uk/downloads/ work_areas/strategic_audit/strategic_audit2.pdf

⑤ 安东尼•桑普森“谁在统治英国:主宰百姓命运的神秘人物”http://www.creaders.net 2004-4-7 09:33 AM

⑥ HM Treasury. 2004. Child poverty review. London. www.hm-treasury.gov.uk

⑦ Budget 2005: Investing for our future: Fairness and opportunity for Britain’s hard-working families. London: The Stationery Office. www.hm-treasury.gov.uk

⑧同上。

⑨ Department of Trade and Industry: UK Competitiveness: Moving to the Next Stage. Dti, London. http://www.esrc.ac.uk

⑩ Department of Trade and Industry: UK Competitiveness: Moving to the Next Stage .Dti, London. http://www.esrc.ac.uk h

11 Chris Grover, John Steward: Modernizing social security? Labour and its welfare- to-work strategy. Social Policy & Administration. Vol. 34, No. 3, September 2000.

12 Daniel Perkins, Lucy Nelms and Paul Smyth: Beyond neo-liberalism: the social investment state? Social Policy Working Paper No. 3.October 2004. www.public-policy.unimelb.edu.au

13 Giddens, A (1998), The Third Way: the renewal of social democracy, Polity Press, Cambridge.

14 转引自Daniel Perkins, Lucy Nelms and Paul Smyth: Beyond neo-liberalism: the social investment state? Social Policy Working Paper No. 3.October 2004. www.public-policy.unimelb.edu.au

15 UK Productivity and Competitiveness Indicators 2003. Department for Trade and Industry. www.dti.org.uk

16 Blair, T. 1997. The 21st Century Welfare State (speech to the social policy and economic performance conference, 24 January). Amsterdam.

17 Robert walker et all: Making welfare work: UK activation policies under New Labour. International Social Security Review, 1/2003.

18 New deal: Trades Union Congress. D:\\ActivePDFServer\\in\\$ASQtuc_9537_a.doc

19 同上。

20 转引自Daniel Perkins, Lucy Nelms and Paul Smyth: Beyond neo-liberalism: the social investment state? Social Policy Working Paper No. 3.October 2004. www.public-policy.unimelb.edu.au

21 HM Treasury. 2004. Child poverty review. London. www.hm-treasury.gov.uk

22 Strategy Unit (2003) Strategic Audit: discussion Document, London: Cabinet Office. www.strategy.gov.uk

23 HM Treasury. 2004. Child poverty review. London. www.hm-treasury.gov.uk

24 同上。

25 Tony Blair: The government\'s agenda for the future [8/2/2001]. http://www.number-10.gov.uk

26 Paul Johnson: Education in England. Oxford Review of Economic Policy. Summer 2004.

27安东尼•桑普森“谁在统治英国:主宰百姓命运的神秘人物”http://www.creaders.net 2004-4-7 09:33 AM

28 布莱尔政府本想投资伊拉克战争获取巨大的执政红利,但事实证明“投资”伊拉克战争是一笔蚀本买卖,这是布莱尔事先未曾料想到的。

胡昌宇:男,出生于1963年10月,南京大学历史系03级博士生,专业方向英国史。陈晓律:男,南京大学历史系教授,博士生导师。

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