柯华庆、刘荣:论立宪党导制(四)

选择字号:   本文共阅读 936 次 更新时间:2015-09-24 11:10:09

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柯华庆 (进入专栏)   刘荣  

第四章 新宪法的总体设计

   立宪党导制是自中华人民共和国第一部宪法制定以来的现实制度,然而基本上处于潜规则状态,没有显性为真正意义上的宪治,因为宪治要求宪法中明确规范基本政治制度,而在中国国家治理体系运行中最重要角色,中国共产党,却游离于宪法之外。我们只有在未来制定的第五部宪法中明确规范中国共产党的领导,建立起宪法与党章并存的二元宪治体制,隐性的立宪党导制才能成为规范的立宪党导制,才能构成与立宪君主制和立宪民主制并列的三大宪治模式之一。

   按照实效主义制度方法论,我们首先需要确立立宪党导制的价值。立宪党导制的价值是共同富裕基础上的共同自由,共同自由是积极自由与消极自由的结合。当前和未来很长一个阶段中国还处于社会主义初级阶段,主要目标还是经济发展,中国仍然需要一个强有力的领导核心带领全国人民共同富裕,逐步推进在社会和政治领域的改革,最终实现共同自由。所以共同自由中更多偏重于积极自由,在保障公民基本权利的基础上,每个国民应该赋予给中国共产党明确的领导权,在党导政分体制中偏重于党导体制。立宪党导制涉及新宪法的制定,而且该新宪法将与前面宪法的不同点多于相同点,因为新宪法要成为规范的宪法而不是名义上的宪法,要成为刚性的、明规则的宪法,而不是柔性的、潜规则的宪法。这是一个浩大的工程,现在我们只能基于立宪党导制的基本原则提出几个原则性的规范。

   第一、将《中国共产党章程》附于《中华人民共和国宪法》之后,确立宪法和党章的二元宪治体制,《中国共产党章程》的订立基础是《中华人民共和国宪法》并受其约束。

   第二、在《中华人民共和国宪法》中单列一章为“中国共产党的领导权”,放在“公民的基本权利和义务”与“国家机构”之间。对中国共产党的具体权力、具体领导方式、党与人大的关系、党与政府的关系、党与政协的关系、党与审判机关的关系、党与检察机关的关系、党与教育部门的关系等等内容进行具体明确的规范,使得中国共产党全国代表大会所形成的决议与全国人民代表大会的国家权力安排实现按照法律规则的转换,使中国共产党的领导是法治规则下的领导,将中国的政治变成公开透明的政治,立宪党导制成为明规则,中国共产党全国代表大会应该像全国人民代表大会和中国人民政治协商会议一样对外开放。

   第三、《中华人民共和国宪法》中将民主集中结合制规范化和具体化,并且贯穿于整部宪法之中。建构中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议的三大会议体制,具体化每个会议的权力及与其他两个会议的权力衔接。将已经退休的愿意继续发挥作用的政治局委员、国务委员、各部部长、各省省委书记和省长充实到政治协商会议中,部分恢复曾经的中央顾问委员会功能,保证政治的连续性和稳定性。

   第四、在《中华人民共和国宪法》序言中明确中国人民的制宪权,明确我国正处于现代社会主义新阶段。

   第五、总纲第一条为:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级委员会。

   第六、总纲第二条为:中华人民共和国是中国共产党领导的人民民主宪治的社会主义国家。现行宪法中是“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“三个代表”重要思想已经突破了中国共产党的工人阶级性,也已经突破了工农联盟,我们直接规定“中国共产党领导”更好。“专政”是“宪政”的对立面,宜改为“宪政”或“宪治”,因为立宪党导制是宪政体制。

   第七、总纲中明确中央和地方的权限。现在仅仅在第三条民主集中制中规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”现实情况是中央对地方的领导“一统就死,一放就乱”,根本原因在于未能对中央和地方权力进行明确的划分。我们能否真正发挥中央和地方两个积极性就在于中央和地方权限的合理的法定的划分。

   第八、规定中国共产党总书记同时是国家主席和军事委员会主席,集党政军于一体。现在的军事委员会分为中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会,中国人民解放军由中国共产党领导,通过宪法过渡到向全国人大及其常务委员会负责,如果我们在宪法中明确规定党政军一体化就没有必要做形式上的转换,而是中国共产党总书记同时接任中央军事委员会主席和国家主席职务,对外的身份是国家主席,代表中华人民共和国,统帅武装力量,实现执政党的身份转换职能。需要特别说明的是,未来新宪法中的国家主席不是八二宪法中的名义国家元首,而应该是实权的国家元首,主要行使国家权力中的行政权。中共中央可以另设常务副书记代理总书记对中国共产党的领导,同时也是下一届国家主席的候选人。

   第九、国务院总理主管外交,类似于美国总统制的国务卿。在新的时代,中国必须有大国战略布局,让国务院总理主管外交,提升外交的战略地位,是中国作为大国在国际舞台上发挥更大作用的必然要求,因为对外关系对于大国来说越来越重要。

   第十、中国共产党按照执政党的要求派遣干部到各级立法、司法和行政各部门,级别可以到县级,其他则完全按照公务员体系运行。可以在省、市和县三级政治体制中采用党委领导制,其他党委和党组织退出各级组织。如此一来,可以实现党的归党、政治的归政治、行政的归行政、社会的归社会。党导政分制既可以保证中国共产党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,同时社会也将充满活力。

  

第五章 立宪党导制不是什么?

   自立宪党导制提出以来,人们对立宪党导制有各种不同程度的误解,有必要对其中几个大的误解进行澄清。

   5.1 立宪党导制不是党主立宪制

   刘大生曾经提出党主立宪制,有广泛的影响。党主立宪的出发点是党主政治,是党主权,而非人民主权;党主立宪是一种民主制度与党主制度相结合的混合政体,而非立宪主义。[ 刘大生:《党主立宪:是什么,不是什么》,载于《江苏警官学院学报》2008年第1期。]党主立宪之所以不是立宪主义其根源在于立宪主义都是以人民主权为基础的,即使是立宪君主制也是以人民主权来限制君主权力,党主立宪是对中国共产党领导的人民主权的侮辱,在政治谱系中是一种反动政体;党主立宪设定了民主立宪作为目标,只承认立宪君主制和立宪民主制两种立宪主义,党主立宪制仅仅是实现民主宪治的过渡性和策略性的制度安排,其实质还是要把中国纳入西方已有的政治学体系中去。立宪党导制是人民主权与党的领导并存的由宪法和党章构成的二元宪治体制,出发点是民主政治,是人民主权,而非党主权,但中国共产党的领导地位和执政方式是必须在宪法中明确规定的,因而立宪党导制是一种统一的立宪主义,是与立宪君主制和立宪民主制并列的三大宪治模式之一,而非仅仅是一种混合的策略性制度,更没有把立宪民主制作为预设的发展目标。

   5.2 不是党国宪政或者一党宪政

   党国宪政或者一党宪政是强世功和美国学者白轲(Larry Catá Backer,也译为拉瑞·巴克尔)的提法,这两位学者所走的是法社会学路径。强世功明确提出:“如果我们真实地考察中国宪政体制的运作并将其与中国成文宪法的文本相对照,就会发现宪法文本与宪政实践之间存在着巨大的背离。要理解和应对中国宪法中的‘背离主题’就必须在宪法学研究方法和研究对象上打破法律的概念主义、形式主义和文本主义所强化的‘成文宪法’概念的桎梏,从而提倡用社会学的基本方法来研究宪法问题,即采用一种基于历史-经验的功能分析方法来研究‘实效宪法’(effective constitution)。当然,这不是为了描述一个历史经验现象,而是从中发现在现实政治生活中真实存在的宪法规则或宪法规范。”经过这一考察,强世功发现了中国的不成文宪法——中国“真正的宪法"”。强世功认为,仅就不成文宪法的渊源类型而言,不仅有类似《中国共产党党章》这样的规范性宪章,而且还有大量的宪法惯例、宪法学说以及宪法性法律。而每一种不同渊源的不成文宪法,又具有大量的宪法性文本以及广泛而丰富的历史素材和政治实践。党的规范性文件,党内惯例,党和国家领导人的学说,党的大会报告、决议和决定,党与国家之间的互动模式,宪法性法律以及成文宪法与不成文宪法之间的互动关系等等。强世功总结了四个带有根本性的不成文法:“橡皮图章”之谜(规范性宪章),“三位一体”的领导体制(宪法惯例),“两个积极性”(宪法学说),“一国两制”(宪法性法律)。[ 强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载于《开放时代》2009年第12期。]强世功引发广泛争议的观点是“从某种意义上,中国共产党的党章毫无疑问也是一个宪法 ”。由此,强世功提出了“党国体制”的宪政:“我们才能发现中国政治体制既不同于美国的三权分立体制,也不同于英国的议会内阁制,而是党的领导、政治协商与人大代表大会制相结合的‘党国体制’,是‘三位一体’的国家主席制。” [ 强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载于《开放时代》2009年第12期。]正是因为强世功走的是实证社会科学的研究思路,所以才有他对所谓不成文宪法的提法,也才有他所发现的种种不成文宪法,也就有了“党国宪政”的总结。相对于国内宪法学界普遍将视野放在美国宪法、放在宪法司法化的研究上,几乎都是在帮美国人“装修”或者“粉刷”房子,强世功将目光移到中国宪法实践上无疑是有巨大的意义。综观全世界的法学家,哪个国家一流的法学家不是在研究本国的法律?只有二、三流的人在研究他国法律,做“比较法”之类的研究。然而,中国的法学界令人啼笑皆非,每每美国联邦高院有一个什么判例就热火朝天地叫卖,关心美国比关心本国多,似乎了解美国比了解中国更多,基本上是“假洋鬼子”,自以为“高大上”,实际上是典型的逃避现实的“鸵鸟心态”。然而,强世功忘记了宪法的规范性,自美国成文宪法以来,世界各国走的都是成文宪法之路,英国不成文宪法只是“历史的无奈”。中国现实中不成文的“根本大法”或者说宪政实践的的确确与《中华人民共和国宪法》有很大不同,所谓的中国不成文宪法确确实实“有效”,然而我们不能匍匐在地面上为这种不规范的“不成文宪法”做正当性论证。我们应该将中国成文宪法的“名义性宪法”(nominal constitutions)和文字性宪法(semantic constitution)转变为规范性宪法(normative constitutions)。

名义性宪法、文字性宪法和规范性宪法是美国比较宪法学家卡尔?列文斯坦(Karl Loewenstein)的分类。名义性宪法与该国政治制度的现实脱节,仅为一纸空言。文字性宪法提供一些关于该国的政治制度及其运作的有用资讯,但并不能约束从政者的行为。规范性宪法真正决定当权者如何产生,它能真正监督权力的行使和不同权力机关之间的关系;从政者通过潜移默化,均认真地看待宪法的条文,并自愿接受其约束。存在的总有存在的理由,虽然未必合理。为什么一个国家在制定宪法时不考虑它是否能运行呢?关键在于宪法制定者是不是能根据本国实际来确立宪法,如果只是模仿西方发达国家的宪法,制定出外表看起来漂漂亮亮的宪法,正像有些衣服只能看不能穿一样,这种宪法只能看,不能用。为什么要制定只能看不能用的宪法呢?根本在于对本国政治运行体系的不自信。这就好比一个人偶尔去了一个富人家,看到富丽堂皇的宫殿,羡慕得很,回家后面对自家的茅草房就没有了自信,(点击此处阅读下一页)

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