王浦劬:以治理民主实现社会民生

——我国行政信访制度政治属性解读
选择字号:   本文共阅读 414 次 更新时间:2015-07-03 22:44:50

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王浦劬 (进入专栏)  

   【摘要】行政信访制度,是具有中国特色的政治制度安排。文章以国家与社会的关系为视角,辩证分析了这一制度的制度基础、基本功能和内含价值,据此解读了这一制度安排的政治属性,认为它本质上是一项以治理民主实现社会民生的政治制度。在此基础上,文章解析了民主与民生各自含义、治理民主与社会民生关系等关键性理论命题。

   【关键词】行政信访制度|治理民主|社会民生

   行政信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。①规范这些活动的制度,即为行政信访制度。

   行政信访制度是我国特有的政治制度,“信访是具有中国特色的民主实现和权益救济制度,信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度的设计、运作、功能都具有中国特色”②。在我国,行政信访制度自建立至今已经具有长达60年的历史。1951年6月7日,政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》③,作为第一部规范信访活动和信访工作的行政法规,对于行政信访制度的建立具有奠基价值。《决定》颁布后,各级党委政府制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章,作为制度体系的信访制度逐步得以确立。此后,信访制度经历了曲折发展,至今成为中国政治制度体系的重要组成部分。

   尽管如此,关于我国行政信访制度的政治属性,无论在历史的变迁过程中,还是在当前的理论认知中,都存在着不小的差异和分歧。

   从历史发展的过程来看,行政信访制度自建立至今,经历了若干不同的历史发展阶段,其政治属性也随之不断嬗变。起初,各地方政府的信访机构虽然有不同的名称,如“信件组”、“秘书科”、“问事处”、“人民接待室”等,但是,其基本政治属性大都被认定为“传达室”、“收发室”,担当着领导与群众之间沟通信息的“秘书”角色。此后,在运动政治的背景下,信访制度曾经被定位为传达政治领导意图,激发人民群众的政治积极性,发动人民群众展开和参与政治斗争、揭发他人政治问题的运动政治机制。“据统计,1979年中央联合接待室接待来访18万余人次,中办国办受理群众来信108万余件,创历史最高纪录。”④改革开放后,信访成为复查“文化大革命”冤假错案,平反纠正恢复干部群众名誉和待遇的特殊“政治遗案复审复核”的重要接办机构。20世纪80年代以来,信访制度逐步得到健全,其功能不断调整,有学者将其称之为“安定团结型信访”⑤。

   随着我国社会改革开放的深入发展,社会矛盾和问题凸显,2003年以来,信访活动多次出现高潮,由此引发了人们对于信访制度的研究和讨论,并就这一制度的政治属性形成了多种看法,其主要包括:

   1.行政信访制度是“党与政府联系人民群众的桥梁”⑥,是“密切联系群众的重要渠道”⑦。

   2.“信访制度本质应当是收集和传达老百姓民意的一种制度设计,相当于一个秘书的角色。”⑧

   3.信访是社情民情的“晴雨表”,在社会政治生活中的功能主要在于,显示社情民情实际状况,显示社会生活焦点、难点、重点。为此,“应当把深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智,作为信访工作的方向以保证信访民主渠道的畅通”⑨。

   4.信访制度是实现公民权利,尤其是实现公民权利救济的制度。⑩

   5.信访制度是民主政治的有机组成部分,“信访制度不仅是公民的一种权利救济手段,也是其监督、制约国家权力的手段”(11)。同时,信访制度也是通过信访人的权利主张和要求,实现相关公共政策制定和调整的机制。因此,“信访是综合的、建构形态的民主机制”(12)。

   由于行政信访制度的政治属性是这一制度的地位功能确定、体制机制变革甚至废立除留的基本前提和基础,因此,正确解读这一制度的政治属性,不仅对于准确把握行政信访制度的特点及其发展具有现实意义,而且对于借此把握我国治理方式具有重要价值。

   就其基本视角来看,关于信访制度政治属性的这些看法,实际可以归结为两个方面:一是从政府对于社会的有效治理出发确认信访制度的政治属性,以上第1、2、3点看法秉持这一视角,它们实际体现着“国家中心”的立足点;二是从社会和公民对于公共权力运行的民主主张出发确认信访制度的政治属性,以上第4、5点看法的基本视角具有“社会中心”的特点。

   马克思主义认为,“辩证法在考察事物及其在观念上的反映时,本质上是从它们的联系、它们的联结、它们的运动、它们的产生和消逝方面去考察的”(13)。“统一物之分为两个部分以及对它的矛盾着的部分的认识……是辩证法的实质。”(14)据此可知,包括政治制度在内的社会现象的本质属性,通常存在于相关社会现象的对立统一的联系中,只有对于这些联系展开分析,才能确认特定社会现象的本质属性。就此而言,“国家中心”与“社会中心”的考察视角,都失之偏颇和片面,而从国家与社会的辩证关系出发,方是准确解读我国行政信访制度的政治属性的正确途径。

   基于这一出发点,笔者力图以国家与社会关系作为分析视角,对于我国行政信访制度的制度基础、基本功能和内含价值进行辩证分析,由此求证和解读我国行政信访制度的政治属性。

   首先,关于行政信访的制度基础的辩证分析。

   相关研究表明,行政信访制度具有建立和运行的思想、法律、政治、社会和文化等多方面基础,其中包括党的群众路线理论;我国现行《宪法》第41条和相关行政法规的法律基础(15);保证社会政治稳定,强化执政党执政基础和合法性,实现有效治理的政治要求;解决社会矛盾和问题,协调各种各样利益关系的社会基础;行政信访制度相比立法、司法等其他制度的良好预期比较成本收益;我国传统政治制度中的直诉制度形成的传统政治文化基础,如此等等。(16)

   综合这些研究,并且把这些诸多要素置入国家与社会辩证关系的结构性视角,则可以发现,信访制度的基础实则可以归纳为国家和政府需求、社会和公民需求这两个相互辩证联系的基本方面。

   从执政党和政府需求的角度来看,建立和运行信访制度的政治出发点,是为了党和政府应人民利益要求有效地治理社会。这种治理的有效性集中体现在,信访制度建立和运行有助于深化执政党执掌政权和政府实现治理的政治合法性,有助于强化社会成员对于党和政府这一公共权力主体的政治认同,有助于强化政治体制机制运行和方针政策的实施效度。与此同时,这种治理的有效性还在于,维护社会政治稳定和秩序,化解社会冲突和矛盾,消除社会风险和危机。

   从社会和公民需求的角度来看,行政信访制度存在和运行的根本出发点,在于公民的民生需求,在特殊历史条件下,这一需求还会发展为公民私人权利救济的民生需求。信访制度为社会成员和公民的民生需求和权利救济提供了公共权力期望寄托和代理委托,因此,在信访制度上,与公民民生要求和私人权利实现相伴随的,是公民对于公共权力治理运行的民主要求,尤其是对于与其民生要求和权利主张直接相关的政府体制机制、行为和方针政策的公民政治权利要求。

   就其相互联系来看,国家与社会的这两方面需求既是相互矛盾的,又是相互统一的。它们的矛盾性体现为国家治理的公共性与社会成员要求的私人性之间的矛盾、国家实现需求的权力性与公民实现要求的权利性之间的矛盾。而它们的相互统一性则在于,国家治理权力的公共性,是通过公正合理实现社会成员权利的私人性而体现的;而公民权利的私人性,则是通过要求国家权力遵循治理规则的公共性而实现的。在此,国家与社会呈现相互依赖、相互印证、相互转变、相互即是的同一性关系。这种辩证关系,奠定、造就和巩固了我国行政信访制度的结构性复合基础。在此基础上,政府从治理社会出发,遵循公民民主权利要求,借由这一具有治理民主特性的制度,转化乃至归宿为包含公民权利救济在内的社会民生的实现。而在此基础上,公民从民生要求和权利主张出发,通过信访制度的治理民主,达成私人权利和社会民生要求,并且表达或者实施了公民的特定政治权利。

   其次,关于行政信访制度基本职能的辩证。

   我国的行政信访制度建立之初,承担的基本职能是党和政府联系人民群众、了解社情民意、满足人民正当合理要求、监督政府工作。在漫长的岁月中,我国行政信访制度的职能发生了多次变迁。(17)

   进入新世纪以来,我国的行政信访制度已经承载着多重复杂的职能和功能,其中包含着维护政治稳定、实施综合治理、化解社会矛盾、表达民意要求、实施权利救济、监督政府工作等。显然,就其基本属性来讲,这些职能组合中既包含着党和政府领导和管理国家的政治、行政和社会职能,也包含着公民政治和社会权利主张和实现职能;就其范围和领域来看,这些职能涵盖了公共权力体系内部职能与外部职能;就其实际内容来看,这些职能汇合了立法、行政、司法的广义政府政治职能;此外,这些职能还在一定程度上包含了参政党和政治协商的职能。

   为厘清信访制度的这些职能,学者对于我国行政信访制度的职能进行了学理划分,在这其中,相关研究指涉十项职能(18)、四项职能(19)或者五项职能。(20)此外,也有学者把信访制度的功能概括为两个方面,即政治参与和权利救济。(21)关于信访制度职能的这些划分和论述,具有不同的角度和合理性。不过,在确定行政信访制度职能时,需要明确的是,作为特定行政制度,行政信访制度并非简单和传统意义上以行政理性效率为单一取向的行政制度,因此,人们不应以传统的政治与行政两分法的眼光来确定行政信访制度的应然职能,也不应把民主、效率和公正等价值分别囿限于立法、行政和司法体系并且以此作为单一标尺,来衡量行政信访制度的多维职能。实际上,如上所述,既然我们把行政信访制度本身视为国家与社会的特定联系方式,那么很显然,行政信访制度是国家与社会、政府与公民的双边授权制度,其职能本质上是国家与社会、政府与公民辩证关系的逻辑延伸,是行政信访制度对于这种关系的双边政治效用,由此出发,行政信访制度具有如下基本职能:

   (1)国家公共权力与公民权利的双边代表和代理职能。作为具有国家与社会、政府与公民双重人格和特性的制度安排,行政信访制度本身既是国家和政府的代表,又是社会和公民的代表,因此,具有公共权力与公民权利的双重代表和代理职能。相对国家和政府,信访制度代理公民民生要求和民主主张,相对社会和公民,信访制度代理国家和政府的民主治理要求。

   (2)国家公共权力与公民权利的双边显示和映现职能。行政信访制度具有镜现、反映和直射社情民意和党情政情的双重功能。执政党和政府通过这一制度真实确切了解社会关系、社会矛盾和社会管理的重点、热点、焦点和难点,借此把握社会的脉动,并且通过这一制度所反映和体现的社会民生问题,透析和知晓自身民主政治和权力运行的实际状况和发展方向。而社会和公民则借由这一制度及其实现社会民生的实际状况,切身感受了解党和政府治理社会政策方针和民主程度,直接触摸我国社会主义民主法治的程序和实质正义,领略悟知政治运行的真实。

(3)国家公共权力与公民权利的双边联系和对接职能。首先,信访制度具有国家与社会之间的联系职能,主要体现为两者之间的双边沟通、协商和吸纳职能;其次,这一制度安排具有国家与社会主张和要求的转换职能,通过这一制度安排,把国家、政府的主张要求转换为对于公民的行为要求,也把公民的权利要求和主张转换为国家和政府的行为和政策方针;第三,这种联系和对接体现为国家与社会关系借由信访制度实现相互促进的职能。从本质上讲,我国行政信访制度的规范要求和取向,在于优化国家与社会之间的关系,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北京大学学报:哲学社会科学版》2011年06期

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