何慧丽 邱建生 高俊 温铁军:政府理性与村社理性:中国的两大“比较优势”

选择字号:   本文共阅读 695 次 更新时间:2015-06-17 22:43:38

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何慧丽   邱建生   高俊   温铁军 (进入专栏)  

   中国作为一个有着数千年未曾中辍过传统文明的古老民族国家,若从其实体经济总量看,业已发展为世界第一工业大国。中国之不同于西方的经验到底是什么?假如我们承认现代化实际上是以国家总体上实现工业化为主的一系列制度配套过程,那么,我们就可以去掉意识形态化的种种说辞,仅从“理性”这一角度来看中国所构建制度的所谓“比较优势”,这有可能对现代化制度变迁及其路径选择的研究具有启发价值。本文对已经引起关注的两大比较优势——政府理性和村社理性的对立统一关系,及其在国家工业化的资本原始积累及产业扩张中的相辅相成作深入分析。前者是从中国工业化的组织保障特点上而谈的,后者是从现代经济发展的基础单元特点上而谈的。兹分而述之。

  

   一、中国现代化“比较优势”之一:政府理性

  

   关于政府理性,大多侧重于从政治学视角进行研究,比如“政府理性是指政府整合国家与社会的机制与能力”,认为“权力型”的政府理性应向“权利型”的公共理性转变;“所谓政府理性……对后发展国家而言,它包括三个主要内容,即政府致力于经济发展的明确目标性,政府决策的科学性和政府政策的连贯性”;也有认为政府理性是指其“权力型”,这个“权力型”的政府理性应向“权利型”的公共理性转变。而本文所指的政府理性,主要是从中国作为发展中国家追赶现代化进程中政府直接参与配置资源的经验来做归纳演绎。

  

   市场与政府是两种不同的资源配置方式。相对于自由市场理论所强调的市场均衡发轫于个体化的理性经济人的概念而言,中国人所经历的是经济领域中的政府理性生发的过程:建国后的中国现代化进程中,中央和地方政府在国家资本主义体制下都是工业化原始积累的主导力量;政府是国民经济体系的内在的参与者,而不是外在协调者,因政府行为以“出于利益考量在经济领域直接行使‘进入权和退出权’为特征”,是谓“政府理性”。

  

   中国的现代化成绩之所以令人瞩目,从历史唯物主义的角度来看,实质是中国政府在工业化原始积累阶段及产业资本发展阶段,借其组织动员能力及财政能力而达成的中央工业化和地方工业化的过程。政府不是“裁判员”,而是直接国际竞技场中与本国“运动员”整体利益一致的“教练员”。

  

   (一)中央政府主导的国家工业化原始积累阶段——集体化和单位制的时代

  

   建国以后,为了维持苏联战略援助形成的以重工业为主导因而内生性具有“资本增密排斥劳动”机制的国家工业化体系,以对付周遭险恶的政治环境,政府只能通过农村集体化才能从高度分散的小农经济中过量提取剩余,以此形成国家工业化的内向型“资本原始积累”。履行这样的经济行为,在政府只能与高度分散且剩余太少的亿万小农进行交易的宏观环境制约下,必然造成交易费用畸高的现象。于是,政府只能以解决这个问题为目标,进行相应有效的制度安排,即“利用长期战争对执政党和人民的教训以及战争形成的军事化集权体制,建立了必不可少的国家工业化的动员机制和组织”。

  

   相关的制度安排及其各自功能如下表所示:

  

   此表所归纳的具有相辅相成作用的诸项功能主要发挥的作用是:以集体化制度强行控制、保证农村社会稳定,从而为新中国的工业化建设“准备了必要而又庞大的支撑体系以及强大的舆论支持”;而城市单位制则提供一系列城市就业和社会保障制度以保证城市社会稳定,它“体现了全能主义的政府以政治动员的形式调配社会资源的过程……是计划经济时代政治、经济和社会体制的基石”。在此前提下,再以户口管理制度为强行分离城乡居民的闸门,从而保证国家以对资源的垄断权力进行统购统销的不平等交换,最大可能地从农业中提取进行工业化的资本原始积累,使工业化优先得到发展。

  

   正是借助农村集体化制度和城市单位制为基础的、体现国家对资源高度集中垄断的二元制度安排,“保证了中央政府在不到30年的工业化进程中,多数年份都能形成高达30%的积累率,使中国从50年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型小农经济条件下的传统农民国家,在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中,发展成为工业产值达70%以上、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家”。

  

   通过对建国之后相关制度安排的阐述表明:国家工业化初期政府作出的制度供给,主要是为了在外部封锁的国际环境制约下,依靠高度组织化有效地解决与分散小农经济之间交易费用过高的难题。国家工业化进程中政府对城乡人民进行总动员,其实质是完成资本原始积累的历史性任务。期间,政府一方面是以集体和单位为形式的组织化的发动者,另一方面也是经济活动的组织者、投资者,及利益分配者的角色。因此,中国工业化进程中的产业资本的形成和扩张阶段,都是以政府为主体进行的。

  

   可见,在国家工业化的资本原始积累阶段组建起来的、在此后的工业化进程中不断调整和完善着的各级政府,事实上是具有理性经济人特征的经济主体。

  

   (二)改革开放后“地方政府公司主义”的表现

  

   中国在1970年代后期完成国家工业化原始积累、已经形成“社会化大生产”体系的新阶段,产业资本内生性扩张的要求,主要通过兼有“理性经济人”和制度供给者双重职能的政府做出有利于市场交换的制度安排来达到。在政策语言中,这个制度安排被称为改革开放和全面建设市场经济新体制。

  

   在改革起始阶段,财政赤字负担过重的中央政府理性地“退出”了不经济的农业,形成了与农民进行交易的一种制度变迁——大包干,即“政府在‘退出’相对于城市工业而言日益显得‘不经济’的农业的同时,向村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权上做出让步,换得的是农村集体自我管理和农民自我保障”。

  

   接下来,与1980年代中期财政分级承包制的改革相配套,地方政府内生性地发生了公司化演变,以适应产业资本结构调整和产业扩张需求的市场化改制条件。“地方政府公司主义”,是指地方政权为了谋求经济发展,强力推进地方工业化战略的实现,以类似于公司化运作的形式进行地方党政能力和经济资源的大动员、大整合,从而以经济发展增加本地收益分配的重要制度特征之一。政府各部门参与地方产业资本发展、追求资本利益最大化的取向,表明其作为理性经济人的属性与历史上以政治理性为主的政府不同。具体表现在如下方面:

  

   1.与地方工业化相伴随,基层政府大办乡镇企业

  

   自80年代中期开始的财政分级承包制改革,确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间相对比较明确的收益分配关系,使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权,开始了地方上的农村工业化进程。在县、乡、村三级的经济发展中,从决策责任承担和收益占有分配来看,地方政府和乡村组织是实际上的经济主体,有扩张产业借此获取财产收益的明确动机和行为,在乡镇企业发展过程中的各关键环节都起着重要的作用,成为投资决策者、资本控制者和受益者。有学者将中国东南沿海一带发达地区乡镇企业的成功归之于“地方政府公司主义”模式,认为中国的地方政府相对其行政范围内的企业实为大董事会的角色,因而对企业运作是不可缺少的因素;或者认为企业相对于政府只不过类似于执行总裁或工厂内的车间主任的角色;也有学者认为,在市场经济中,基层政权成为公共资源的垄断集团,成为从事经营的“经济行动者”。

  

   有数据表明,“1984-1988年,全国乡镇工业总产值年均增长43%,3倍于以往增速,农村工业占全国工业的产值比重达到24.3%。沿海的地方工业化在乡镇企业的高速发展中初步完成了原始积累”。这往往被认为是地方政府作为投资主体主导“以地兴企”完成工业化原始积累的成绩。

  

   2.大办开发区,获取土地资本增值收益,通过招商引资实现产业资本扩张

  

   随着工业化的大力推进,各地出现了多种形式的“开发区”,实质上是城市资本通过与地方政府分享收益的“圈地运动”去实现农村资源的资本化。从事工商产业的利益集团需要土地实现自己的发展目标;地方政府则寄望于把“以地生财”作为获取收益的手段。期间,一方面这两个利益主体结合媒体产业集团,强烈地把以私有化为基础的土地交易包装成市场化改革的经验。另一方面,地方政府利用《土地管理法》为依据以“公共利益”的名义征用农村土地,反过来突出了农村集体经济产权关系不明晰的弱点。这两个看似矛盾的方面,拥有一个共同的实质,就是地方政府利用行政权力强力配合资本占有社区资源实现资本化,大量获取土地资本增值收益,用于地方政府分享资本收益分配。

  

   与此同时,“随着国家宏观经济形势的发展变化和对利用外资政策的逐渐放宽,由于与外商合作办企业可以在短期内见效,不但可以直接解决资金、技术、市场问题,还能同时增加税收、出口创汇和创造有利于政府政绩攀比的地方经济总量”,因此,区域之间竞相开出优惠政策,进行“亲资本”的激烈的“府际竞争”。政府均自觉地承担起以增加地方财政收入为目标、以“招商引资”等为举措的强制性天命达成干部资源大动员;同时精心打造地方工业园区,作为政府的招商引资政绩工程;各级组织部门也都把GDP作为官员的政绩考核,形成官员仕途竞争的锦标赛等等。地方政府部门与各种商资利益主体之间通过“权力寻租”达成分享关系,使房地产开发和产业扩张等牟利资本运动却以公共利益的名义动用国家征地权,严重损害了社会大众的权益和可持续发展的后劲。

  

   激进发展主义导向下的地方政府公司化倾向,已经造成了极为严重的“负外部性”,诸如社会矛盾、生态危机、产能过剩等;对勉为其难地加入到招商引资竞争大军的传统农业地区而言问题更甚。这说明一般事务都具有两面性。在产业资本形成之后,以推进产业扩张获取资本收益为主的政府理性,与占有资源收益通过维护村社生存发展的村社理性之间,哲学意义上的对立统一关系在现实中更多转向对立。

  

   之所以在90年代外向型经济高增长以来社会上的对抗性冲突不断发生,在于其实质是“资本异化于其原始积累来源”的私有化改制造成的代价向弱势群体转嫁。一是在城市形成了资本利益集团,及其派生的结构复杂的、高度依附型的社会。二是由于将为现代化建设付出的主体力量排除在了现代化收益的分配体系之外,随之造成城乡和贫富差距的固化、拉大。对立矛盾的对抗性表现,致使国家不仅得支付被上述异化过程甩掉的沉重的社会开支,而且还得增加支付被“三大差别”派生的巨大的维稳开支……

  

但就国民经济总体而言,中国凭借超大型大陆国家幅员辽阔和广大人民吃苦耐劳,还是进入了工业化的中期阶段。改革开放至今,中国不仅创造了持续30多年平均近二位数高速增长的奇迹,而且既没有对外扩张掠夺,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家行政学院学报》2014年

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