马金芳:社会组织多元社会治理中的自治与法治

选择字号:   本文共阅读 659 次 更新时间:2015-05-15 22:22:10

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马金芳  

   【摘要】社会治理模式的创新是政府与民间逐渐走向良性互动的双赢选择。作为多元社会治理的重要力量支撑,社会组织通过权利诉求彰显主体性精神,并因审批登记的部分放开而实现数量增长和公益性提升。在内在机理上,社会组织的成长植根于权力的结构性转移和多元化流动、受益于权力和权利的相互转化、社会民生的内在诉求和国家向社会回归总体趋势的驱动。社会组织的发展与壮大在一定程度上形成了新型权力制约机制,促进了法律主体从个人向组织的发展,推进了从社会组织自治到社会自治的进程,并最终发展了从国家主导到多元治理的治理模式。

   【关键字】社会治理;社会组织;社会权力;自治;法治

  

   我国正处于寻求社会治理创新路径与方式的社会转型期,这种转型除了需要充分发掘社会自身活力之外,还要借助于政府的资源与能量。我国当前的社会治理处于两难的矛盾状态:社会自治既需要政府的引导和支持,但政府却不应当参与这种社会治理活动。[1]在实践中,政府也确实存在两种倾向:或者对社会自治主体干涉过多,或者对社会自治主体扶植太少。这是我国当前社会治理的现实起点,也在很大程度上影响了社会组织的发展空间,社会组织状况是社会治理与社会建设成熟度、稳定性与民主化的现实表现。[2]2013年是社会组织充满张力的成长之年,比如,一些民办组织虽资源有限、势单力薄,但仍致力于影响相关立法进程,试图获得更多合法化身份与平台,在这一过程中彰显了自身主体性精神,但也暴露出当前社会组织的等级性;国家先行放开对部分社会组织的审批登记,这些组织无须找业务主管单位挂靠,由此它们获得数量增长与公益性提升,但这种放开仍然是局部放开和有限性放开。故而,当前我国社会组织的格局是独立性与依附性并存、主体性与等级性同在、多元性与国家集中监管之间存在冲突。即使存在各种张力与困境,发展中的社会组织也已经在一些领域、环节和方面成为民间治理的重要力量,传统的国家与社会关系模式已经出现一定程度的变化和松动。2013年,我国社会组织遵循了多样化的成长路径,反映了来自社会组织的内在发展动力,体现了政府层面一定的外部推动,还显现了民间力量与官方力量的交锋与博弈。社会组织的发展与壮大在一定程度上夯实了法治秩序的组织性基础,并推进了从国家主导到多元治理的治理模式。总体而言,社会组织的成长是一种“颠簸中的前行”:“前行”是社会组织向自身类本质的回归,而“颠簸”则是社会组织在中国特有国情与体制之下的艰难跋涉。

  

   一、社会治理模式的创新是政府与民间双赢的路径选择

   越来越多的人认识到,“社会管理的本质,重点不在管,而在于理,理顺社会关系,促进社会自治。”[3]2013年社会组织的发展也来自多种力量:既有自下而上的涌动,也有自上而下的推动;既有与政府的合作,也有向政府的抗争。概言之,社会组织的发展以及社会治理模式的创新是政府与民间的博弈、合作与互动,在本质上实现二者的双赢。

   首先,社会治理创新模式下社会组织的发展是公民个体主体性意识与社会组织集体主体性意识的共同彰显。社会组织主体性的形塑需要社会组织主体资格和法律地位的确立,反过来,社会组织主体意识的增强也能推进社会组织主体资格确立的立法进程。2013年,社会组织立法与司法主体资格确立的过程是其在现有等级性起点逐渐向平等性和主体性不断抗争的过程,集中体现为环保组织在《环境保护法》修改过程中的艰苦努力。在一定意义上讲,《环境保护法》修订案四易其稿、不断推进的过程就是环保组织以及专家和民众、甚至是行政机关为相关权利不断斗争的过程。[4]第一稿公布之后的斗争是公益诉讼有无之争。第二稿公布之后的斗争是将公益诉讼主体资格从枢纽型社会组织拓展到普通社会组织的斗争。第三稿公布之后的斗争是将主体资格从全国性、官方社会组织拓展到地方性、民办社会组织的斗争。第四稿公布后的斗争是将主体资格从设区的市级以上政府民政部门登记的社会组织拓展到所有合法社会组织的斗争。[5]这种奋争既体现了社会组织的权利诉求,又展现了中国“草根”社会组织的公益精神和社会关照。

   但是,这种主体性精神的彰显过程同样凸显了中国社会组织根深蒂固的等级性。《环境保护法》四易其稿的历次修改就是典型一例。其第二稿中所体现的是枢纽型社会组织与普通社会组织之间的等级性。将环境公益诉讼权授予一家实际上就是将主体资格限定为中华环保联合会。而基于枢纽型社会组织与相关政府机关之间的“同构性”—组织同构、人员同构、空间同构与业务同构,[6]这种限定将影响案件的社会公信力。同时,鉴于环境公益案件的特点,过分限制诉权,特别是让某一组织独享诉权,就是变相纵容侵权行为的发生。与之相类,《消费者权益保护法》(修正案草案二审稿)也将消协确定为唯一可以提起诉讼的团体。第三稿体现的是全国性、官方社会组织与地方性、民办社会组织之间的等级性。第四稿体现的是设区的市级以上政府民政部门登记的社会组织与所有合法社会组织之间的等级性。等级性的弊端显而易见:将能提起公益诉讼的社会组织限定为在设区的市级以上政府民政部门登记,没有充分考虑到中国环境问题的地域性;鉴于注册登记的困难,目前国内很多环保组织还都是以环保志愿者的身份在从事环境保护的推动工作,已经注册的相当一部分环保组织也都是在区级民政部门登记,甚至有些环保组织只能在工商部门登记;“设区的市级以上”这一要求也没有考虑到直辖市的特殊情况,在实际操作上也会引起争议和操作困难;“信誉良好”的评判标准很容易导致自由裁量权的滥用。[7]

   其次,社会治理创新模式下社会组织的发展还体现为一定程度的社会组织自治行动。2013年,社会组织自治程度的创新性发展体现为一定环节、范围和领域内自治的生成,即社会组织成立环节的自治。这就意味着社会组织在审批登记、设立分支机构等方面和环节出现管理体制的一定松动。此一松动经历了先从区域到全国这一自下而上的涌动、再从全国到地方自上而下的推动过程。在成立环节放开审批登记在很大程度上催发了这些社会组织成立的积极性与可能性。经过地方试点的不断涌动与全国性政策改革的有力推动,新立社会组织数量呈现放量性增长,而且其公益性、行业性和基层性也有所提升。里程碑事件是2013年3月19日民政部对于四大类社会组织(行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织)实行民政部门直接登记,不再由业务主管单位审查同意。这就意味着民政部门开始降低社会组织的登记门槛,社会组织在登记环节不再需要寻找一个“婆婆单位”。

   一方面,社会组织成立环节的自治以自下而上的涌动路径逐步实现,经历了从区域性地方试点到全国性举措的准备过程。基于我国经济、政治和文化发展的不平衡性,在一些经济和文化相对发达的城市或地区先行具备了试行社会组织开放性社会政策的条件。早在2008年,深圳就率先“试水”,对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行“无主管登记”。此举被称为社会管理领域的“破冰”之举。[8]2010年7月,北京市又在中关村国家自主创新示范区进行试点,“四类社会组织”(工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织)可以到民政部门直接登记。[9]基于其良好效果,北京自2011年起对四类组织放开审批登记。[10]惠州市和广州市也分别在2011年和2012年对部分社会组织“松绑”。

   另一方面,与长期以来的国家推进、政府主导型模式相适应,我国社会组织的自主性、自治性发展也常常有赖于自上而下的政府推动。在社会组织审批登记问题上,自上而下的推动主要表现为两方面。一是推动对“四类组织”放开审批登记。自民政部放开四大类组织的审批登记后,全国各地民政部门纷纷制定相关规定推行民政部政策。二是推动对全国性社团分支机构、代表机构取消审批登记。2013年11月8日,国务院取消了民政部对全国性社会团体分支机构、代表机构设立登记、变更登记和注销登记的行政审批项目。从此,全国性社会团体可以根据本团体章程规定的宗旨和业务范围自行决定分支机构、代表机构的设立、变更和终止。但是社会团体不得设立地域性分支机构,而且不得在分支机构、代表机构下再设立分支机构、代表机构。

   总体而言,对社会组织放开审批登记的范围虽有交叉但在逐渐扩大。即以北京市为例,2010年放开的是中关村国家自主创新示范区内的工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织,2011年放开的是全市范围内的工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织,2013年则是行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类。新四类组织与原来四类组织有很大交叉,比如工商经济类有很大一部分可归为行业协会商会类;社会福利类和社会服务类又可归为城乡社区服务类社会组织。总体而言,2013年国家规划中对社会组织直接登记的范围比此前北京的地方探索更为广泛,而且多出了科技类社会组织,更大范围的组织得以受益。[11]

   审批登记放开之后,地方性社会组织中四类组织新立数量呈放量性增长。与之形成鲜明对比的是,全国性社会组织中新立四类组织所占数量和比例与前三年相比并未有明显变化。[12]究其原因,城乡社区服务类组织本身就是基层地方性社会组织,公益慈善类组织也多半立足基层,而全国性行业协会商会类组织多半均已成立,地方性行业协会和商会数量变化也不会在全国性数据中体现出来。故而,放开登记在近期主要是对地方性社会组织的影响。从全国各地试点和推广经验来看,登记放开后,新立社会组织的数量可能会在短期内呈现放量性增长,也有可能会在经过一段时间的孕育期后再迅速增长,但总是会或迟或早出现显著变化。前者如东莞,自2011年8月对四类组织放开登记之后,半年内其公益慈善类组织已由27家猛增至83家。[13]而北京自2011年2月宣布今后四大类社会组织登记审批放开,当年新立社会组织之中这四类组织较之于2009年和2010年有了较大发展。[14]同时,形成鲜明对比的是,2012年北京四类组织与2011年相比基本持平。但当2013年北京市紧随民政部放开登记之后,新立四类社会组织的数量突飞猛进,其中社团为160余家、民非为80余家、基金会为60余家。[15]政策的推进性影响显而易见。由此可知,社会组织成立环节审批登记的放开不仅大大增加了社会组织的总数,更对社会组织的发展类型和发展趋向产生导引作用。

   社会治理模式的创新是政府与民间走向良性互动的双赢选择。民间之赢,赢在逐渐成长、日趋自治与主体性的发展,其发展机理是通过权利诉求彰显社会组织的主体性精神和基于审批登记放开实现社会组织的数量增长和公益性提升。政府之赢,赢在以多元治理实现善治的努力,其发展机理是通过放开部分社会组织审批登记实现减政放权和提升自身治理能力。

  

   二、社会组织的发展变化反映了权力形态的转移与流变

   社会组织是社会权力的重要载体之一,其发展与变化内含着社会权力的生成和壮大。社会权力是社会组织的内驱力,社会组织为社会权力提供外在支撑。以社会组织的发展为剖面,可以观察到社会权力在生成过程中的多元权力流变形态。社会组织的发展在一定程度上显现了社会力量的茁生与社会权力的发展。当然,在社会权力发展过程中,也出现了各种形式的权力异化现象。这也在一定程度上督促社会权力自身形成自律机制,并对外部权力制约机制提出要求。

首先,社会权力的生成有其自身路径和机制。社会权力生成的一种路径是权力谱系内部的流动。权力也和能一样,具有许多形态,而且不断地从一个形态向另一个形态转变。[16]在社会转型时期,权力的流动与转移就会更加频繁与多样化。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2014年第11期

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