姜明安:改革和完善行政诉讼体制机制加强人权司法保障

选择字号:   本文共阅读 347 次 更新时间:2015-04-04 23:22:47

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姜明安 (进入专栏)  

   【摘要】行政诉讼制度是一项重要的人权保障制度。行政诉讼体制机制的改革和完善对于于人权司法保障有着特殊重要的意义。第十二届全国人大常务委员会第十一次会议修订的行政诉讼法在改革行政审判体制、扩大行政诉讼受案范围、放宽行政诉讼原告和第三人资格限制,改革行政诉讼起诉受理机制、审理、判决机制,加强对行政审判的监督和加大对法院裁判的执行力度,为公民的人权提供更有效的保障方面取得了重大进步。不过,行政诉讼体制机制在很多方面仍有进一步改革和完善的空间。

   【关键字】行政诉讼体制机制;行政诉讼法;人权保障;人权司法保障

  

   一、改革和完善行政诉讼体制机制对于人权保障的重要意义

   党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,要“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。这一要求虽然不是在《决定》“加强人权司法保障”一节而是在“优化司法职权配置”一节中提出的,《决定》“加强人权司法保障”一节主要就刑事诉讼提出要求,如罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除、防止刑讯逼供,健全冤假错案有效防范和及时纠正机制等,但行政诉讼体制机制的完善,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题对于人权保障亦有着特殊重要的意义,与人权司法保障有着特别密切的联系。

   行政诉讼体制机制对于人权保障的特殊意义和与人权司法保障的特别联系主要表现在下述三个方面:

   其一,行政诉讼的客体是行政权力,行政权力如果不关进制度的笼子,或者虽关进制度笼子,但关行政权力的制度笼子存在漏洞,即可能构成对人权最严重的威胁。我们知道,对人权的侵犯,可能源自私权,也可能源自公权,但公权的侵犯甚于私权,因为公权掌握国家机器,能够运用私人不能运用的国家强制力。而公权对人权的侵犯,行政权的危险性则是最大的,因为在各种公权中,行政权是与公民接触最多、最经常、最直接、最广泛的权力。[1]有的公民,可能一辈子不与法院、检察院、人大打交道,但公民“从摇篮到坟墓”,每年、每月,甚至每日都要与行政机关打交道。正因为行政权侵犯人权的机会最多,可能性最大,故法律最需要把行政权关进制度的笼子里。关行政权的制度笼子包括行政组织法制度、行政程序法制度和行政诉讼法制度等。行政诉讼制度是整个笼子的最后一道防线,如果这道防线出现漏洞,就难于扼制行政权出笼侵犯人权。多年来一些地方政府违法强制征收农民土地,违法强制拆迁市民房屋,甚至导致血案,被征收人和被拆迁人向法院提起行政诉讼,请求救济,但一些法院或者不受理,不立案,或者不公正审理、违心驳回原告的诉讼请求或直接判原告败诉,维持被告的侵权行为,或者虽判原告胜诉,但原告经过艰难诉讼历程取得的只是一纸判决空文,判决内容根本得不到执行。由此可见,行政诉讼体制机制不改革、不完善,把行政权关进制度笼子就只能是一句空话,人权就不可能得到切实保障。

   其二,行政诉讼是权利制约权力和权力制约权力的制度设计,是人权保障的重要和关键机制。这个制度、机制如果设计不科学,其人权保障的功能就不可能有效发挥。我们知道,对人权最大的威胁和最具风险的侵犯是公权力滥用。孟德斯鸠指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。而“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”。[2]毫无疑问,行政诉讼即是以权力制约权力——以司法权制约行政权——的机制。而且,行政诉讼不仅是以权力制约权力的机制,而且是以权利制约权力——以私权利制约公权力——的机制。这个双重制约的机制如果运作顺畅,对滥用权力的扼制和对人权的保障应该是相当有力度的。但是,这个双重制约机制如果设计不科学,对滥用权力扼制和对人权保障的力度就会大打折扣。例如,公民起诉范围如果限制过窄,法院受案条件如果限制过严,权利制约权力的机制就会失灵。又如,人民法院独立行使审判权的制度如果规定得不严密,法院审理案件不能相对独立,受外界干预太多,权力制约权力的机制就会失灵。这两个机制中无论哪一个失灵,人权保障都会受到损害。而如果两个机制都失灵,滥用权力就更难有机会得到纠正,人权就更难获得有效保障了。

   其三,行政诉讼体制机制是行政诉讼制度整体有效运作的基础。行政诉讼对人权的保障功能正是通过这个基础保证得以发挥。如果这个基础有缺陷,行政诉讼在整体上就难以有效运作,其人权保障的功能就难以发挥或至少难以充分发挥。例如,这些年困扰行政诉讼的立案难、受理难的问题,除了诉讼管辖制度设计不合理,法院受地方保护主义干扰和行政诉讼法规定受案范围过窄,许多行政案件进不了法院的原因以外,在案件受理机制上,其设计不甚完善,不尽合理,没有为行政相对人提供有效保障和救济途径也是重要原因之一。例如,行政相对人合法权益受到侵害后,到法院起诉,法院因各种主客观原因,既不受理,也不出具不予受理的裁定,使相对人无法通过上诉途径获得救济。对于这种情况,法律本应给相对人设计一个别的救济途径,如直接向上一级法院起诉,由上一级法院直接受理或由上一级法院指定其他下级法院受理。法律未为相对人提供这样的途径,其人权显然就难以得到切实的保障。

  

   二、新修订的行政诉讼法在改革和完善行政诉讼体制机制、改进人权司法保障方面的重大进步

   2014年11月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。该《决定》在改革和完善行政诉讼体制机制,切实解决行政诉讼“三难”(立案难、审理难、执行难)问题,改进人权司法保障方面取得了重大进步。这些进步主要源于对现行行政诉讼法以下六个方面的修改:

   (一)改革行政审判体制,探索建立跨行政区域的行政案件管辖制度

   现行行政诉讼法所规定的行政审判体制有一个重要特点,就是行政案件管辖法院从属于所在行政区域。一审案件基本由被告所在地的县区基层人民法院管辖,二审案件基本由被告所在地的地市中级人民法院管辖。由于法院的人财物均由同级地方当局管理,故现行行政诉讼法虽然规定人民法院依法对行政案件独立行使审判权,但这种独立审判权实际难以落实。一些地方党政机关和地方党政领导人往往通过各种途径和形式干预法院对与之有利害关系的行政案件的审理,从而影响司法对人权的保障。为了解决行政诉讼这一体制性问题,保障人民法院对行政案件审判的独立性,这次新修订的《行政诉讼法》做了两项重要修改:一是规定经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件;[3]二是规定由中级人民法院管辖以县级以上地方人民政府为被告的一审行政案件。[4]第一项修改虽然只是探索性的,并非全面实行司法区域与行政区域相分离的行政审判体制,但对于一定程度地解决地方当局对行政审判的干预,保障法院对行政案件审判的独立性还是有重要意义的。第二项修改主要是针对以区县政府和市级政府为被告的一审行政案件管辖,由于区县政府和市级政府负责人的行政级别高于区县法院院长,在实践中,由区县法院管辖以区县政府为被告的行政案件很难保障公正,故对之提级管辖。当然,除政府外,涉及有些强势政府部门(如公安部门、财政部门)的案件,同级法院审理也可能发生困难。对此,当事人可根据第一项修改的精神,请求法院对相应案件异地管辖。

   (二)扩大行政诉讼受案范围,加强对公民诉权的保护

   现行行政诉讼法对人权保护的一个重要缺陷就是受案范围过窄,很多行政侵权案件进不了法院,导致公民起诉难,法院受案难。所以,这次行政诉讼法修改的一个重要目标就是扩大行政诉讼受案范围,让更多的行政行为接受司法监督,让公民、法人和其他组织能对更多的行政侵权行为提起行政诉讼。为此,新修订的行政诉讼法主要做了四个方面的重要修改:

   其一,将现行行政诉讼法确定的诉讼客体“具体行政行为”改为“行政行为”。行政行为的范围显然大于具体行政行为。尽管新修订的行政诉讼法仍然排除公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令(即“抽象行政行为”)提起行政诉讼,长期以来,行政法学界一直将行政机关针对特定人或就特定事作出的行政行为称为“具体行政行为”,而将行政机关制定、发布行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的行政行为称为“抽象行政行为”。现行行政诉讼法明确规定只有“具体行政行为”具有可诉性,“抽象行政行为”则不具有可诉性。但全国人大常委会作为立法机关所作这一改变透露出来的立法意向无疑将影响和引导法官的受案倾向:尽量减缩排除范围,扩大受理范围。

   其二,新增四项行政行为为列举的可诉行政行为:(1)确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或使用权的行为;(2)征收、征用或对征收、征用的补偿行为;(3)滥用行政权力排除或限制竞争的行为;(4)涉及特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的行为。虽然这些行为都涉及公民、法人和其他组织的“财产权”,依现行行政诉讼法也在受案范围之内,但现行行政诉讼法因为没有明确列举,行政相对人实际起诉还是会发生困难。新修订的行政诉讼法将之明确列举,排除了相对人对这些行为起诉的困难。

   其三,扩充了现行行政诉讼法七项列举行为中六项行为的内容:(1)在行政处罚行为中增加了暂扣证照、没收违法所得、警告三项内容;(2)在行政强制行为中增加了行政强制执行的内容;(3)在涉经营自主权的行为中增加了涉农村土地承包经营权和农村土地经营权两项内容;(4)在行政许可行为中增加了“有关行政许可其他决定”的内容;现行行政诉讼法中只规定对行政机关决定拒绝行政相对人许可申请或对相对人申请不予答复的行为为受案范围,新修订的行政诉讼法增加了“有关行政许可其他决定”,即意味着行政相对人对行政机关准予、变更、延续、撤销、撤回、注销许可等各种行政许可行为均可起诉。(5)在行政给付行为中增加了支付最低生活保障和社会保障待遇的内容;现行行政诉讼法中只有一项行政给付内容,即支付抚恤金。(6)在要求履行义务行为中明确列举了集资、摊派费用等行为内容。当然,上述对行政诉讼受案范围的扩充并非实质性扩充,而只是对原受案范围的进一步明确。因为现行行政诉讼法列举相应行政行为时一般都加了一个“等”字,“等”即可包含这些扩充的行为。但是,新修订的行政诉讼法将之明确列举并非没有意义,它有利于消除法院在受案、立案中对“等”的争议:是“等内”还是“等外”,防止某些法官以“等”属“等内”为由排除对这些扩充的行为的受理,以保障行政相对人对这些行政行为诉权的顺利实现。在过去的行政诉讼实践中,许多法官只认列举,不认“等”。对于“等”外的警告、涉土地承包经营权和土地经营权行为、支付最低生活保障和社会保障待遇行为通常不予受理。

其四,将现行行政诉讼法规定的受案范围兜底条款“侵犯其他人身权、财产权”的行为改为“侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为。这是对现行行政诉讼法规定的受案范围的最重大的实质扩充。“合法权益”既包括人身权、财产权,也包括受教育权、劳动权,甚至包括政治权利,远比“人身权、财产权”范围广泛。当然,新修订的行政诉讼法将公民行政诉讼诉权扩大到涉“合法权益”行为如此广泛的范围,并非公民从2015年5月1日起就能对所有涉及自身“合法权益”的行政行为均能提起行政诉讼。这恐怕暂时还做不到,还得有一个过程。在2015年5月1日新法实施以后,法院在受案范围的轻重缓急上会有一个排序:先重点受理列举的行政行为,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家行政学院学报》2015年第1期

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