内容提要：司法解释是我国最高司法机关保障人权的基本方式，备案审查则是监督最高司法机关司法解释的基本机制。通过分析最高人民法院司法解释纳入备案审查的历史发展及其运行机制，我们可以看到，尽管备案审查制度在规范司法解释人权保障方面发挥了积极作用，但也存在进一步改进的空间。这不仅在于备案审查制度本身就存在功能不足的问题，而且在于针对司法解释进行审查所独有的问题。为此，我们有必要在积极回应党的十九大报告中明确提出的完善合宪性审查工作的制度框架下，明确“国家尊重和保障人权”的备案审查基本原则，确立个案救济中司法解释审查的制度渠道，进一步健全备案审查制度。

　　 关 键 词：司法解释  备案审查  人权保障　　judicial interpretation  recording and review  human rights protection

　　 人权司法保障是宪法确立的“国家尊重和保障人权”的规范要求，司法解释则是最高司法机关履行人权义务的基本方式。从最高人民法院来看，一方面，通过司法解释明晰法律规定中某项具体人权的含义及其适用标准，①为各级人民法院提供了统一的规范依据；另一方面，则通过新型权利的创设，及时弥补法律中存在的漏洞，及时回应了社会生活中民众对权利保障的要求，②有效地发挥了人权保障的作用。可以说，在当代中国，作为极具中国特色的法律解释体制的重要组成部分，司法解释无疑最能体现最高人民法院在人权保护中的司法功能。③然而，同样需要指出的是，最高人民法院作出的司法解释并非一定都充分发挥了人权保障的积极作用，且一再引起学界乃至社会各界的关注。④作为回应，一方面，最高人民法院进一步完善了司法解释的程序，并积极地吸纳社会各界的诉求；⑤另一方面，作为国家监督制度建设的重要一环，司法解释则早在2006年就被正式纳入各级人民代表大会常务委员会监督法确立的备案审查制度体系中，对司法解释进行监督。

　　 在基本意义上，要使司法解释充分发挥人权保障的功能，司法解释机关自身的约束固然重要，但更为重要的是，作为对司法解释进行外在监督的备案审查机制的有效运转。从国内学界来看，尽管司法解释向来是研究的基本主题，但对司法解释的监督则少有人涉及，即使随着备案审查制度尤其是合宪性审查制度研究的兴起，对司法解释的备案审查研究也往往只是作为其中的一环而被论及。直至近年来，才有学者对司法解释的监督进行专门研究，但也并未充分注意到司法解释备案审查机制对于完善我国备案审查制度的独特意义。⑥

　　 为此，本文从人权保障出发，旨在就我国司法解释的备案审查及其制度完善进行研究，并主要围绕最高人民法院司法解释的备案审查制度来展开。之所以不把最高人民检察院的司法解释一并纳入备案审查制度运转的考察范畴，主要是由最高人民法院作为最高审判机关的司法性质决定的。最高人民法院对涉及某项权利的解释是各级人民法院审理案件的规范依据，直接影响乃至决定着当事人对该项权利的享有。从个人权利救济的视角来考察最高人民法院司法解释的备案审查，不仅是现代法治的基本要求，而且也有助于从整体上积极推动我国备案审查制度的完善。本文的基本思路是，首先，就司法解释备案审查的制度发展及其基本机制进行分析；其次，分析了司法解释备案审查人权保障的实践及其存在的制度问题；再次，阐明了完善司法解释备案审查制度应在厘清合宪性审查与备案审查之间关系的基础上确立备案审查二元机制的基本主张；最后，就如何进一步完善司法解释备案审查制度提出基本建议。

　　 一、司法解释备案审查的制度发展及其基本机制

　　 对司法解释进行备案审查是我国依据宪法和法律所确立的备案审查制度的一部分。所谓备案审查，顾名思义，是指国家通过“备案”和“审查”相结合的方式对规范性文件进行监督的制度。在当代中国的语境中，所谓备案审查，则具体是指有权机关将其制定的法规、司法解释等规范性文件依照规定的时间和程序报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、分类、存档，并依法对其进行审查、处理的法律制度。⑦立足人权保障的宪法要求，要充分发挥国家通过备案审查对司法解释的监督功能，首先就需要了解并考察我国司法解释纳入备案审查的制度发展以及司法解释备案审查运作的基本制度机制。

　　 (一)司法解释纳入备案审查的制度发展

　　 尽管我国现在的备案审查制度是在党的十一届三中全会以后才开始逐步确立并发展起来的，但往往可以追溯到我国的“五四宪法”。之所以如此，主要在于，虽然现行的“八二宪法”为我国当代的备案审查制度提供了法基础，但“八二宪法”本身被认为是对“五四宪法”的全面修改。事实上，我国“八二宪法”关于备案审查制度的基本规定本身也直接源自“五四宪法”。正是“五四宪法”确立了我国现行宪法监督制度的基本轮廓，规定了全国人大有权修改宪法、制定法律、监督宪法的实施，以及全国人大常委会有权解释法律、制定法令，有权撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。此后，虽经历了“七五宪法”的倒退，但“七八宪法”又恢复了部分内容，增加了全国人大常委会解释宪法的权力。这些内容也都为我国现行的“八二宪法”所继承和发展。

　　 正是基于上述考虑，有学者把我国的备案审查制度的历史发展划分为以下四个阶段：孕育阶段(1954-1978)；初建阶段(1979-1999)；确立阶段(2000-2014)；完善阶段(2015年至今)。⑧然而，更多的学者则倾向于把备案审查制度的生成与发展史定位于改革开放以来的历史阶段。例如，有的学者把这一历史发展划分为初创时期(1979-1999)、转折时期(2000-2003)、奠基时期(2004-2012)以及勃兴时期(2013年至今)。其划分依据是，以2000年立法法正式立法确立法规备案审查制度为时间节点，划分初创时期与转折时期；以2004年前后全国人大常委会设立法规审查备案室以及完善相关备案审查工作程序为节点，划分转折时期与奠基时期；以2012年党的十八大以来，法规备案审查领域出现的一系列新变化为依据，划分为奠基时期与勃兴时期。⑨

　　 综合这些研究，结合司法解释备案审查制度的历史发展，大致可以划分为三个阶段，即准备阶段(1979-2005)；奠基阶段(2006-2014)；发展阶段(2015年至今)。之所以这么划分，事实上是以司法解释纳入我国备案审查制度的发展进程来进行的。2006年全国人大常委会制定的各级人大常委会监督法标志着从立法上正式把司法解释纳入了备案审查制度的范围，而2015年立法法的修订则不仅使司法解释备案审查制度的程序与机制得到进一步发展，而且开始加速与合宪性审查制度相融合，构成了具有中国特色的宪法监督制度的重要组成部分。

　　 (1)准备阶段(1979-2005)。这一时期主要是随着我国备案审查制度逐步得到确立，对司法解释的监督也开始纳入最高权力机关的议程，为此后正式确立司法解释的备案审查提供了基础。1979年的地方组织法第一次规定了省级人大及其常委会可以制定地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案，明确了地方人大监督的基本内容，为“八二宪法”奠定了基础。“八二宪法”则以全国人大及其常委会为核心，确立了统一分层的立法体制，形成了由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等不同等级效力法律文件组成的法律体系，建立了相应的宪法监督制度基本框架，为规范性文件备案审查制度的建立提供了宪法依据和制度前提。2000年的立法法则从立法事项、立法权限、立法程序等方面对立法制度进行全面规定的同时，在该法第五章专门规定了“适用与备案”，对备案审查的原则和程序作了一系列具体规定，标志着我国规范性文件备案审查制度的正式形成。然而，从对司法解释来看，最高人民法院于1997年制定的《关于司法解释工作的若干规定》并没有涉及对它的监督问题，至立法法制定时，对司法解释的备案审查还没有进入议程。

　　 随着国家对法规备案审查工作的进一步开展，司法解释随之进入监督的视野。早在2003年底，时任最高人民法院院长的肖扬就提出，最高人民法院制定的司法解释要向全国人民代表大会常务委员会进行备案，主动接受全国人大及其常委会的监督。为此，最高人民法院有关部门开始与全国人大常委会有关部门进行沟通，着手研究司法解释备案问题。随后，最高人民法院发布了《关于印发〈人民法院第二个五年改革纲要〉的通知》(法发[2005]18号)，其第14条明确要求：“改革和完善最高人民法院制定司法解释的程序，进一步提高司法解释的质量……规范最高人民法院将司法解释报送全国人民代表大会常务委员会备案的制度。”2005年底，第十届全国人大常委会第四十次委员长会议正式通过了《司法解释备案审查工作程序》，为司法解释备案审查的制度化和规范化提供了基础。其基本内容包括：最高人民法院制定的司法解释，应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案；国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触，则可以向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议；就司法解释的报送和接收、审查工作的分工负责、被动审查和主动审查、同宪法或者法律相抵触的司法解释的纠正程序等作出了具体规定。⑩

　　 (2)奠基阶段(2006-2014)。这一阶段的标志性事件是2006年第十届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，首次以立法的形式规定了司法解释备案审查程序。该法第五章“规范性文件的备案审查”第31条至第33条专门就司法解释的备案审查问题进行了规定。依据该规定，最高人民法院作出的司法解释应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案；国务院、中央军事委员会、最高人民检察院和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院作出的司法解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院作出的司法解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见；全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院的司法解释同法律规定相抵触，而最高人民法院不予修改或者废止的，则可以提出要求最高人民法院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常委会审议。

　　 随后，最高人民法院于2007年印发了《关于司法解释工作的规定》，并于其第26条中明确规定，司法解释应当自发布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案，备案报送工作由办公厅负责，其他相关工作由研究室负责。正是基于上述立法与规范性文件的规定，最高人民法院的司法解释被正式纳入我国的备案审查制度框架中，为有效开展对最高人民法院司法解释的监督奠定了法律基础。(11)

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