姜明安:中国依宪治国和法治政府建设的主要特色

选择字号:   本文共阅读 180 次 更新时间:2019-08-14 23:55:43

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姜明安 (进入专栏)  

   摘要:  中国的依宪治国和法治不完全等同于西方国家的宪政和法治,其特色主要有六个方面。其一,坚持中国共产党的领导与宪制、法治的统一,既强调宪制和法治必须坚持党的领导,又强调党的领导必须依靠宪制和法治。其二,突出以人民为中心,强调保障人民政治权利,更强调保障人民社会经济权利。其三,突出对公权力的制约规范,既强调控制公权力,把公权力关进制度的笼子里,又强调激励公权力,充分发挥公权力治国理政,为民办事的积极作用。其四,特别强调正确处理权力与权利的关系,既强调坚持人民代表大会制度,以权利制约权力,也重视国家权力的相互分工、以权力制约权力。其五,特别强调正确处理国法与党规、硬法与软法的关系,既强调充分发挥作为硬法的国法的作用,也重视发挥党规和其他软法的作用。其六,特别强调正确处理形式法治和实质法治的关系,既强调形式法治,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,也重视实质法治,追求良法善治。

   关键词:  依宪治国;法治政府;宪制;法治

  

   中国的依宪治国不完全等同于西方国家的宪政,[1]中国的法治政府建设也不完全等同于西方国家的法治。虽然宪法文本和宪法的实施、法律文本和法律的实施,无论是东方国家还是西方国家,无论是中国还是外国,在形式上都具有一定的共性,在对公权力主体和私人行为的规范上都具有某些相同的技术性要求,但是,中国的依宪治国和法治政府建设,在实质和内核上却不完全等同于西方国家的宪政和法治,这种不同既根源于中国现行政治制度与西方现行政治制度的区别,也根源于中国经济、社会发展水平与西方国家经济、社会发展水平的现实区别,还根源于中国传统文化与西方传统文化的区别。

   相对于西方国家的宪政和法治,中国依宪治国和法治政府建设的特色主要体现在下述六个方面。

  

   一、中国依宪治国和法治政府建设坚持中国共产党的领导与宪制、法治的统一

  

   中国共产党的十九大报告指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面……。”[2]中国共产党十八届四中全会决定强调,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。[3]这一论断对党的领导与我国依宪治国和法治政府建设关系的两个层面——党的领导对于依宪治国、法治政府建设的必要性和重要性以及依宪治国、法治政府建设对于党的领导的必要性和重要性——给予了权威、科学和明确的表述。

   关于我国依宪治国和法治政府建设必须坚持党的领导的理由和根据,中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将之概括为四个方面。

   其一,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。依宪治国和法治政府建设是中国特色社会主义的重要内容,是宪制和法治的基本要素。既然是在中国特色社会主义的条件下构建宪制和法治,自然就必须坚持党的领导。因此,中国共产党十八届四中全会决定特别强调:“只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。”

   其二,把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。依法治国全过程,可以被理解为包括立法、执法、司法和守法的整个过程;依法治国的各方面,可以理解为包括依法治理经济、政治、文化、社会和生态环境的各个方面。我国改革开放四十多年来,法治建设之所以能较顺利展开和推进,并在不同阶段均取得一定突破和进展,基本经验之一就是坚持党的领导。习近平同志在庆祝改革开放四十周年大会上的讲话中指出:“正是因为始终坚持党的集中统一领导,我们才能实现伟大历史转折、开启改革开放新时期和中华民族伟大复兴新征程,才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻,才能有力应变局、平风波、战洪水、防非典、抗地震、化危机,才能既不走封闭僵化的老路也不走改旗易帜的邪路,而是坚定不移走中国特色社会主义道路。”[4]

   其三,我国宪法确立了中国共产党的领导地位。我国依宪治国和法治政府建设之所以必须坚持党的领导,不仅因为党的领导是我国依宪治国和法治政府建设的保障,而且因为党的领导本身就是我国宪法规定的重要内容,党的领导就是依宪治国的要求。《中华人民共和国宪法》在序言中明确指出,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,……发展社会主义民主,健全社会主义法治,……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”;并在第一章“总纲”的第一条中进一步明确规定,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。

   其四,坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的应有之义。党的十八届四中全会决定的这一论断,将中国特色依宪治国和法治政府建设的党的领导这一特色的重要地位提到了更高的高度,将其与党和国家的根本与命脉、全国各族人民的利益与幸福联系起来。因此,其构成此种特色最基础和最本源的理由和根据。

   中国依宪治国和法治政府建设必须坚持党的领导的理由和根据如此,那么,党的领导必须依靠宪制和法治的理由和根据何在呢?宪制和法治对于加强、改进、改善党的领导有什么必要性和重要性呢?为什么说党的领导必须依靠宪制和法治呢?对于党的领导与宪制和法治的关系,过去党的文献较少论证和阐释,党的十八届四中全会公报和决定也未对其理由和根据详加论述和阐释。因此,有必要就党的领导与中国特色宪制和法治关系这一层面展开进一步的深入探讨和研究。

   笔者认为,对于党的领导必须依靠宪制和法治的理由和根据,主要有以下五个方面。

   其一,中国共产党是执政党,直接行使一定的国家公权力。在治理现代化的条件下,执政和行使国家公权力必须以法治为基础。中国共产党不同于西方国家的政党,宪法赋予了中国共产党对国家的领导地位。党根据这种宪法地位执政,并直接行使一定的国家公权力,如党对国家重大事务的决策权、党管干部、党管军队、党管意识形态的权力。特别是在党的十九大以后,部分政府机构与党的机构合并或者合署办公,党直接行使国家公权力的范围和领域进一步扩大。党行使宏观的执政权力和直接行使相关的国家公权力,在当今治理现代化的条件下,必须以宪制和法治为基础。如果脱离宪制和法治,国家治理将会失序,国家和社会的稳定将难以维系,最后会影响党的执政。在20世纪计划经济时代,国家和社会的稳定可能因党和国家领导人的个人魅力和人民群众在党的领导下刚推翻旧政权而对新中国寄予的无限希望、对党抱有的无限信赖而维持。现在中国共产党既不能再靠“打天下”的老本,也不能靠西方国家政党那种“民主”说教去争选票,只能靠扎扎实实实行宪制和法治,通过宪制和法治规范我国的公权力行使行为,领导人民真正治理好我们的国家,才能赢得人民对党的信任,才能巩固执政地位。

   其二,中国共产党带领人民实行人民民主,并实行党内民主。人民民主和党内民主都必须以宪制和法治为保障。《中国共产党章程》(以下简称:《党章》)规定:“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。……切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利。尊重和保障人权。广开言路,建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。”《党章》还规定:“必须充分发挥党内民主,尊重党员主体地位,保障党员民主权利,发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”如何实现这两个民主呢?最基本、最重要的途径就是宪制和法治。没有宪制和法治,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及尊重和保障人权就都只能是一句空话,就不可能有人民民主;没有宪制和法治,党内民主同样不可能实现。没有健全完善的党内法规,党员主体地位的尊重,党员民主权利的保障,各级党组织和广大党员积极性、创造性的发挥,在很大程度上只能是一句空话。发展党内民主,通过党内民主选举、民主决策、民主管理、民主监督带动和促进国家层面的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督具有极为重要的现实意义。为此,发展和推进党内生活的法治化对于国家民主建设就具有关键性和决定性的意义。

   其三,中国共产党是不断推进国家改革开放,以实现中华民族伟大复兴中国梦的党。推进国家改革开放,实现中华民族伟大复兴中国梦这一伟大事业,必须在宪制和法治的指导和指引下进行。党的十八大和十九大均提出了两个“一百年”的目标,即在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家。为了实现两个“一百年”的目标和中华民族伟大复兴中国梦,党的十九大又制定了新时代中国特色社会主义建设、发展和改革的宏伟规划。怎么推进新时代的建设、发展和改革呢?是以人治的方式还是宪制、法治的方式推进建设、发展和改革?显然只能选择以宪制、法治的方式推进建设、发展和改革。因为十九大确定的建设、发展和改革的基本条件是“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十八届三中全会和党的十九大均强调改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。什么是国家治理体系和治理能力现代化?其核心内容和关键环节是国家治理法治化,而不是以人治方式去推动这样的改革。如果我们脱离宪制、法治而以人治方式去进行改革,那样改革的结果只能是领导者的恣意妄为、滥用权力,为领导者建造“政绩”工程而损害人民群众的利益。为了防止改革出现这种偏向,党中央反复强调改革要在宪法和法律的范围内进行,重大改革必须于法有据,党必须领导人民以宪制和法治的方式推进改革,实现国家治理现代化、法治化。

其四,中国共产党是坚持政治文明,坚决反对腐败,反对滥用权力的党。反腐败和扼制滥用权力都必须以宪制和法治作为基本手段和基本路径。政治文明是中国共产党革命和执政始终追求的目标。党的宗旨是完全彻底、全心全意为人民服务。党除了人民的利益之外没有自己的私利,党不允许自己的任何党员以权谋私,党始终和坚决反对腐败和滥权。当然,中国共产党不是产生和存在于真空中的党,中国共产党及其党员在行使公权力时,同样会产生滥权和腐败。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”;“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。[5]这种“万古不易的经验”是任何组织和个人都必须面对的。任何执掌国家公权力的统治阶级、政党要维系其执政地位,都必须面对如何扼制滥权和反对腐败的问题。你不愿意控制自己的权力,恣意滥用权力,放任自己的官员腐败的执政者,总有一天,人民会忍无可忍。因此,执政者要维持和巩固其执政地位,就必须反滥权、反腐败。需要认真对待的是怎样反滥权、反腐败。在人类几千年的历史中,许多智者、哲人提出了这样或那样的反腐败、反滥权对策。例如,中国古代儒家主张通过教化使公权力执掌者“克己复礼为仁”,“非礼勿视,非礼勿听,非礼勿言,非礼勿动”,[6]从而达到“灭心中贼”而“不想腐”的境界。中国古代法家主张通过严刑惩治腐败官员使公权力执掌者“不敢腐”,以达到“以刑去刑”,[7]以刑止腐的效果。不过,这些对策的作用都有很大的局限性。教育反腐是个需要长时间方能见效的工程,对于已经腐败成性的官员来说,仅靠教育是不可能使其自动收手的。惩治贪腐对于某些有腐败倾向的官员来说,可能有一定的警示作用,他们可能慑于惩罚而停止腐败,但也会有腐败官员因侥幸心理仍腐败不止,还会有腐败官员因抵制不住腐败的诱惑,明知可能受惩罚而冒被惩罚之险继续腐败。我国和世界上许多国家反腐的正反两方面经验证明,反腐败、反滥权的最有效的药方还是宪制和法治:通过宪法和法律规定公权力运作的民主、科学、公开透明的制度,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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