林毅夫 蔡昉 李周:国有企业产生的逻辑

选择字号:   本文共阅读 5150 次 更新时间:2005-08-07 00:05:26

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  新中国成立以后,为了迅速实现工业化,摆脱经济落后的局面,中国政府领导人选择了重工业优先发展战略。虽然从理论上讲,企业国有化并非是推行重工业优先发展战略的唯一选择,但它却因具有政府能最大限度地控制和配置经济剩余,进而最大限度地实现政府的战略意图,以及易于操作、政治风险小和监督成本低等一系列优点而成为内生性的制度安排。

  在没有市场竞争,从而没有一种能够准确反映企业经营绩效的充分信息指标的条件下,剥夺企业的生产、经营自主权,就是防止经营者采取侵犯所有者权益的机会主义行为的有效安排。

  这种内生性的治理方式可用来解决国有企业的所有者与经营者之间存在着的激励不相容、信息不对称和责任不对等的问题,具有次优(second best )的性质。本文力图揭示出国有企业产生的逻辑和治理结构形成的内生性。为了避免产生歧义,在展开论述之前有必要作一个说明∶我们讨论的并非是专门提供公共品的国有企业,而是同推行重工业优先发展战略相联系的国有企业。虽然在传统体制下,把所有的经济活动都同国家整体利益联系在一起,公共品概念的外延被无限地扩大了,但从理论上还是可以把专门提供公共品的国有企业和体现国家经济发展战略意图的国有企业区分开的。最后指出,建立充分竞争的市场体系是国有企业改革获得成功的前提,如果国有企业仍然面临产品和要素价格扭曲的宏观政策环境,改变企业内部治理结构的努力充其量事倍功半,甚至有可能背离改革的初衷。

  

  一、国有企业产生的背景和逻辑

  

  中华人民共和国建立之初,经济发展水平十分低下。1949年,国民收入只有358亿元,人均66元。国民收入中工业的比重仅为12.6%.在工业总产值中,重工业产值比重只占26.4%.而当时发达国家的工业增加值占国内生产总值的比重一般都在50%上下。例如,前联邦德国(1950年)在55%到60%之间;美国(1953年)为48.4%;加拿大(1951-1955年)为49.6%;瑞典(1951-1955年)在54%到58%之间1「」。第一个社会主义国家苏联的经济结构也是如此。

  1950年其工业占国民收入总额的比重达到42%左右2.从关系国计民生的重要工业品产量看,1949年中国钢产量只有15.8万吨,而1950年美国的钢产量为8785万吨,前苏联为2733万吨,日本为484万吨,前联邦德国为1212万吨,英国为1655万吨;1949年中国能源产量(折标准燃料)为2371万吨,1950年美国为116620万吨,日本为6232万吨,前联邦德国为14106万吨,英国为22149万吨3.由于从现象上看同发达国家的差距主要表现为工业化水平上,所以中国政府领导人把加速工业化,特别是提高重工业在工业结构中的比重,作为改变落后面貌的首要任务和主要途径,因此选择了重工业优先发展战略。

  选择重工业优先发展战略,与当时中国面临的国际政治、经济环境也是相吻合的。由于以美国为代表的西方国家不满于中国大陆的政权更替,实行了一系列政治上孤立、经济上封锁的措施,使中国缺乏良好的外部经济联系,并且随时面临着战争的威胁。这种状况使中国领导人明确地意识到:能否迅速地建立起工业体系,尤其是(包括为军工服务的)重工业体系,是关系到国家和政权生死存亡的头等大事。苏联运用国家计划迅速推进工业化曾经取得的成功,对中国领导人选择这样的发展战略施加了较大的影响。此外,必须以更快的经济增长速度来体现社会主义经济体制优越性的意识形态,对该战略的形成和推行也起了一定的作用。

  重工业作为资本密集型产业具有建设周期长、在发展的早期,大部分设备需要从国外引进和初始投资规模巨大三个特征。而当时中国的经济发展水平很低,具有资金极为稀缺、可供出口的产品少,资金密集型的重工业不符合我国的比较优势,外汇不足和经济剩余少且分散三个特征,同时又缺乏引进外资的条件。在这种情形下,利用市场机制来配置资源,是不可能把投资引导到重工业部门的,却有可能诱致以轻工业为主导的工业化。所以,要实施重工业优先发展战略,从经济逻辑上要求政府承担起最大限度地集中经济剩余和降低发展重工业的门槛的责任。集中经济剩余可以有两类迥然不同的做法。一是通过金融机构吸引居民储蓄的诱导型积累方式,二是通过财税系统或价格扭曲集中剩余的强制型积累方式。采用第一种方式不仅要有健全分布广且有效的金融机构,多样且方便的金融工具,系统且灵巧的金融政策,在剩余少而且分散的情况下,建立这套系统的成本非常高,而且即便成功,也无法保证集中起来的资金能够配置到体现国家战略意图但不具比较优势,缺乏竞争力的部门,所以政府选择了强制性集中经济剩余的做法,使其集中的资金在投向上也能充分体现战略意图。

  在强制集中剩余的两种方式中,通过财税系统的集中方式面临和采用金融机构动员资金方式同样的问题,即必须要有健全且有效的财税系统,建立这个系统的成本很高,并且用集中起来的税收来补贴不具有比较优势,而必然亏损累累的重工业,在政治上也很难得到全民的支持。因此,最佳的选择是采取压低利率、汇率、能源及材料、劳动力价格和生活必须品价格等一系统政策,通过不等价交换将多余的剩余集中起来,并且使不具有比较优势的重工业在这种扭曲的宏观政策中也能生存和发展。

  从理论上讲,把人为压低价格的资金、外汇和各种资源分配给私有企业,同时要求这些企业发展重工业也是可以的。然而,当时具有适宜规模的私有企业很少,可供政府选择的范围相当有限,而且要识别出哪些企业能最好地体现国家所确立的战略意图也是不容易的。更为棘手的是,即使在扭曲的客观政策环境中发展轻工业所获得的利润,还是比发展重工业高。

  追求收益最大化的私有企业极有可能在拿到政府分配的稀缺资源后,又利用一切手段规避政府的产业管理,偏离优先发展重工业的方向4.要使这些企业始终如一地遵循国家的战略意图,政府还必须对其生产、技改、投资决策进行严格的管理,这样的管理成本高,而且必然滋生出许许多多的寻租行为,白白浪费许多宝贵的资源。

  相比较而言,依靠国有企业来实现这种战略意图是最直截了当的,所以超越当时资源比较优势而执行重工业优先发展战略的任务,历史地落在了国有企业身上。事实上这也是最大限度地动员剩余、最充分地体现国家的战略意图所诱致出的一种内生的制度安排。当时农业是整个国民经济中的主要部门,又是极端落后的部门,不能胜任为重工业发展提供足够积累的使命。1950-1953年平均,农业占国民收入的份额为59.3%,而占国家财政收入的比重仅为16.4%.因此,在最大限度地吸取农业剩余的同时,工业化的积累在很大程度上仍要仰仗工业部门自身。可以设想,在确立了重工业优先发展战略之后,被人为压低了价格的资源固然可以通过高度集中的配置体制流入优先发展的部门。但当一个生产周期完成之后,其剩余能否继续按照战略意图进行再配置,而不受市场收益的诱导转投到非优先发展部门,比如轻工业,主要取决于国家对企业剩余的控制能力和控制程度。对政府来说,企业国有化,无疑是最大限度地控制经济剩余,并将它们用于国家战略目标所要求的投资方向上的最优选择。

  在中国,领导国家和经济建设的是信奉马克思主义的共产党政权。建立全民所有制(国有制的一种用语),不仅符合上述经济逻辑,使剩余动员和配置能够以内部化的形式得以解决,而且又有根据地时期积累的经验和战时经济条件下产生的组织资源可供利用,还符合共产主义的意识形态5.国有企业从需求和供给两个方面,融以上三种优势于一身,把经济逻辑的内在要求与意识形态上的目标完美地结合起来,因而在当时可作的选择中是成本最低的。

  可能有人会提出这样的问题∶从配置稀缺资源和控制生产剩余的角度,都不难理解重工业以及直接为其服务的基础设施部门实行国有化的必要性。生产资料交易要合乎国家资源配置计划,其国有化也是题中应有之义。为什么轻工业、服务业等部门也要实现国有化呢?这是因为,在一个资本相对稀缺、劳动力相对丰富的经济中,劳动密集型的产业具有比较优势,又直接面对着广大消费者的需求,因而具有较高的盈利能力。特别是那些被人为压低了价格的生活必需品之外的轻工业产品,盈利能力更强。例如每百元资金所实现的税利水平,1957年轻工业是重工业的2.7倍,1980年是3.1倍6.为了把轻工业创造的经济剩余尽可能多且毫无阻力地转移到重工业部门,将轻工业部门的企业国有化无疑也是必要的,说到底,它也是由重工业优先发展战略所决定的一种内生性制度安排。

  服务业和小型商业国有化或合作化的必要性,除了国家控制剩余的目的之外,还有其他原因。劳动力价格是生产成本的有机组成部分,要降低发展重工业的门槛,作为劳动力价格重要组成部分的服务和生活必需品价格就不能过高。从理论上讲,政府可以采取管制价格的办法而并非一定要抑制私人经营商业、服务业。问题在于,如果价格太低私商就不会有投资激励,而且服务业和小型商业经营规模小,布点分散,产品和服务品种多样,进行价格管制的成本是很高的。通过国有化或合作化,可以提高其与计划配置体制在制度上的协调性,大大降低管理费用。由此可见,服务业和小型商业的国有化,也是由推行重工业优先发展战略所决定的内生性的制度安排。

  建国初期,中国的私营经济和个体经济还占据重要地位。据统计,在1952年的工业总产值中,国营企业占41.5%,集体企业占3.3%,公私合营企业占4.0%,私营和个体企业占51.2%7.按照当时实行的新民主主义政策,民族资本主义工商业将在相当长的时期内与社会主义工商业相安共存。然而,由于工业中多种经济成分并存的格局难以满足重工业优先发展战略的要求,所以随着“一五”时期开始实施重工业优先发展战略,党和政府逐步改变了最初的政策主张和承诺。从1954年起,国家把许多规模较大的私营企业逐步纳入公私合营的范围,并对其进行扩建或改建投资。中小私营企业的改造经过个别企业公私合营到全行业公私合营两个阶段。1956年初,全行业公私合营从北京开始,随后遍及其他城市。公私合营后,原来的所有者失去了经营企业的权利,事实上成为国营经济。在1956年的工业总产值中,国营企业占67.5%,公私合营企业占32.5%,私营企业几乎不存在了8.1958年4月2日,中共中央发出《关于继续加强对残余的私营工业、个体手工业和小商小贩进行社会主义改造的指示》,决定对城镇工商业者采取更加严厉的限制和改造措施,使生产资料所有制形式以及经营方式、购销办法更趋于单一化,城镇中的国营经济成分又有所提高。1966-1976年期间,不少地方把独立核算的小集体上升为统一核算的大集体,把大集体上升为国营企业,并把原为集体所有制的供销合作社改为国营商业,国营经济所占份额进一步扩大。到1978年,国营经济占城镇工业总产值的份额上升至85.4%,集体经济下降为14.6%9.

  必须指出,50年代采取的没收官僚资本、收购外国资本和改造民族资本政策确实对中国国营企业的发展有较大的影响,然而从总体上看,绝大多数国营企业是政府利用集中在手里的经济剩余发展起来的。尤其是大中型国营企业,几乎都是建国以后利用集中起来的经济剩余发展起来的。

  一些学者认为,无论发达国家还是发展中国家都存在国有企业,而且许多国家的经验显示国有企业承担着实施重工业优先发展战略或进口替代战略的责任,履行着私有企业没有能力也不愿意履行的职责。他们把国有企业的产生看作是“国家替代企业家职能”,或为了“把资本积累的控制权从私有部门转移到国有部门”。10由于这些解释跳过了重工业优先发展战略选择、宏观政策环境扭曲以及资源配置制度的高度计划化这样几个关键的逻辑环节,因而在理论上是不完善的,既不能解释为什么必须要在资金密集型产业投资,也不能说明为什么私有企业不能承担这种职能。

  

  二、传统国有企业治理结构的内生性

  

  国有企业管理体制的雏形是在国民经济恢复时期形成的,但真正成为一个比较完整的体系则是在“一五”期间。同国有企业的产生一样,国有企业管理体制也是按照相同的经济逻辑内生地形成的。按照传统的定义,国有企业属于全体人民所有。然而,全体人民不可能直接经营国有企业,只能委托给中央政府经营。同样,中央政府(国务院)也不能直接经营数量众多的国有企业,还得通过一系列中间管理层次委托给企业经理人员经营。(点击此处阅读下一页)

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