丛树海:财政:国家治理的基础和重要支柱

选择字号:   本文共阅读 5030 次 更新时间:2023-11-01 07:19

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丛树海  

内容提要:党的十八大以来,我国财政持续、高质量发展,在以下十个方面改革中取得重大进展:完成预算法修订,为财政法治奠定坚实基础;重构预算体系,完善预算管理制度;调整税制体系,优化税制结构;实施“营改增”,推动“供给侧”改革;调整个人所得税制,推进公平分配;明确央地支出责任,规范转移支付;实行债务余额管理,探索地方政府发债机制;改革税收征管体制,构建高效统一的征管体系;全面推行绩效管理,建立“三全”绩效管理体系;建立派驻监管局,改进和强化财政监督。

关 键 词:国家治理  财政改革  十大进展

 

财政担负着资源配置、收入分配和经济稳定与发展的重要职责。党的十八届三中全会首次将财政定义为国家治理的基础和重要支柱。财政在中国特色社会主义进入新时代之际,不断为国家治理体系和国家治理能力现代化做出重大贡献。据统计,2012-2021年,全国一般公共预算收入从11.73万亿元增长到20.25万亿元,十年累计163.05万亿元,年均增长6.9%;全国一般公共预算支出从12.6万亿元增长到24.63万亿元,十年累计193.64万亿元,年均增长8.5%。①十年来,我国财政收支结构进一步优化,财政服务经济社会发展能力进一步增强,财政功能进一步展现,财政地位大大提升,财政改革取得巨大进展。

一、完成预算法修订,为财政法治奠定坚实基础

1994年3月第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《预算法》,在推进依法理财、规范预算管理、促进经济社会发展和完善宏观调控方面发挥了重要作用。但20世纪90年代中后期以来,我国经济改革开放日益深入,财政改革不断推出,费改税、政府采购、国库集中收付、预算科目分类、转移支付等各项改革在社会主义市场经济体制的大背景下层出不穷。2008年,《预算法》开始进入修订程序。“随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善,现行预算法已不能完全适应形势发展的要求,有必要修改完善”。②

2011年,根据《预算法》修订进程,财政部对《预算法》修订的七个主要内容进行了说明。这七个内容是:增强预算的完整性、科学性和透明度;健全财政管理体制;规范财政转移支付制度;强化政府债务管理;增强预算执行的规范性;完善预算审查监督的规定;规范预算调整。此次《预算法》的大面积修订,有其客观必要性和重要的现实意义。

其一,进一步适应经济和社会发展需要,增强财政法治。在建立和完善社会主义市场经济体制过程中,财税改革日新月异,在探索公共财政框架体系进程中,出现了新的财政管理方式和管理制度,特别是伴随经济规模增长,财政收支规模也相应大幅度增长,收支结构发生深刻变化,原有的《预算法》难以涵盖新的财政管理方式和手段,有必要适应新的情况和新的财政框架体系进行相应的预算规范管理。

其二,进一步强化立法对预算工作全过程的监督,实现国家治理现代化。预算本身就是经过立法批准的年度财政收支计划,现代社会中,立法机构对预算的管理和监督越来越严格细化,修订前的《预算法》虽然也规定了立法的审查批准程序,但仍然存在内容不够细化、要求不够严格的问题,《预算法》修订后在很大程度上进一步强化了全国人大和地方各级人大对于预算工作过程和内容的审查和监督。这对进一步完善和规范我国财政预算工作,具有重要的现实意义和深远的历史意义,体现了国家治理现代化的发展要求。

其三,进一步梳理政府资金关系,形成“四位一体”的政府预算体系。新《预算法》第五条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四个部分”,强调四本预算应当保持完整独立,并且各专项预算必须与一般公共预算相衔接;第四条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。新《预算法》改变了我国历史上部分专项资金长期游离在政府预算体系外的状况,如“预算外资金”,保证和提升了我国政府预算体系的完整性。

其四,进一步增强预算透明度,强化社会监督。新《预算法》第十四条规定“经法定批准的预算、预算调整、决算以及预算执行情况由本级政府财政部门向社会公开”,进一步提升了人民当家作主的地位,对广大人民群众参与预算和监督预算是一个极大的激励,有效督促和落实了各级政府自觉规范预算工作和预算管理行为,提高预算编制的可靠性、执行预算的严肃性、重视和追求预算执行结果的有效性,体现了党的十八届三中全会关于“透明预算”的要求。

此次《预算法》修订从2008年启动,到2014年完成,历时六年。③共计增加内容27条,删除内容4条,修订内容50余条。预算作为立法通过的基本财政计划,是财政职能范围和作用方向的具体落实,体现了国家治理的着力点和财政分配导向,可以说是财政工作最全面最重要的内容。党的十八大提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,明确要求财政“必须完善立法”。此次《预算法》的修订,适应了时代发展的需要,是财政改革实践探索的推动,也是我国财政管理走向法治的现代意识。

二、重构预算体系,完善预算管理制度

预算是国家财政的核心,预算管理状况反映财政管理的总体水平。党的十八大以来,我国预算改革从建构预算体系和加强预算管理两个方面展开。

首先,在预算体系方面,历史上,各级政府管理部门存在一些自行出台的收费、罚款和摊派项目,这些项目形成的资金并未纳入财政预算管理,而在预算外由各级政府和部门自行使用,是一种游离在预算管理之外的政府财政性资金,称之为“预算外资金”。根据财政部《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预[2010]88号),从2011年起,除教育收费纳入财政专户管理外,其他预算外资金全部纳入预算管理。财政管理进入了全面综合预算管理的新阶段。

2010年9月,财政部发布《政府性基金管理暂行办法》(财综[2010]80号)规定,“政府性基金属于政府非税收入,全额纳入财政预算,实行收支两条线管理”,④并明确“财政部负责制定全国政府性基金征收使用管理政策和制度,审批、管理和监督全国政府性基金,编制中央政府性基金预决算草案,汇总全国政府性基金预决算草案”。⑤新《预算法》明确规定“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。”⑥

长期以来,我国对国有资本经营收支没有单列预算,其部分利润上缴至财政经常性收入,政府作为社会管理者和国有资产所有者的两种职能无法区分。2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)。2011年,财政部发布《中央国有资本经营预算编报办法》(财企[2011]318号)。党的十八届三中全会要求“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管”“完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例”。⑦新《预算法》明确“国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算”,⑧将国有资本经营预算纳入预算体系。2017年修订完善《中央国有资本经营预算编报办法》(财预[2017]133号)。

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制,做到收支平衡。⑨国务院《关于试行社会保险基金预算的意见》(国发[2010]2号)指出,“社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划”“通过对社会保险基金筹集和使用实行预算管理,增强政府宏观调控能力,强化社会保险基金的管理和监督,保证社会保险基金安全完整,提高社会保险基金运行效益,促进社会保险制度可持续发展”。

经过多年的财政改革与探索,我国终于实现了全口径的预算管理,建立健全了由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的“四位一体”的政府预算体系。

其次,在预算管理方面,持续进行了一系列改革探索,主要包括预算编制和执行管理、预算透明和监督、国库和账户管理、政府采购管理、滚动预算管理、综合财务报告等。2014年,为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神以及新《预算法》关于改进预算管理、实施全面规范、公开透明预算制度的要求,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号),要求对不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题,在完善体系、推进公开,改进控制、跨年平衡,加强管理、规范优惠,优化支出、管理结转结余,强化执行、提高绩效,规范债务、防范风险,规范理财、严肃纪律等七个方面进行深化改革。

预决算编制和预算执行是预算管理的核心环节。从预决算编制看,科学合理、程序规范、编制细化最基本、也最重要。必须严格执行新《预算法》的各项规定,减少预决算中的“长官意志”,按规定程序办事,保证预决算各项数据客观真实,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。预算制度的改进在实践中是一个渐进的过程,从1995年开始实施我国第一个《预算法》,到2015年开始实施修订后的新《预算法》,我国预算制度、预算工作及其程序不断规范化、制度化、法制化。

2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,要求政府部门编制部门财务报告,反映本部门财务状况和运行情况,财政部门编制政府综合财务报告。政府综合财务报告有助于分析政府财务状况、开展一级政府信用评级、编制资产负债表,有助于制定财政中长期规划和其他相关规划。2018年,财政部发布《关于开展2018年度政府财务报告编制试点工作的通知》,开始在40个中央部门和各省级政府推进权责发生制政府综合财务报告制度。

2020年,在总结历次财政预算改革经验基础上,财政部发布《预算管理一体化规范(试行)》,开始推行将制度规范与信息系统建设相结合的“预算管理一体化”建设。从预算管理各环节加以整合、规范,以信息化将预算管理制度“格式化”,保证预算管理各环节的规范执行,可以为完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度提供基础保障。这同时说明,我国预算管理开始进入信息化时代。

2021年,国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,进一步推进2014年以来的预算管理改革,从加大预算收入统筹力度、规范预算支出管理、严格预算编制管理、强化预算执行和绩效管理、加强风险防控、增强财政透明度等方面,对我国预算管理提出新的更高要求,以期通过完善预算管理制度,更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。

三、调整税制体系,优化税制结构

2011年4月,国家税务总局发布《“十二五”时期税收发展规划纲要》,明确了“十二五”税收发展的目标要求和重大举措,在此基础上,提出健全税收制度、深化货物劳务税制改革、深化所得税制改革、深化财产行为税制改革、调整完善税收政策等五个方面的税制改革内容。

党的十八大提出,“构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。⑩党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》完整描述了税制改革的内容,包括:完善地方税体系;逐步提高直接税比重;推进增值税改革;把高耗能高污染产品及部分高档消费品纳入消费税征收范围;逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制;加快房地产税立法;加快资源税改革;推动环境保护费改税等。党的十九大着重提出要深化税收制度改革,健全地方税体系。

消费税是以特定消费品为课税对象所征收的一种税。在对货物普遍征收增值税的基础上,选择部分消费品再征收一道消费税,目的是为了调节产品结构,引导消费方向。因此,消费税改革方向主要是调整征收范围、环节、税率,将高耗能、高污染产品以及部分高档消费品纳入征收范围。2019年10月,国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,明确了三项消费税改革措施:一是完善消费税政策,立足资源节约和环境保护,调整消费税税目;二是征收环节后移,将部分在生产环节征收的品目,逐步后移至批发或零售环节征收;三是改变消费税收入长期归中央财政所有的做法,将消费税收入的一部分划分给地方政府,实行中央与地方分享。这些改革措施有利于调动地方政府扩大内需的积极性,有利于适应增值税“中性”带来的产品结构调整,同时有利于解决营改增之后地方税收弱化的问题。

2016年,为深化财税体制改革,促进资源节约集约利用,加快生态文明建设,财政部和国家税务总局发布《关于全面推进资源税改革的通知》(财税[2016]53号),要求“贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,全面推进资源税改革,有效发挥税收杠杆调节作用,促进资源行业持续健康发展,推动经济结构调整和发展方式转变。”通过清费立税、从价计征,理顺资源税费关系,更好地发挥资源税在促进资源集约利用和生态环境保护方面的作用。

2016年,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《中华人民共和国环境保护税法》,2018年1月1日起施行。环境保护税主要针对大气污染、水污染、噪声污染和固体废料,建立了“多排多征、少排少征、不排不征”的税收调节机制,并对低标排放、集中治理给予税收减免激励,有力促进生态环境改善和绿色发展。环境保护税开征以来,对控制大气污染物排放量,主要水污染物排放量都取得显著效果,有效发挥了税收杠杆在控制污染物排放方面的积极作用。

地方税是由地方政府组织征收并由地方自主安排使用的各个税种,主要有城镇土地使用税、城市维护建设税、车船税、房产税、印花税等。地方税体系的发达程度展现了国家财政体制的内涵。在逐步实现“营改增”之后,原以营业税为主体的地方税体系受到很大影响,如何重建地方税体系是“营改增”后的重大实践问题。“十二五”规划要求赋予省级政府适当的税政管理权限,党的十八大提出“构建地方税体系”,党的十八届三中全会要求“完善地方税体系”,党的十九大再次强调“健全地方税体系”,可见地方税体系建设的重要性,其对于调动中央地方两个积极性具有现实意义。

四、实施“营改增”,推动“供给侧”改革

“营改增”是近年税制改革的重中之重,经历了部分地区部分行业试点、全国部分行业试点和全国全行业推行三个基本阶段。

第一阶段:“营改增”在部分地区部分行业试点阶段。2012年起始,“营改增”在上海“1+6”行业率先试点,其中“1”为包括陆运、水运、航空、管道运输在内的交通运输业,“6”为研发、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁、鉴证咨询等6个现代服务业。2012年9月至年底,“营改增”分别在北京、江苏、安徽、福建、广东、天津、浙江、湖北等八个省市扩大试点。

第二阶段:部分行业“营改增”试点推向全国。2013年8月,交通运输业和部分现代服务业的“营改增”试点在全国范围内推开。同时,广播影视作品的制作、播映、发行等也开始纳入试点。2014年1月,铁路运输和邮政服务业纳入“营改增”试点,至此交通运输业全部纳入“营改增”范围。2014年6月,再将电信业纳入全国“营改增”试点范围。

第三阶段:全国全行业推行“营改增”。2016年3月,李克强总理在《政府工作报告》中明确提出2016年全面实施“营改增”,“从5月1日起,将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业,并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,确保所有行业税负只减不增”。国务院常务会议部署全面推开“营改增”试点。财政部、国家税务总局发布《营业税改征增值税试点实施办法》《营业税改征增值税试点有关事项的规定》《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》和《跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定》(11),至此,全面“营改增”的实施细则及配套文件全部到位。

之所以全面实行“营改增”,是因为从全社会看,“营改增”可以减少重复征税。营业税以流通额全额征税,在多环节征收情况下,造成购进成本的重复征税。相比之下,增值税以增值额征税,由于扣除了购进成本,多环节征收也不会产生重复征税问题。因此,增值税税收负担不受物品流通环节多少的影响,有利于降低流通企业税负水平,促进专业化协作分工的发展,促使社会流通更好地循环。

全面实行“营改增”,还是我国现代经济发展和产业结构变化的需要。我国传统服务业主要以生活服务为主,服务对象主要是终极消费者,边界清晰,以全额征收营业税,税收与产业之间不会出现明显矛盾,或者说,重复征税的问题并不严重。伴随现代经济的快速发展,在经济规模迅速成长壮大的情况下,以生产性服务为主的现代服务业逐步发展,而生产性服务业以中间消费者企业为主要服务对象,全额征收的营业税使得购买生产性服务的企业无法抵扣成本,使得服务业内部企业之间、不同服务类型行业之间、服务业与生产企业之间,由于产业融合发展导致产业交叉、边界模糊,造成增值税与营业税之间对象重叠,资本结构不同造成抵扣不均,从而导致税负不均。随着现代服务业的快速发展,增值税取代营业税就成为一种必然选择。

“营改增”是党中央、国务院根据经济社会发展新形势,从推进经济转型和完善社会主义市场经济体制出发做出的重大决策,是近年来最重要和最为关键的税制改革,对于优化税制结构、进一步减轻企业负担、调动市场主体积极性、推动服务业尤其是科技和高端服务业的发展、促进产业和消费升级、深化供给侧结构性改革,都具有深远的历史意义。继我国增值税从生产型转向消费型之后,又从生产领域扩展到服务领域,完成了又一次重大变革,这也是我国货物劳务税作为主体的一次重大变革。

五、调整个人所得税制,推进公平分配

1980年,第五届全国人大第三次会议通过《中华人民共和国个人所得税法》,开始实行对外籍人员征收的个人所得税制度。1987年,国务院实施《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,规定对本国公民征收个人收入调节税,开始实行对国内居民的个人所得税制度,称为“个人收入调节税”。1993年,第八届全国人大常委会第四次会议通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,规定所有中国居民和有来源于中国所得的非居民,均依法缴纳个人所得税,同日发布新修改的《个人所得税法》,1994年1月国务院发布《个人所得税法实施条例》,至此,对个人所得征税实现了内外统一。

2005年10月,第十届全国人大常委会第十八次会议审议并通过《个人所得税法》(修正案),将个人所得税免征额定为1600元,于2006年1月1日起施行。2007年12月,第十届全国人大常委会第三十一次会议决定将个人所得税免征额自2008年3月1日起提高到2000元。2011年6月,第十一届全国人大常委会第二十一次会议决定,再次将个税免征额增加到3500元,同时,将9级超额累进税率改为7级,最低税率由5%改为3%,修正案自2011年9月1日起实施。

2018年3月,第十三届全国人大第一次会议上,国务院总理李克强作政府工作报告时指出:提高个人所得税起征点,增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除,合理减负,鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕。2018年6月,《个人所得税法修正案草案》提请第十三届全国人大常委会第三次会议审议。相比以往个人所得税的多次修订,此次修订是一次带有根本性变革的修订。从2005年至2011年六年间,个税三次修订主要着眼于提高免征额,虽然保护了公民基本生活需求,但没有从税制上区分纳税人的不同情况,个税公平收入分配的功能难以充分发挥。此次修订一方面将个税免征额由每月3500元提高至每月5000元,反映了纳税人基本生活水平普遍提高的需求,另一方面兼顾了不同纳税人实际情况的差异,做出区别对待。主要表现在三个方面:一是将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动所得实行综合征税,改以往分类征收为综合征收。二是首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除,体现了个税对纳税人不同情况的区别对待。三是调整税率结构,扩大3%、10%、20%三档低税率的级距,缩小25%税率的级距,30%、35%、45%三档较高税率级距不变,使得中低收入阶层明显受益。此次个税修订更好地体现了其收入分配功能。

2018年12月,国务院印发《个人所得税专项附加扣除暂行办法》,自2019年1月1日起施行,《暂行办法》所称个人所得税专项附加扣除,是指个人所得税法规定的子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等6项专项附加扣除。其中:纳税人年满3岁至小学入学前处于学前教育阶段的子女和正在接受全日制学历教育的子女,包括义务教育、高中阶段教育、高等教育的相关支出,按照每个子女每月1000元标准定额扣除。纳税人在中国境内接受学历(学位)继续教育的支出,在接受学历(学位)教育期间按照每月400元定额扣除;同一学历(学位)继续教育的扣除期限不能超过48个月。纳税人接受技能人员职业资格继续教育、专业技术人员职业资格继续教育的支出,在取得相关证书的当年,按照3600元定额扣除。纳税人在一个纳税年度内,发生的与基本医保相关的医药费用支出,扣除医保报销后个人负担累计超过15000元的部分,由纳税人在办理年度汇算清缴时,在80000元限额内据实扣除。纳税人本人或者配偶单独或者共同使用商业银行或者住房公积金个人住房贷款为本人或者其配偶购买中国境内住房,发生的首套住房贷款利息支出,在实际发生贷款利息的年度,按照每月1000元的标准定额扣除,扣除期限最长不超过240个月。纳税人在主要工作城市没有自有住房而发生的住房租金支出,可以按照标准定额扣除:直辖市、省会城市、计划单列市以及国务院确定的其他城市,扣除标准为每月1500元;市辖区户籍人口超过100万的城市,扣除标准为每月1100元;市辖区户籍人口不超过100万的城市,扣除标准为每月800元。纳税人赡养一位及以上年满60岁的父母,以及子女均已去世的年满60岁的祖父母、外祖父母的赡养支出,统一按照标准定额扣除:纳税人为独生子女的,按照每月2000元的标准定额扣除;纳税人为非独生子女的,由其与兄弟姐妹分摊每月2000元的扣除额度,每人分摊的额度不能超过每月1000元。

此次个人所得税法修订与以往不同,修订指导思想和主要内容有本质变革,对个税发展具有重大历史意义,对我国公民个人的影响巨大。

六、明确央地支出责任,规范转移支付

财政体制是规范和理顺各级政府间财政收支分配、财权财力划分、事权界定和管理边界的基本制度,只有在财政体制科学合理并且保持相对稳定的情况下,各级政府才有可能按各自事权和财权财力来履行职能。作为处理中央与地方财政分配关系的分税制改革,始于1994年,其核心内容是将中央与地方政府间的收入划分为中央税、地方税和中央与地方共享税,并补充以中央对地方的转移支付制度。

2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了三大财政改革任务:改进预算管理制度;完善税收制度;建立事权和支出责任相适应的制度。对于第三大改革任务,《决定》要求,适度加强中央事权,理顺跨区域建设的事权关系,地方政府承担区域性事权,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。《决定》还要求,保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。根据党的十八届三中全会部署,2014年6月,中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》,进一步提出:调整中央和地方政府间财政关系,在保持中央和地方收入格局大体稳定前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。

2016年8月,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,提出了五个坚持:一是坚持中国特色社会主义道路和党的领导,充分发挥中国特色社会主义制度在维护社会公平正义和促进共同富裕方面的优势。二是坚持财政事权由中央决定,适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力,维护中央权威。三是坚持健全社会主义市场经济体制,将应由市场或社会承担的事务,交由市场主体或社会力量承担。四是坚持法治化规范化道路,逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化。五是坚持积极稳妥统筹推进央地事权和支出责任划分改革。

《指导意见》还对事权和支出责任划分的内容进行了概括:关于中央与地方财政事权划分,一是适度加强中央财政事权。坚持基本公共服务普惠性、保基本、均等化方向,加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展方面的财政事权。强化中央财政事权履行责任,中央财政事权原则上由中央直接行使。二是保障地方履行财政事权。加强地方政府公共服务、社会管理等职责。地方财政事权由地方行使,中央对地方财政事权履行提出规范性要求,并通过法律法规形式予以明确。三是减少并规范中央与地方共同财政事权。根据基本公共服务受益范围、影响程度,按事权构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责,避免由于职责不清造成互相推诿。将体现中央战略意图、跨省(区、市)具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权,明确各承担主体职责。四是建立财政事权划分动态调整机制。财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。

关于中央与地方支出责任划分,一是中央财政事权由中央承担支出责任,由中央财政安排经费,不得要求地方安排配套资金。二是地方财政事权由地方承担支出责任。属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,除部分资本性支出通过发行政府性债券方式安排外,主要通过一般性转移支付弥补。三是中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。对体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权,如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等,研究制定全国统一标准,由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任;对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如跨省重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等,根据财政事权外溢程度,由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任;对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权,如科技研发、高等教育等,中央和地方各自承担相应支出责任;对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,地方承担具体执行等职责的财政事权,中央与地方各自承担相应支出责任。

关于省以下财政事权和支出责任划分。省级政府要参照中央做法,结合当地实际,按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。并根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下各级政府支出责任,避免将过多支出责任交给基层政府承担。

《指导意见》出台后,国务院办公厅相继发布一系列有关领域财政事权与支出责任划分的方案,如《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》等,我国中央政府与地方政府间财政事权和支出责任得到进一步明确和落实。

2010年,中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的三分之二。财政转移支付包括中央对地方和地方上级政府对下级政府的转移支付,分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付以均衡地区间基本财力为主要目标,专项转移支付主要用于上级政府委托下级政府办理特定事务所需的支出或者上级政府和下级政府共同承担事务的支出。

2014年,国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》指出,“转移支付结构不够合理,一般性转移支付项目种类多、目标多元,均等化功能弱化;专项转移支付涉及领域过宽,分配使用不够科学;一些项目行政审批色彩较重,与简政放权改革的要求不符;地方配套压力较大,财政统筹能力较弱;转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明”。因此,有必要通过深化改革和完善制度,尽快加以解决。这就要求加强顶层设计,清理整合一般性转移支付,从严控制专项转移支付,进一步优化转移支付结构,加强资金管理,提高转移支付资金使用效率。2015年12月,财政部发布《中央对地方专项转移支付管理办法》,落实国务院关于改革和完善转移支付制度的意见,对专项转移支付的资金来源、主要用途、管理和评估做出详细规定。为加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,推进基本公共服务均等化,2022年4月,财政部发布《中央对地方均衡性转移支付办法》,以此建立均衡性转移支付规模的稳定增长机制。

党的十八大以来,着重对央地财政事权和支出责任划分,以及对中央转移支付结构和管理制度的改革,从内容和本质上推进了我国财政管理体制的深化和完善,使我国财政管理体制进一步规范,各级政府事权和支出责任进一步明确。

七、实行债务余额管理,探索地方政府发债机制

我国原《预算法》规定,“地方各级预算按量入为出、收支平衡原则编制,不列赤字”,强调除国务院另有规定外,地方政府不得发行政府债券。地方政府债券只能由财政部代发代还,并受到严格限额管理。2015年新《预算法》第三十五条补充了“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。显然,与修订前相比,省级地方政府可在国务院批准的限额内发行地方政府债券,举借一部分建设资金,这样就为地方政府“合法”借债、扩大投资开启了方便之门。与此同时,从宏观经济管理上讲,这可能有利于让地方政府的隐性债务显性化,有利于宏观上进一步做好总量管理或余额管理。

为防范地方政府债务特别是隐性债务风险,2014年10月,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》,要求疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险,要在赋予地方政府依法适度举债融资权限基础上,坚决制止地方政府违法违规举债;要对地方政府债务实行规模控制,严格限定政府举债程序和资金用途,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,实现“借、用、还”相统一;守住不发生区域性和系统性风险的底线。

2017年4月,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)要求:全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作,加强融资平台公司融资管理,规范政府与社会资本方的合作行为,进一步健全规范地方政府举债融资机制并建立跨部门联合监测和防控机制。2017年6月,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号),要求积极采取措施进一步规范地方政府融资行为,严禁利用政府购买服务合同违法违规融资,切实做好政府购买服务信息公开。

2017年,我国健全地方政府债务监管政策,加强地方政府债务风险防控工作,强化地方政府债务管理,要督促地方政府强化限额管理和预算管理,加快存量政府债务置换步伐,要坚持堵后门、开前门严控增量。一方面,坚决堵住违法违规举债的“后门”,地方政府一律采取发行政府债券方式规范举债,坚决遏制隐性债务增量;另一方面,要开好合法合规举债的“前门”,适应不同地区经济社会发展需要,合理确定分地区地方政府债务限额,稳步推进专项债券管理改革。(12)2018年12月全国财政工作会议指出,要加强地方政府债务管理,较大幅度增加地方政府专项债券规模,积极防范化解地方政府债务风险,促进经济持续健康发展和社会稳定。

八、改革税收征管体制,构建高效统一的征管体系

1994年,随着分税制改革的实施,国税地税分设。20多年来,国税地税各司其职,共同完成税收征管职责。2015年10月,中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》,着力构建优化高效统一的税收征管体系,目标是“到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制,降低征纳成本,提高征管效率,增强税法遵从度和纳税人满意度,确保税收职能作用有效发挥,促进经济健康发展和社会公平正义”。

《改革方案》界定了此次国税地税征管体制改革的六大任务:理顺征管职责,着力解决国地税征管职责交叉及部分税费征管职责不清问题;创新纳税服务机制,着力解决纳税人办税纳税成本较高问题;转变征收管理方式,着力解决税收征管针对性有效性不强问题;深度参与国际合作,着力解决对跨国纳税人监管和服务水平不高、国际税收影响力不强问题;优化税务组织体系,着力解决机构设置、资源配置与税源状况、工作要求不匹配问题;构建税收共治格局,建立健全税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局。

总体看,此次税收征管体制改革主要有两项基本内容:一是国税地税合一,二是税务部门代征社会保险费。

首先是国税地税合一。这是我国税收征管体制的核心内容,在计划经济时期,税收征管查合一,国税地税合一。20世纪90年代初,尝试税收征、管、查职能“三分离”,借助分税制改革全面推行,适应中央税、地方税和共享税的分层税收体系需要,税收征管体制实行了国税地税分离分设,以便更好地调动地方政府税收征管积极性。但正如《改革方案》所指出的,“与经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化要求相比,我国税收征管体制存在职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题,必须加以改革完善”。国税地税合一的征管体制更有利于税收组织一致性,有利于信息化时代下税收信息、纳税人信息共享,从而有利于提高税收征管效率,为国家财政收入的可持续增长奠定良好的体制基础,为进一步深化税制改革提供强有力的征管保障。与此同时,在国税地税合一的征管体制下,必须注意处理好中央与地方的财政关系。中国地域广阔、地区差异客观存在,如何进一步调动地方积极性,尤其是调动地方政府自主理财积极性,同样是一个非常重要的问题,只有充分调动各级地方政府的理财积极性,才能保证经济和各项事业蓬勃发展。

其次是税务部门承担社会保险费的征管工作。2019年1月1日开始,各项社会保险费交由税务部门统一征收。此前,各地征收社会保险费的体制并不一致,既有税务部门代征,也有社保主管部门自行征收。根据国务院1999年出台的《社会保险费征缴暂行条例》规定,社会保险费的征收机构由省级人民政府规定,可由税务机关征收,也可由劳动保障行政部门按国务院规定设立社会保险经办机构征收。2011年正式实施的《社会保险法》依然没有明确规定社会保险费的征收机构,只笼统提出“社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定”。在没有统一规定的情形下,各省征管模式自然不一样。税费由税务部门统一征管以后,理论上有利于提高征管效率,节约征管费用,有利于统一税费基础、完善企业核算制度。但从实践看,过去由两部门分别征收的过程中,事实上社会保险费征管管理较为松弛,虽然不利于社会保险费足额缴纳,但客观上减轻了企业负担。

税务部门征收社会保险费则大不相同。由于税务部门比较充分地掌握企业支付工资的人数和劳动者个人薪酬信息,这意味着税务部门可以将职工社保的缴费人数和缴费基数与个税的征缴人数和征缴基数保持一致,社会保险费征收将更加规范化,市场主体的遵缴率提高,这将大大提升社会保险费的征管效率,有可能增加社会保险费的入库数额。另一方面,在税务部门征收社会保险费的情况下,也极有可能加重部分地区或部分行业、企业税费总负担。总体上看,税务部门承担社会保险费征管职责,为未来税费制度改革、统一政府收入体系、规范收入分配秩序创造了条件,有利于夯实国家治理的现代化基础。

九、全面推行绩效管理,建立“三全”绩效管理体系

绩效管理是现代财政制度的重要环节。我国在2000年以后引入绩效预算,随着公共财政的完善,陆续出台了一系列有关预算绩效管理的规章制度。2011年4月财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》;2011年7月印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》《中央部门财政支出绩效评价工作规程(试行)》《预算绩效管理工作考核办法(试行)》等相关文件,使得预算绩效管理的制度规范有了明显改善。特别是新《预算法》分别从预算原则、预算编制依据、预算执行、监督管理等方面对预算管理中的绩效管理进行规范,从而将预算绩效管理纳入了法制化轨道。

2015年,财政部发布《中央部门预算绩效目标管理办法》,对中央部门预算绩效目标管理的科学性、规范性和有效性建立管理办法,成为编制中央部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价的基础和依据。2018年9月,中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出,现行预算绩效管理仍存在一些问题,包括重投入轻管理、重支出轻绩效的意识,绩效管理的覆盖面不够,财政资金存在闲置沉淀、损失浪费、克扣挪用、截留私分、虚报冒领问题,缺乏绩效激励和约束,绩效评价结果与预算安排和政策调整不挂钩等。因此,要创新预算管理方式,更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益。《意见》提出了全面实施预算绩效管理的四个基本原则:一是总体设计、统筹兼顾,谋划全面实施预算绩效管理的路径和制度体系。二是全面推进、突出重点,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程。三是科学规范、公开透明,推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。四是权责对等、约束有力,实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。

2018年11月,财政部发布《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》(财预[2018]167号),指出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。毋庸置疑,全面实施预算绩效管理是财政管理和政府治理方式的一次变革。就财政理财观看,用钱比筹钱容易,只用钱不讲用钱效果更容易,但广大纳税人必然高度关注钱的用途及使用效果。因此,只有理财人更重视用途和效果,用钱人更珍惜钱的来之不易和重视钱的使用结果,才能真正取得纳税人的信任和支持。

当然,提高财政资金绩效是一项长期的系统性工程,涉及面广、难度大。特别是财政支出主要用于各项社会支出,其绩效的显现、评判的标准,以及人们对财政绩效的认识存在很大差异,需要在实践中不断探索。各地区各部门要抓紧制定有针对性、可操作的贯彻落实方案,明确全面实施预算绩效管理的时间表和路线图,着力抓重点、补短板、强弱项、提质量。各级财政部门要抓紧完善预算绩效管理制度办法,组织指导本级部门、单位和下级财政部门全面实施预算绩效管理工作,重点关注预算收支总量和结构,加强预算执行监管,推动财政预算管理水平明显提升。将预算编制、预算执行、决算环节、评价刚性约束和绩效管理扩围升级作为全面实施预算绩效管理的五大工作重点。

十、建立派驻监管局,改进和强化财政监督

分税制改革之时,财政部成立派驻部分地区的财政专员办,实施对属地中央财政收入和支出的监管,监督检查有关部门和单位执行国家财税政策、法规的情况,反映属地中央财政收支管理中的重大问题,提出加强中央财政管理的相关建议,监督检查中央驻属地二级以下预算单位及有关企业的会计信息质量等。监控属地中央预算单位预算执行,审核中央财政直接支付资金,监控授权支付资金,监控预算执行进度和政府采购预算执行,审批管理银行账户,审核属地中央预算单位决算编制;以后又逐步补充了对地方债务的监管。

1995年,财政部制订《财政监察专员办事机构工作暂行规定》,明确专员办业务、人事、财务由财政部垂直领导,并将专员办的主要职责概括为八个方面:监督检查各地区、有关部门和单位执行国家财税法律法规和政策情况,反映国家预算执行情况和出现的问题;监缴中央财政非税专项收入;对有关单位申报中央财政专项支出资金就地初审核证,对国家基建投资使用及中央有关部门、企业自收自支的建设基金征集使用监督检查;承担央企事业单位国有资产和国家股权收益分配监督;就地审查稽核中央财政收入减免退库事项,就地办理收入退库核批;对集中向中央财政解缴税利的行业及分支机构税利解缴情况稽核监督;对会计师事务所等社会中介机构执行财政、税务、财务、会计、法律、行政法规的合法性、公正性进行监督;审批财政部授权的有关财务事项等。

2012年3月,财政部发布《财政部门监督办法》,提出三项基本要求:一是上级财政部门加强对下级财政部门监督工作的指导,下级财政部门应及时将监督中发现的重大问题向本级人民政府和上级财政部门报告。从内部监管来讲,首先是上级对下级的监管,当上级财政部门落实党和国家有关方针政策时,总要自上而下,形成完整的工作体系,下级要全面正确理解政策内涵,政策贯彻才能完整有效。从财政实践看,基于各地各级政府财政面临的实际情况大不相同,存在的主要问题也有很大差异,当一项政策落实下来时,各地各级出现对政策不同的理解和对政策落实的不同困难在所难免。但从整个国家治理体系看,如果各地各级强调客观困难而落实不力,就会导致政策全局的效率下降,甚至可能导致政策落空。因此,就财政监管而言,上级财政部门对下级财政部门的监管和工作指导,是加强财政监督工作不可或缺的首要环节。二是财政部门的监督应坚持事前、事中和事后监督相结合,建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。这是指对所有财政资金和财政运行全过程的监督,即“全面”和“全过程”,监管不能有对象上的疏漏和进程上的缺失。“全面”和“全过程”监督是一种工作质量要求。三是财政部门实施监督应与财政管理相结合,根据监督结果完善相关政策、加强财政管理。监督与管理相结合是指监督结果要运用到财政管理上,成为下一轮编制预算、制定政策和堵塞漏洞的依据。

2019年4月,财政部派驻各地专员办更名为各地监管局。要扎实推进财政部各地监管局职能转变,明确职能内涵,切实转变工作重心,充分发挥职能作用,主要包括在属地贯彻落实党中央方针政策和决策部署、加强属地经济发展形势和财政运行状况研究、提升财政资源配置效率和财政资金使用效益、加强地方政府债务监督四个方面。

总体看,党的十八大以来,我国财政监管,从派驻专员办、到派驻监管局,从注重监管具体重点收支事项和具体项目先期审查、到将监管重心转移到党和国家大政方针的贯彻落实,从规范财政监督的基本职能和工作内容、到注重宏观经济运行情况分析和资金使用效益状况,实现了重大转变。财政监管工作成为维护中央权威、保证中央财政政策落实不可或缺的基本制度和重要体制。

①数据来源:中国这十年:系列主题新闻发布,2022年5月17日,新华网。

②谢旭人于2011年12月26日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上作的关于《中华人民共和国预算法修正案(草案)》的说明。

③2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议通过关于修改《中华人民共和国预算法》的决定,新《预算法》于2015年1月1日起施行。

④《政府性基金管理暂行办法》第四条。

⑤《政府性基金管理暂行办法》第六条。

⑥《中华人民共和国预算法》第一章第九条。

⑦《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

⑧《中华人民共和国预算法》第一章第十条。

⑨《中华人民共和国预算法》第一章第十一条。

⑩《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》。

(11)《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税[2016]36号),附件1—4。

(12)新华社:《财政部部长肖捷:坚决遏制隐性债务增量》,2017-08-29。

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