曹达全:民事诉讼与行政诉讼审判权冲突问题探析

选择字号:   本文共阅读 771 次 更新时间:2014-09-28 22:52

进入专题: 民事诉讼   行政诉讼  

曹达全  

 

摘要:  对于当事人选择诉讼程序错误,法院应当直接移送案件至有权法院,而不是告知当事人另行起诉;为避免法院(或法庭)之间相互推诿或争权现象发生,也应建立和完善法院之间审判权移送规则,明确法院间相互移送和接收案件的责任;将法院之间以及当事人与法院之间的审判权争议,交由审判委员会解决则更为权威和高效,而不应由当事人通过上诉方式获得救济。

关键词:  民事诉讼 行政诉讼 审判权错误 审判权冲突

 

在公私法二分的制度体系下,法院采二元审判体制,民事案件与行政案件分别由不同性质法院审理,固然有利于审判专业化,但由于该问题的复杂性,不可避免会产生法院之间为审判权归属或审理先后顺序等产生冲突、争议等诸多问题。[①]在我国大陆地区,民事诉讼与行政诉讼虽同属一个法院系统,但却有民庭与行政庭主管权限之划分,因此仍存在此类问题。因此,为理顺法院(或法庭)之间的关系、[②]妥善解决相互之间争议,以有利于涉案当事人的合法权利保护,建立争议解决机制并完善相关程序规则就十分必要。台湾地区学界一般将此类问题归结为审判权冲突问题,[③]也有学者将此类问题进一步划分为审判权错误、审判权冲突及审判权争议三大问题。[④]本文采后一种观点,但为叙述方便,仍以“审判权冲突”为标题。根据台湾学界一般观点解释,审判权错误是指当事人起诉所选择的审判系统法院(或法庭),依法并没有受理诉讼的审判权限,而应由另一审判系统法院(或法庭)审理的情形;审判权冲突则可分为消极冲突和积极冲突两大基本类型。消极冲突是指两大法院系统(或法庭)均认为无审判权,不予受理的情形,[⑤]积极冲突则是指两种法院(或法庭)均认为有审判权而坚持案件主管权限的情形;审判权争议则是指当事人与法院之间或者是当事人之间对于事件审判权归属问题所产生的争议。

 

一、我国解决审判权冲突的现行制度及其不足

根据我国现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》,以及相关司法解释等:无论是行政诉讼还是民事诉讼,只是要求原告提起诉讼必须符合审判权要求(也就是要符合行政诉讼受案范围或者是民事诉讼主管权范围),[⑥]法律并没有针对当事人能否就同一案件或者是案件的一部分再向其它性质法院(或法庭)提起诉讼作明确规定,也没有针对不同性质法院(或法庭)能否同时受理同一案件或者是分别审理同一案件的不同部分(也就是存在审判权冲突问题的案件)作出明确规定。因此,对于接受案件的法院(或法庭)来说,当事人无论是提起行政诉讼还是民事诉讼,只要案件符合其受案范围(或主管范围)的基本要求就必须受理,至于该案是否已经被其它不同性质法院(或法庭)立案受理则在所不问。当然,在法院(或法庭)在审理过程中若是认为案件涉及到与其它法院(或法庭)审判权关系,必须以另一法院(或法庭)的审理结果为依据,而另一案尚未审结时,则可以中止诉讼。[⑦]法院在立案时若认为该案件应当由其它性质的法院(或法庭)审理,则是告知当事人另行起诉。若原告坚持向该法院(或法庭)起诉(包括不能补正起诉书内容而坚持起诉的),法院(或法庭)则有权裁定不予受理或者是驳回起诉。[⑧]原告另行起诉后,至于后受理法院(或法庭)能否以案件曾经被其它法院(或法庭)受理而拒绝受理或者是不得拒绝,法律并没有作出明确规定。当然,针对法院不予受理或者是驳回起诉的裁定,无论是先受理法院还是后受理法院做出,当事人均可以向其上一级法院提起上诉。若是受诉法院在7日内既不立案,又不作出裁定的,起诉人也可以直接向上一级人民法院申诉或者是起诉。[⑨]另外,在我国,法律并没有针对法院(或者是法庭)之间产生审判权争议问题设定相对独立的解决机制和程序。

根据以上分析可以看出,我国针对处理审判权冲突问题的相关制度并不完善,至少仍存在以下不足:[⑩]

第一,当事人选择审判程序错误,法院(或法庭)只是告知其另行起诉或者是裁定不予受理和驳回起诉,实际上是将正确选择诉讼程序作为当事人获得司法救济的基本要件,这种制度设计,并没有充分考虑当事人是否有判断案件性质的能力。而实践中却大量存在民事审判权与行政审判权划分不明晰的案件、[11]以及必须处理民事诉讼与行政诉讼孰先孰后的疑难案件,[12]对于这些疑难案件应当适用何种程序,即使法官也有可能产生判断失误,何况是作为一般民众的当事人。而无论是何种原因致使案件审理程序错误,由此所带来的不利法律后果当事人却必须承担,这显然不符合有效保护当事人诉权的法律精神。

第二,由于法律并没有就法院(或法庭)之间产生审判权冲突问题提供较为明确的制度规则。在司法实践中就会导致审判权冲突问题的发生,这其中就包括:一则是法院(或法庭)之间可能就同一案件相互推诿,使得当事人辗转于不同法院(或法庭)之间却投诉无门;二则是,若当事人就同一案件启动两种诉讼程序,而法院(或法庭)之间相互争权则会使得两种诉讼程序同时进行,进而产生法院(或法庭)之间审判权混乱或者是裁判权冲突等诸多问题。

第三,通过上诉程序解决当事人与法院之间的审判权争议的制度设计也存在瑕疵。这种通过某一系统上级法院处理涉及其他法院系统的审判权争议问题,其中包括通过民事诉讼的上诉程序或者是行政诉讼的上诉程序,显然有悖诉讼公正原则,属于以下情形,更是会引起审判权冲突或者是裁判权冲突问题:若同一案件或者是同一案件的不同部分,分别为不同法院(或法庭)审理,当事人又分别向不同法院的上级法院上诉。这是其一;其二,审判权问题属于诉讼程序问题,根据诉讼法基本原理,理应在法院审理案件实体内容之前加以确定。而根据我国现行制度安排,当事人针对审判权争议启动上诉程序却并非均能提前至审理案件实体部分之前,有些案件甚至可以延长至当事人收到一审判决书15日之内(因为,法院在开始实体案件审理之后,法律并没有否定一方当事人针对审判权问题提出异议的权利)。因此在现实中就不可避免会存在一审法院在审判权归属不明或者是存在争议的情况下就介入案件实体部分审理的情形。而在一审法院已经开始审理案件实体部分或者是已经审理完毕的情况下,上级法院却有可能以该法院缺少审判权为由废弃一审裁判。对此,案件只能重新审理,甚至是必须当事人另行起诉。这种因制度设计缺陷所引起的程序拖沓问题,却必须由当事人来承担相应的诉累。

 

二、法国、德国和台湾地区解决审判权冲突的制度经验

与我国相关制度相比,德国、法国和台湾地区处理此类问题的制度设计却相对较为合理,而值得我们借鉴(虽然它们相互之间也存在一定程度的差异)。尤其表现在以下方面:一是重视当事人诉权保护,特别是重视减少当事人诉累,如在对待审判权错误问题上是采用法院直接移送案件方式,而不是我国告知当事人另行起诉;二是法院之间审判权冲突处理规则较为完备,从而使得法院之间审判权归属较为明晰,而我国相关制度却尚显阙如;三是建立有相对独立的审判权争议解决机制,而不像我国将程序纠纷和实体纠纷统一规定由上诉程序加以解决。

一是法国。在法国,民事审判与行政审判权冲突问题的解决方式与其行政审判权地位密切相关,并伴随行政审判权地位的变化而不断变化。审判权争议曾经历了由国王决定、交由国家资政院审理、交由最高法院及中央行政法院等席代表所组成之特别法院,再到由资政院负责等不同历史时期,直至1932年法律才最终确定将权限冲突问题交由权限冲突法院处理。[13]

对于审判权错误,法国虽然也存在跨越审判系统移送的司法实践,但在制度层面上与我国基本一致,也是采用驳回当事人诉讼的方式,[14]但在处理审判权冲突与审判权争议问题上,法国却与我国存在不同。依据法国的传统程序(1960年前),一旦双重法院均作出不予受理的决定,也就是存在审判权消极冲突时,是由当事人向权限冲突法院提起诉讼,且没有起诉期限限制。权限冲突法院经审判后,若认为无消极冲突问题,权限冲突法院应驳回当事人之申请,而若存在消极冲突问题,则直接宣判有审判权法院的无审判权裁判为无效,并直接将事件和当事人移交该法院审理。由于这种“传统程序”旷日持久、“极度耗费劳力、时间、费用,”[15]一种新的“强制移送程序”在1960年得以确立。具体规则如下:当事人若在向第一个法院申请被驳回后再向另一法院申请起诉后,另一法院也认为无审判权时,也就是存在审判权消极冲突时,应当以附理由之裁判方式将审判权问题移送至权限冲突法院,并与权限冲突法院裁判前暂停诉讼程序。[16]另外,符合以下情形,当事人也可以直接向权限冲突法院提起诉讼:一是在第一个法院作出无审判权裁定前,当事人另行起诉,后受理法院也认为无审判权,并且不符合强制移送条件,也作出无审判权的裁判时;二是后受理法院违反其移送义务,不裁判移送,反而为无审判权裁判时。[17]应该说,强制移送规则的确立,不仅大大减少了当事人因法院之间消极冲突而无法获得救济的风险,也减少了当事人因来回奔波于法院之间而产生诉累,而权限争议法院的设立则为权限争议最终解决提供了根本保障。

在法国,民事与行政审判权限之间积极冲突解决程序的设置尤为特别,该制度设计并不在于解决普通法院与行政法院之间受理诉讼审判权限之间的争执,而在于阻止普通法院受理不属于其审判权的事件。[18]行政法院若认为属于自身审理的案件,并不受普通法院对审判权异议的约束;而只有在民事法院主张其拥有审判权时,才可以启动该程序,且只能由受理诉讼第一审法院所在地的省长代表行政机关提出,并有是为了维护公共利益的要求。具体程序设计如下:省长首先是向普通法院以“无审判权异议状”的形式提出异议,受诉法院应当对此作出裁定,若认为有审判权,应当驳回异议状,省长即可向权限冲突法院提出权限冲突状。原则上,省长提起异议的时间是限定在普通法院受理诉讼后至裁判确定之前,一旦普通法院审判权裁定已经做出,省长即不得再行提起积极冲突程序。权限冲突法院对于审判权冲突的裁定也被限制在3个月内。[19]

另外,为了避免相互之间在法律见解方面产生异议,谋求“司法之顺畅运作”,[20]法国还有一种任意移送程序,也就是,在案件上诉至中央行政法院或最高法院之一时,中央行政法院或最高法院若认为案件引起的审判权问题相当棘手,将来有可能引起两个最高审判机关产生法律见解上的争议,可以直接将案件以附理由裁判的方式移送权限冲突法院,请求权限冲突法院就审判权问题作最终裁判的程序。

二是德国。在德国,法院与行政机关(包括相当于目前行政法院职能的行政机关)的权限冲突问题也经历从原初由各机关协议解决,协议不成再交由国王裁决,后来则被改革由裁判管辖委员会裁判,再到后来转由双方的上级机关协商解决,再交由新设的权限冲突法院解决等不同历史阶段。[21]再后来,权限冲突法院则逐渐走向消失。德国《基本法》颁布以后,伴随行政法院和行政机关分离,以及形成包括普通法院、财政、劳动和社会等五大法院系统的建立,另一种处理审判权冲突的制度规则逐步得以确立。根据《联邦德国行政法院法》、《民事诉讼法》、《法院组织法》等相关制度规定,这些规则是以确立“审判权等价”[22]原则为基本前提,并在制度设计上充分遵循“尽速处理”原则,[23]主要采取以下方式解决各种法院之间审判权冲突问题:

第一,各法院系统审判权的归属问题属于强制性规定,当事人不可以合意。若法院确信本院无审判权时,应当以裁定方式裁定审判法院错误,同时依职权将事件移送至有审判权法院,该裁定直接约束受移送法院。受移送法院不得以原审判法院具有审判权为由移送回原法院,也不得以第三法院具有审判权为由移送至第三法院,即使移送法院对审判权归属所作出的裁定存在错误或者是程序有误,原则上对受移送法院也具有约束力。当然,这种约束力只限于审判权归属问题,而不涉及其它审判要件,如需要经过先行程序的行政案件被移送至行政法院,受移送法院仍应命原告补正有关法律程序要求。若是移送到错误法院,法律并无特别规定,实务界和学术界一般认为,受移送法院应当以审判需要选择适当的诉讼程序。也就是说,作为民事诉讼也可以适用行政诉讼程序,反之也然。

第二,针对审判权积极冲突,德国法则设定了“禁止双重诉讼系属”和“优先原则”这两项原则。[24]根据该两项原则,当事人不可以向不同的法院同时提起诉讼。而各法院在受理案件时,均具有审查是否有审判权的义务,而时间则仅限于第一审法院及可能被提起的抗告法院。原则上,法院对于本院是否存在审判权的审查应当先于其他本案裁判要件,而本案上诉法院则不得再审查原审裁判是否有审查权。如果某一法院已经裁定有审判权,受理同一事件的其他法院将受其认定的约束,既不得作出不同裁定,也不可以将案件移送至其他法院,而应当以起诉不合法为由驳回当事人诉讼请求。

第三,若当事人对于法院所作出的先行裁定和移送裁定不服,可以在两个星期之内针对审判权争议问题提出即时抗告和再抗告。并且抗告程序的标的仅限于权限争议问题。这种通过向原审判机关直接提出异议的抗诉程序,不仅加速与简化了审判权争议的审理程序,而且“开启了一道先行审查审判权争议的特别审级救济途径。”[25]另外,为了维护各审判系统审判问题裁判之统一性,还可以向各联邦最高法院提起许可抗告。[26]

三是台湾地区。在台湾地区,早期阶段,对于审判权错误与大陆地区做法类似,是采用驳回当事人起诉的方式处理,审判权争议则是采用法院移送“司法院大法官”解释的方式加以解决。这种制度模式在台湾学界则饱受质疑。[27]现行制度则是在反思原有制度缺陷并借鉴德国经验为基础建立起来的。根据台湾2007年修订的《行政诉讼法》和2009年修订的《民事诉讼法》等相关规定,其现行制度设计如下:

第一,对于审判权错误,除非符合条件移送审判外,受理法院若认为可以补正者,审判长应定期间要求原告补正,若不能补正者,法院应以裁定驳回,对于裁定驳回,原告可以抗告。[28]

第二,对于审判权积极冲突是采“禁止双重诉讼系属原则”和“优先原则”;而对于审判权消极冲突,则是采用诉讼移送程序处理。具体来说,法律首先规定当事人不得就同一事件向不同审判权法院分别提起诉讼。对于起诉案件,先行受理的法院受理案件后,应当依职权调查案件本院是否有审判权。若认为有审判权,则应作出受理的裁决,其他法院受其裁决约束,不得再行作出相反的认定而行使审判权;若认为无审判权时,即应以裁定方式将案件移送至有审判权法院。若是有多个法院均有审判权并且原告有指定的,则移送至原告指定法院。若受移送法院也认其无审判权,则应裁定停止诉讼,声请司法院大法官会议解释确定审判权,受移送之法院经司法院大法官解释无受理诉讼权限的,应再行移送至有受理诉讼权限的法院。[29]台湾地区法律还规定,法院有无审判权的认定是依据起诉时的法律和事实确定,起诉时有审判权的认定不得因诉讼系属后的事实和法律状态的变更而受到影响。[30]

第三,台湾地区法律还十分重视提供对当事人诉讼权利的保护。如,法律规定,当案件存在审判权消极冲突,先行受理的法院移送案件时还应当征询当事人的意见。若是当事人就法院有无受理诉讼权限有不同意见,法院应当对此作出裁定,针对该裁定,当事人可以启动抗告程序。[31]“如果普通法院与行政法院就审判权归属问题存在争议,当事人若合意由普通法院审判,案件则由普通法院审判。”[32]另外,台湾地区法律还对移送程序所产生的费用问题、紧急程序如何处理等相关问题作了较为详细的规定。[33]

综上所述,这三个国家和地区虽然在制度设计方面存在差异,但它们之间的制度精神却具有相当的一致性,其历史发展趋势更具有一致性。它们之间的差异性主要表现在:法国主要是通过权限争议法院解决权限冲突问题,而德国和台湾地区则主要是通过建立移送规则预防审判权冲突问题的发生。这是我们借鉴相关经验时首先需要考虑的;而一致性则主要表现在:在维护审判权分配基本秩序的前提下,遵循尽速确定审判权归属原則,简化程序、提高效率,充分保障当事人权利,尤其是尽量避免因程序分立而产生损害当事人诉讼权利的情形。例如:法国对待审判权消极冲突从早期依赖于当事人移送转向强制法院直接移交权限争议法院处理;德国从早期另设权限争议机关事后解决权限争议问题转向通过确立移送规则预防审判权冲突发生;台湾地区对待审判权错误从早期依赖于当事人重新选择程序转向要求受理案件法官依职权直接移送案件的做法,等等。这些相同点均是值得我们借鉴的宝贵经验。

当然,这些国家和地区的制度设计也并非尽善尽美,而为我国借鉴时需要慎重对待。例如:法国处理审判权积极冲突的做法并非为我国所能借鉴,因为,我国民事诉讼与行政诉讼属于同一法院系统,并非存在孰轻孰重问题;德国建立强制性移送规则的做法,也有可能会引发法院滥用处置权而审理本不该属于自己审判的案件,从而引发更多的审判权冲突问题。由于两大诉讼在审理原则、审判程序以及判决效力存在较大差异,当事人可以合意选择审判法院的做法是否可取也有待实践检验;建立相对独立的审判权争议解决机制,有利于纠纷解决,但是否会引起当事人诉累问题,等等。

 

三、改进和完善我国相关制度的几点建议

综合考虑以上国家和地区有关法律制度精神以及我国现有制度的特点,我国宜采取如下改革措施以完善相关制度:

1.尽量将审判权归属问题在立案程序阶段加以确定,以预防引起不必要的审判权冲突和争议问题。为避免法院在没有审判权情况下就介入实体案件内容审理,应尽量保证在案件实体内容审理之前确定审判权归属问题,将之设定在民事诉讼或行政诉讼的立案程序阶段加以确定更为妥帖:第一,法院立案庭在收到案件后应当查明案件的审判权问题。这其中包括案件是否属于其审判权范围、该案是否已经被其它法院(或法庭)立案或受理、案件涉及到的当事人有哪些(这其中包括原告、被告和其他当事人)、其它涉案人员是否已经向其它法院起诉等相关事宜。这样更有利于保障审判权归属问题能够及时有效的解决。第二,为防止审判权问题滞留于后续程序而难以处理,当事人对审判权问题存在异议也应当在立案阶段提出,除非因法院原因产生审判权问题除外。与此同时,法院立案则应充分保障当事人尤其是被告和诉讼第三人参与立案审查程序的权利,尤其要充分保障当事人对于审判权归属问题提出异议的权利。对此,立案庭应当组织双方当事人就审判权问题展开讨论、对话、辩论,必要时还应当组织听证,立案庭应当在充分听取当事人意见的基础上对审判权归属问题作出裁决。第三,还有必要在立法中明确规定,审判权冲突问题应当提前于审理实体案件之前加以确定。以尽量避免法院在审判权不明情况下介入审理案件实体部分。

2.确立处理审判权冲突的一般原则和规则,以理顺法院(或法庭)之间的审判权关系。第一,应当借鉴德国和台湾地区设立“禁止当事人双重起诉”和“先行受理”原则的制度经验,以作为处理审判权积极冲突问题的基本原则。具体来说:法律应当明确规定,原告在起诉时应当说明是否向其它法院(或法庭)提起诉讼,或者是已经就同一案件在其它法院(或法庭)应诉。若同一案件或者是有相关联案件已经被其他法院(或法庭)立案,接受案件的法院应当向先行受理法院(或法庭)采用书面形式加以沟通。先行受理法院(或法庭)在收到书面问询材料后应当就审判权问题作出相应裁决,并决定是否移送案件,后受理法院(或法庭)应当受该裁决限制,并有配合移送相关材料的义务。若双方当事人同时向不同法院(或法庭)提起诉讼,法院(或法庭)之间可以通过协商方式确定由哪个法院(或法庭)先行受理。在此还需要特别说明的是,文章中所提的“先行受理”原则,是指先行受理法院(法庭)直接拥有确定审判权归属的裁判权,而并非是说先行受理法院(或法庭)直接拥有对案件实体部分的审判权。因为,案件实体部分的审理权属于审判权归属问题,仍应遵守审判权划分原则。另外,法律也应明确规定,先行受理法院(或法庭)在受理时拥有审判权,则不因诉讼系属确定后事实或法律关系的变化而受影响。第二,确立“法院不得拒绝审判”原则的前提下,采用法院直接移送案件的制度模式解决法院之间的审判权消极冲突问题。从诉讼原理角度分析,当事人选择审判程序错误,不仅包括审判权错误案件(也就是应当由其它法院审理的案件),还包括不属于司法权审判范围的案件。这在德国和台湾地区,对于不属于司法权审判范围的案件均是采用驳回起诉的方式处理,而对于审判权错误案件,则是采用移送方式处理。与之相比,我国并没有将这两种情形加以区别对待,除告知当事人另行起诉的规定外,若当事人坚持起诉,一概是裁定不予受理或者是驳回起诉,从而使得实践中大量存在本应当纳入司法权审查范围的案件,却因为不同法院(或法庭)之间审判权归属不清、存在争议或者相互推诿等原因,而被拒之法院门外。为了防止这些由法院所引起的不利法律后果转嫁为当事人承担,应当在法律制度中确立“法院不得拒绝审判”原则,并将之作为法院之间建立移送规则的基本前提。具体来说:法院接受案件并对审判权问题加以审查后,无论是属于民事案件或者是行政案件,法院均不得拒绝接受,只有在有足够证据证明法院无权受理,并有足够证据证明不符法院之间移送条件的情况下,才可以作出不予受理或驳回起诉的裁定;认为属于其它法院审判权范围的案件,就应当作出移送其它有权法院(或法庭)裁定。被移送法院(或法庭)应当受此裁定约束,必须先行受理而不得再行移送,若有异议,可以启动后文所述审判权争议程序。这种制度设计,不仅可以预防法院之间滥用移送的权力,还可以实现案件及时移送有审判权法院以提高诉讼效率的目的。若被移送法院层级高于移送法院,法院则可以通过本法院系统的上级法院移送。当然,若原告坚持由原法院(或法庭)审判,该院则可以直接裁定不予受理或驳回起诉。第三,我国可以适当借鉴台湾地区当事人合意选择诉讼程序的做法,允许当事人合意选择诉讼程序,而无论是行政诉讼或民事诉讼程序,并对当事人可以合意审判权的案件范围和程序作出适当限制。法律应当明确划定可以合意审理的案件范围,并应当明确不得损害国家利益、集体利益和第三方利益等。这是其一;其二,合意解决的案件还应当是审理法院有能力或者是更加适宜审理该案件,并不得违反法院的审级制度和有关审判权的特殊规定;其三,对于合意审理的案件,应当赋予受理法院程序审查权,以防止当事人滥用选择权。

3.建立审判权争议解决机制,以确保审判权归属问题的根本解决。正如前文所述,二元审判体制决定审判权冲突问题似乎不可避免。完全依靠移送方式也很难保证受理案件的法院不滥用移送权,更何况现实中也大量存在审判权难以判断的疑难案件,因此,建立由第三方组织的机制以处理法院与法院(或法庭与法庭)之间以及法院与当事人之间审判权争议问题就十分必要。从我国现有司法资源来看,借鉴法国的制度模式最为适宜,改变原来有当事人提起上诉方式解决审判权冲突问题的制度模式,转变交由法院的审判委员会处理审判权争议问题。理由如下:在域外,无论是在德国、法国和台湾地区审判权争议均被归结为是一个宪法问题;而在我国,从审判权冲突问题的本身性质来看,该问题至少涉及到两种不同性质审判权之间关系,因此完全可以归结为“重大疑难案件”的范畴。因此,建立一个相对独立的权威机构处理该问题更为妥当。这是其一;其二,我国法院系统的审判委员会不仅具有与民庭与行政庭相对独立的地位,而且具有讨论“重大疑难案件”的基本职能,[34]完全符合解决审判权争议的基本要求;其三,在我国,民事诉讼与行政诉讼属于同一法院系统,交由审判委员会审判审判权争议问题,相比较与当事人启动上诉程序解决审判权争议问题也更加高效,尤其是当同一法院内部民庭与行政庭之间存在审判权争议问题时。至于审判权争议解决程序,可以设计如下:若审判权冲突产生于同一法院内部民庭与行政庭之间,可以直接移交本院审判委员会裁定,若争议涉及其它法院,则由其共同上级法院的审判委员会裁定;若是当事人对立案庭的审判权裁定有异议,应当先向立案庭提出抗辩,若立案庭不采纳而当事人仍坚持自己观点,立案庭应当直接移送本院审判委员会,当事人也可以直接向本院审判委员会提出申请裁定。为避免法院在没有审判权情形下就介入对实体案件审理情形的发生,也有必要对当事人针对审判权提出抗辩的时间加以限制。对此,可限定在法院立案程序阶段。当然,若是因法院原因致使案件实体部分已经开始审理的则不受该期限限制。

 

注释:

* 基金项目:2012年国家社科基金资助一般项目“民事行政交叉案件审理问题研究”(12BFX067);江苏省社会科学基金项目“民事与行政关联案件审判研究”(10FXB004)前期研究成果。

[①] 有关民事审判权与行政审判权之间基本关系问题,另参见:曹达全:《民事审判与行政审判之间的权限划分与协调问题探析》《长江大学学报》(社会科学版) 2008年第5期。

[②] 此处所指不同性质法院(或法庭),可能涉及不同法院之间的民事法庭与行政庭之间关系,也可能是同一法院的民事法庭和行政庭之间的关系。为叙述方便,下文一概用“法院(或法庭)”代之,不再赘述。

[③] 参见[台]张特生等:《民事法院与行政法院的权限冲突问题-民事诉讼法研究会第二十次研讨记录》,载于民事诉讼法研究会编《民事诉讼法之研讨(二)》,台湾三民书局1987年版,第289-336页;[台]陈计男等:《法院对于民事事件与行政事件审判权冲突之解决上若干问题之检讨-民事诉讼法研究会第八十六次研讨记录》,《法学丛刊》,2004年第195期,第141-176页;[台]沈冠林:《民事诉讼与行政诉讼之分工与合作——专业审判与权利有效救济间之选择》载于《诉讼权保障与裁判外纷争处理》,北京大学出版社,第61—62页

[④]参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第8—11页。

[⑤]在法国,形成消极冲突还必须符合以下三个要件:首先,各受诉法院均自认所属审判系统法院无审判权;其次,各受诉法院均作出无审判权裁判,系以其它审判法院有审判权为理由;最后,两法院之无审判权裁判必须是针对“同一事件”。根据法国《民法》有关条款规定,所谓“同一事件”须为同一当事人、同一诉讼标的及同一原因事实。参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第44页,注53.

[⑥]《民事诉讼法》第119条第(四)项规定,起诉必须符合下列条件:属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖;《行政诉讼法》第41条第(四)项规定,提起诉讼应当符合下列条件:属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

[⑦]《民事诉讼法》第一百三十六条第(五)项规定,本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的。中止诉讼的原因消除后,恢复诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》法释[2000]8号第51条规定,案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据,而相关案件尚未审结的。中止诉讼的原因消除后,恢复诉讼。

[⑧]《民事诉讼法》第124条规定,人民法院对下列起诉,分别情形,予以处理:(一)依照行政诉讼法的规定,属于行政诉讼受案范围的,告知原告提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第44条第(一)项规定,有下列情形,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉:请求事项不属于行政审判权限范围的。

[⑨] 《民事诉讼法》第123条第2款规定,不符合起诉条件的,应当在七日内作出裁定书,不予受理;原告对裁定不服的,可以提起上诉。第164条第2款规定,当事人不服地方人民法院第一审裁定的,有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉;《行政诉讼法》第42条规定,人民法院接到起诉状,经审查,应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的,可以提起上诉。最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第32条规定,人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的,应当在7日内立案;不符合起诉条件的,应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的,应当先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案,又不作出裁定的,起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。

[⑩]即使是《行政诉讼法》修改已经被提上议事日程,也并没能针对此类问题给出一揽子解决方案。

[11] 这尤其是涉及公私法划分的案件。由于公私法划分问题的复杂性以及立法不明确,现实生活中大量存在该类案件。例如:对涉及公立医院所提供的医学证明的案件,对涉及行政裁决行为的民事纠纷案件,行政机关为管理目的订购公共服务的合同纠纷,等等。

[12] 这尤其表现为人们所普遍关注的民事行政交叉案件。其中,“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”最具有代表性。该案各方当事人为了三间房屋的所有权,分别启动民事诉讼和行政诉讼程序,从基层法院直到最高院,法院先后作出18个裁判,历时10余年,但纠纷仍没有得以彻底解决。这正是因为法律缺少对民事审判权与行政审判权之间的先后顺序问题的明确规定,才使得该案件经历了“马拉松式”审判过程。该案详情参见王光辉:“一个案件,八份判决—从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调”,载《中外法学》1998年第2期,第23—28页。

[13] 参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第17—24页。

[14] 参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第31页。

[15][台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第45页。

[16]参见 [法]让.里韦罗、让瓦利纳著:《法国行政法》,商务印书馆2008年版,第697页;[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第46页。

[17] 参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第47页。

[18] 参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第40页。

[19] 参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第42—44页;[法]让.里韦罗、让瓦利纳著:《法国行政法》,商务印书馆2008年版,第691—695页;[英]L·赖维乐·布朗,[英]约翰·S·贝尔著:《法国行政法》第五版,高秦伟、王锴译,中国人民大学出版社2006年版,第143—145页。

[20][台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第49页。

[21] 参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第68—76页。

[22]根据该原则,无论是普通法院还是行政法院并不具有相对于其他审判权优越的地位,审判权之间的权限划分与管辖制度一样只具有“管辖规范”的意义,而不具有决定能否接近法院,享受权利保护之意义。参见[台]沈冠林:《诉讼权保障与裁判外纷争处理》,北京大学出版社,第64页。

[23] 参见《德国法院组织法》第17条规定。根据有关学者总结,该法1990年修正的目的有以下几点:一是审判权冲突问题应置于诉讼之前阶段尽早解决;二是将审判权争执之审级救济尽量予以减少,而使审判权无争执,使之得以尽早确定;三是法院在欠缺审判权时与缺少管辖权相同处理,直接移送于有审判权法院,以使程序得以简化、迅速处理;四是有审判权法院对于案件中的所有法律纷争问题,具有全面的裁判权限,即使该法律问题已经超越受诉法院的审判权。参见Kissel, Neues  zur  Gerichtsverfassung, NJW 1991,947.转引自[台]沈冠林:《诉讼权保障与裁判外纷争处理》,北京大学出版社,第64页,脚注3.

[24] 参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第98—99页。

[25]参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第120页。

[26] 参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第117—119页。

[27]参见[台]陈锡平:《审判权错误、争议及冲突之研究》,台湾国立政治大学法律学研究所2006年硕士论文,第1-2页。

[28]台湾《民事诉讼法》第121条规定,书状不合程序或有其他欠缺者,审判长应确定期间命令其补正。因命补正欠缺,还得将书状发还;如当事人住居法院所在地者,得命令其到场补正。 书状之欠缺,经于期间内补正者,视其补正之书状,与最初提出相同;台湾《行政诉讼法》第107 条规定,原告之诉,有下列各款情形之一者,行政法院应以裁定驳回之。但其情形可以补正者,审判长应确定期间先命其补正:一、诉讼事件不属行政诉讼审判之权限者。但本法别有规定者,从其规定;二、诉讼事件不属受诉行政法院管辖而不能请求指定管辖,亦不能为移送诉讼之裁定者。

[29] 台湾《民事诉讼法》第 31-2 条第1项规定,普通法院认其有受理诉讼权限而为裁判经确定者,其他法院受该裁判之羁束。普通法院认其无受理诉讼权限者,应依职权裁定将诉讼移送至有受理诉讼权限之管辖法院;台湾《行政诉讼法》第 12-2 条规定,行政法院认其有受理诉讼权限而为裁判经确定者,其他法院受该裁判之羁束。行政法院认其无受理诉讼权限者,应依职权以裁定将诉讼移送至有受理诉讼权限之管辖法院。数法院有管辖权而原告有指定者,移送至指定之法院。移送之裁定确定时,受移送之法院认其亦无受理诉讼权限者,应以裁定停止诉讼程序,并声请司法院大法官解释。受移送之法院经司法院大法官解释无受理诉讼权限者,应再行移送至有受理诉讼权限之法院。

[30]台湾《民事诉讼法》第 31 条规定,起诉时法院有受理诉讼权限者,不因诉讼系属后事实及法律状态变更而受影响。诉讼已系属于不同审判权之法院者,当事人不得就同一事件向普通法院更行起诉。移送诉讼之裁定确定时,视为该诉讼自始即系属于受移送之法院。前项情形,法院书记官应速将裁定正本附入卷宗,送交受移送之法院;台湾《行政诉讼法》第 12-1 条规定,起诉时法院有受理诉讼权限者,不因诉讼系属后事实及法律状态变更而受影响。诉讼系属于行政法院后,当事人不得就同一事件向其他不同审判权之法院更行起诉。

[31] 台湾《民事诉讼法》第 31-2 条第3、4项规定,当事人就普通法院有无受理诉讼权限有争执者,普通法院应先为裁定。前项裁定,得为抗告。普通法院为第二项及第三项之裁定前,应先征询当事人之意见;《行政诉讼法》第 12-2 条规定,当事人就行政法院有无受理诉讼权限有争执者,行政法院应先为裁定。前项裁定,得为抗告。行政法院为第二项及第五项之裁定前,应先征询当事人之意见。

[32] 参见台湾《民事诉讼法》第182条之1第1项。

[33]例如:台湾《行政诉讼法》第 12-3 条规定,移送诉讼前如有急迫情形,行政法院应依当事人声请或依职权为必要之处分。移送诉讼之裁定确定时,视为该诉讼自始即系属于受移送之法院。前项情形,行政法院书记官应速将裁定正本附入卷宗,送交受移送之法院。第 12-4 条规定,行政法院将诉讼移送至其他法院者,依受移送法院应适用之诉讼法定其诉讼费用之征收。移送前所生之诉讼费用视为受移送法院诉讼费用之一部分。应行征收之诉讼费用,行政法院未加征收、征收不足额或溢收者,受移送法院应补行征收或退还溢收部分。第 12-5 条规定,其他法院将诉讼移送至行政法院者,依本法定其诉讼费用之征收。移送前所生之诉讼费用视为行政法院诉讼费用之一部分。应行征收之诉讼费用,其他法院未加征收、征收不足额或溢收者,行政法院应补行征收或退还溢收部分。

[34]《人民法院组织法》第10条规定,各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。

 

曹达全,江苏省行政学院副教授,法学博士。

来源:《行政法学研究》2014年第4期。


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