R·艾伦·海斯:利益集团的作用

选择字号:   本文共阅读 3896 次 更新时间:2008-07-01 18:21

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R·艾伦·海斯  

“利益集团是由抱有某些共同目标并且努力去影响公共政策的个人组成的团体。“

——利益集团协会 杰弗里·贝里

利益集团(interest groups)是美国公民用来向民选官员表达他们的想法、需要和见解的一个重要机制。美国公民无论关心的问题是多么具体或特别,往往都能找到一个专门关注这种问题的团体。从包含美国众多志愿机构的通讯录上可以看出,公民组成这些社团的原因五花八门。盖尔调研公司的《社团大全》(The Gale Research, Inc., Encyclopedia of Assciations)被公认为最详尽齐全的目录之一。这些社团并不全都从事政治活动,但是,其中有很多以对公共政策施加影响为目的。

美国政治无论从有形的体制上,还是从无形的传统上,都为利益集团提供了肥沃的生存土壤。美国体制中有利于加强利益集团影响力的特徵之一是,政党力量相对薄弱,而这在一定程度上是行政与立法分权的结果。在像英国那样的议会制中,首相要靠议会中的多数支持来执政,各个政党对立法议员、进而也就对制定政策,有着相当大的控制力。反之,美国总统大选和国会选举是两项分开的政治运作,即使有时候在同时举行。每个立法议员都必须在他/她的本州或本区结成一个取胜的联盟阵容,而这种联盟的性质,同获胜的总统候选人所组成的多数派联盟并不一样。很能说明这一点的现象是,在自第二次世界大战以来的大部份时间内,国会和总统职权分别掌握在对立的政党手中。因此,无论是民主党人,或是共和党人,都不一定非支持本党总统的主张或支持本党的竞选政纲不可。由于对党派的忠诚度较低,所以,利益集团的影响力提高——这既体现在极为需要经费支持的竞选时期;也表现在选举过后,那些对获胜候选人提供过支持的利益集团对制定政策的密切参与。

美国体制中有利于加强利益集团影响力的第二个特徵是政治权力分散到州和地方,也就是联邦制度,或曰“联邦主义”。公民社团往往是先从州或地方一级产生,然后合并为全国性的组织。权力下放促进了各式各样的利益集团的产生,而这又进一步弱化政党体系,因为50个州的社会与经济情况千差万别,难以实施绝对的政党路线。

此外,美国体制中强大、独立的司法系统也加强了利益集团的势力。在其他一些民主政体中归立法或行政机构处理的问题,在美国往往由法院来裁决。因此,利益集团可以通过诉讼来达到无法通过立法途径实现的决策目标。例如,在20世纪50年代初期,全国有色人种协进会(NAACP)在法院的胜诉,给美国的种族隔离政策上打开最早的缺口,比由南方议员控制要职的国会愿意采取行动的时间早了好几年。

最后还有一点:美国对言论、新闻出版与结社自由几乎毫无限制的传统意味着,几乎任何利益集团所表达的观点,无论多么激进,都可以有公开传播的机会。当然,第二次世界大战以来媒体的日益集中化,使一些持边缘观点的团体的声音较为难以让人听到。但是,鉴于各种团体都可以上互联网,集中化的趋势在一定程度上被抵消。总之,美国言论自由与新闻出版自由的传统,提供了将社会问题公之于众并就公共政策发表评论的大量机会,从而鼓励了利益集团的形成。

利益集团的范围

  

在1970年以前,美国介绍利益集团的标准教科书大多将它们分为三大类别:工商、劳工和农业。从那时以来,利益集团的范围已经变得纷繁复杂得多。美国农民人口的减少使农业利益集团失去了影响力,同时,新出现了许多在这些类别以外的新型利益集团。

工商

许多学者一致认为,工商界在美国政治中扮演着一个主要角色。大财团公司在美国经济中具有显要地位。由于民选官员要为国家的经济表现负责,他们往往担心,如果采取与工商界对立的政策,会有损于经济表现。

然而,工商界也动用其直接的影响力。大型跨国公司以其巨额资财来推动自己的政治目标。它们通常是多个行业联合会的成员,这些联合会代表了整个行业在政治进程中的主张。这些公司也支持着“伞式”联合性机构,如代表整个工商界声音的全国制造商协会(Assocation of Manufacturers)和美国商会(U.S. Chamber of Commerce)。另外,也有公司单独直接向议员游说,拿出数百万计美元作为竞选捐款,支持它们赞成的候选人。

  

工会

工会在20世纪初发展得很缓慢,但是30年代时在美国政治制度中取得了重要位置。《全国劳工关系法》(National Labor Relations Act)保护集体谈判,并使工会得以发展得更为迅速。到20世纪50年代,工会会员人数达到顶峰,占劳工总人数的35%。但是,自60年代起,工会会员开始减少,到目前仅占劳工人口的15%左右,工会的政治实力也随着其经济实力的减弱而下降。工会会员人数减少的原因十分复杂,在此难以详细探讨,但大体上是由于全球经济的性质发生了变化, 美国从以制造业为基础的经济,转为着重以服务业为导向的经济。不过,当工会将其能量集中于一个选举或一个问题上时,仍然具有相当的影响力。

  

职业社团

另一类重要的利益集团是专业人员的社团。这些团体,如美国医学学会(Amercian Medical Association)和美国律师协会(Amercian Bar Association)等,专注于自身专业的共同利益、价值观和地位。势力稍弱但组织程度并不逊色的是公共部门的专业人员。在州和地方政府中,几乎每一专业都有自己的全国性组织。例如,在住房政策领域,有全国住房与再开发公务员协会会(National Association of Housing and Redevelopment Officials)、州住房机关全国理事会(National Council of State Housing Agencies)和大型公共住房管理机构理事会(Council of Large Public Housing Authorities)。根据州与联邦法律,这些团体不得参与党派活动。但是,当遇到涉及自己工作项目的问题时,这些团体会到国会作证,它们还组织自己的会员同来自本州和本区的议员对话。由于公共项目的服务对象是低收入者,而这些人很少组成具有影响力的全国性利益团体,因此,这些公共服务人员的社团就成了美国政治进程中替穷人说话的重要代言人。

  

政府间组织

另一个有关类别的利益集团,是那些代表州与地方政府不同单位的团体,它们为在全国范围内争取自己的利益而游说。在把权力分散到联邦、州与地方政府各级的美国联邦制度中,这些团体并不具有正规角色,但是,它们具有和其他利益集团相同的作用,即将自己成员的看法告知国会和行政当局,并在媒体上宣扬自己的观点。例如,全国州长协会(National Governors’ Association)和全国州议会会议(National Conference of State Legislatures)代表着州的官员。由于州长肩负着实施联邦要求的社会福利项目的直接行政和政治责任,因此,全国州长协会在帮助国会议员制订社会福利法规方面,尤其具有影响力。各县级机构的利益则由全国县级协会(National Association of Counties)代表,城市的利益由全国城市联盟(National League of Cities)和美国市长会议(U.S. Conference of Mayors)代表。

  

公共利益集团

自1970年以来,发展得最为迅速的利益集团是“公共利益集团“。政治学家杰弗里•贝里(Jeffrey Berry)给公共利益集团下的定义是:所主张的目标并非针对本团体成员的直接物质利益,而是表达其社会整体价值观的利益集团。最早的一批公共利益团体是随着60年代的民权运动、女权运动和环境保护运动应运而生的。支持这些事业的人们往往经历了一段发展过程,从通过街头抗议表达自己的主张转到政治体制中进行有组织的行动。后来,公共利益集团又发展到一些新的领域,如残疾人权利、防止虐待儿童或家庭暴力、男女同性恋权利等。这些团体也是提倡建立扶助穷人的项目的主要力量。公共利益集团中的一些主要团体包括:全国低收入住房联合会联盟(National Low Income Housing Coalition)、保护儿童基金会(Children’s Defense Fund),以及由消费者利益活动人士拉尔夫•纳德(Ralph Nader)领导的社会公民(Public Citizen)等等。

公共利益集团一般缺少工商利益集团那样的财力。尽管从民意测验来看,它们的主张往往得到相当大的公众支持,但是其成员人数一般不多。原因之一是,它们的目标不带有具体实际利益性质,因而造成“搭便车“的现象,即人们可以从这些团体的努力中获益,但是自己却不必成为它们的成员,或者至少不必大力参与。尽管如此,这些团体利用自己的专业特长,并且通过大力的信息收集,能够提出其他团体涉及不到的问题。最初,大多数公共利益团体是政治上的左倾派。但是,近年来,保守派也组织了自己的利益团体,大都是为了对付所谓60、70年代公共政策中出现的自由主义倾向。这一类的公共利益团体主要包括:全国纳税人联盟(National Taxpayers’ Union)和妇女关心美国组织(Concerned Women for America)。像传统基金会(The Heritage Foundation)这种的保守派智囊团,也可以发挥利益集团的作用,因为它们的研究倾向于为保守派世界观提供依据。自由派方面的城市研究所(Urban Institute),也许情况与此相仿。

这些国内的公共利益集团,与80年代以来在国际舞台上涌现的非政府组织(NGOs)相似。实际上,美国的某些团体同国际非政府组织有着密切联系。无论是对国内还是国际的公共利益团体的支持,都是来自关心整体社会问题而非眼前经济利益的公民。

  

利益集团效力的局限性

  

从上述简短的介绍可以看出,美国政治舞台上有多种多样的利益集团;大量的调查研究显示,这些利益集团宣传其成员观点的效力大不相同。造成差异的原因,在于一个团体如何使用自己主要的政治资源,即成员人数、凝聚力/力度、经费、信息。

  

成员的人数及其凝聚力

按理说,享有很高支持率的利益集团应该具有最大的影响力。民选官员所倡导的,是在民意测验中得到大多数人支持的政策,因为他们希望大批支持这些主张的人有朝一日会加入使他们竞选成功的选民阵营中来。然而,有几个因素使情形变得不是这样简单。

不错,有成千上万的公民是利益团体的成员,而且有些团体,像环境保护人士组织山峦俱乐部(Sierra Club)和劳工组织劳联/产联(AFL/CIO),是相当人多势众的。但是,若进一步仔细观察就可看出,大多数会员众多的利益集团其实只得到了他们潜在的支持者当中的很小一部份人。例如,民意测验表明,极大多数美国人赞成实行严格的环境保护法规。这些支持者可以成为环境保护利益集团数百万成员的来源。然而,即使那些最大的环境保护集团所公开的成员人数,也都不足一百万。这种相对少的成员人数显示了这样一个规律,即参加利益集团的公民人数只占美国人口的很小一部份。

已故经济学家曼库尔•奥尔森(Mancur Olson)对此做了最为可行的解释。他认为,一个利益集团实现的某一政策目标,从经济学上来说,是一种“公共财富”。也就是说,这个团体的成功使那些赞同它的主张的人们都能受益,无论他们是否实际加入了该组织。例如,如果鲸鱼得免灭绝,即使从未向“拯救鲸类“团体缴纳过会费的人,也可以因为鲸鱼的生存而感到快慰。当然,如果谁都不出资金,这个团体是不会存在的。不过,在那些大型利益集团里,每个新加入的成员所分摊缴纳的会费,数额很小。所以,一方面有数以千计的支持者加入利益团体,另一方面也有许多人不加入,或者不完全参与,他们成为所谓的“搭便车者“,也就是说,让别人积极参加并出钱,而自己则坐享其成。

会员众多的利益集团面临的另一主要问题是,如何将公民对这个团体的支持转化为选票,投给那些赞同这个团体的目标的政治候选人?选举投票是一项复杂的行为,包含着多方面的动机和影响:候选人的个人人品,党派忠诚度,以及多种多样的议题。对选举的研究表明,许多选民对于自己所支持的候选人究竟持何种政策主张,不甚了解。因此,利益集团往往很难证明,它的支持者在选举中做出的选择,与该组织的目标相关。那些能够让候选人相信其选票实力的团体,是受到敬畏的。例如,反对制订枪支管制法的全国步枪协会(National Rifle Association)使国会议员确信,这个问题是该会会员给他们投赞成或反对票的关键。这样,全国步枪协会所具有的影响力远远超过了其会员人数代表的比例,尽管大多数美国人赞成制订更为严格的枪支管制法。

由于动员起大批会员是件困难的事,因此,毫不奇怪,规模较小但却整齐划一并且情感强烈的团体,往往能够产生比其成员人数显示的力量要大得多的影响力。首先,团体越小,每个会员所缴纳的会费就越高,“搭便车者”减少。其次,直到互联网兴起之前,规模越小的团体,成员间的交往联络越方便,因此集体行动起来也就容易得多。规模较小的团体的这些优势,如果再加上其成员与决策结果利害攸关,那么,即使小团体,也可以变得力量非常强大。

  

经费

近年来,由于政治竞选费用增加,金钱在美国政治中的重要性上升。限制竞选捐款的现行法律存在漏洞,而两党的许多民选官员不愿意支持对现行制度做出修改,担心修改会让对方得到好处。那些在全国性选举中影响力最大的利益集团,往往向候选人提供自愿捐款,总额可达数十万美元。

另外,如果要在非选举时期在华盛顿保持一席立足之地,也需要有相当大的财力。一个团体需要有一批专业人员去对涉及其利益的立法活动施加影响,还需要一批人员同它自身的成员保持联系,并向成员提供服务。利益集团如果不能稳定地存在于华盛顿,就无法对立法过程的细节施加幕后影响,而这种影响恰恰是利益集团成功的标志。

经费因素也同团体成员和凝聚力等因素相互作用。要克服搭便车的问题,利益集团必须吸引“政策企业家“ ,即那些靠办起成功的利益集团而在物质上、职业上或意识形态上获得回报的人。要做到这一点,一个团体需要其未来的成员,作为一个整体,有足够的财力资源,从而使这个组织有希望发展起来。这种需要形成了一条最低收入的底线,低于这条底线,就难以组织起来。由于这个原因,直接代表穷人的利益集团为数较少。

然而,高出这条底线,财力所起的作用变得更为复杂化。按理说,一个拥有100万会员、每人缴纳5美元的利益集团所筹到的经费(500万美元),应该与一个拥有会员1万人、但每人缴纳500美元的利益集团所筹到的经费相等。但是,一旦考虑到搭便车问题以及同众多会员通讯联络的高昂费用,人们便可以看出规模较大的利益集团的实际劣势。

另一个对利益集团调动资源产生影响的因素,涉及它的成员是个体公民,还是其它机构团体。许多势力雄厚的利益集团,其实是由若干团体组成的团体。它们包括行业社团、职业协会和代表公共与非营利服务设施的团体。一个由有关组织组成的利益集团,不需要动员联络很多成员团体,但却可以称自己代表着与这些团体相关的成千上万名成员。此外,它的各个团体会员可以用自己的组织资源,而不是个人的财力资源,提供支持。

  

信息

除了有忠实的成员和经费以外,信息是利益集团所拥有的最强大资源。信息交流通过几条渠道进行。首先,信息从利益集团传递给决策人。利益集团往往具有议员们所缺乏的专业知识,这些团体很热衷于帮助议员们理解本团体所关心的问题。不错,利益团体所提供的信息通常会带有促进其自身利益的偏见;议员们非常清楚这种情况。但是,他们可能仍然认为这些信息是有用的。利益集团常驻华盛顿的一个主要好处,就是能有机会在决策过程的关键阶段向议员们提供信息。

第二,信息从立法和行政部门传递给向利益集团。这些团体的工作人员随时跟踪有关立法提案,从而掌握对立法进程施加影响的最佳时机。通过与国会工作人员的非正式交往,他们有机会到听证会上作证,并且在接近某项关键性投票时,将本团体的成员动员起来。通过这个过程,他们了解到哪些决策人士的力量最雄厚,以及用什么策略能争取到他们的支持。有时候,这些团体能使在国会审议中的某个法案的具体文字得到更改,从而影响其产生的效果。

第三,利益集团同自己的成员和其他公民交流信息。利益集团可以通过它所开展或是委托开展的调查,渲染某一个问题。如果媒体对此给予足够的重视,议员们就会感到必须做出反响。这些团体也向自己的成员徵求信息,并向他们通报即将做出的决策。在大多数情况下,只有为数很少的个体公民会为某项立法找到自己的议员。所以,一个利益集团只要发动寄出200封信,就会令人感到邮件犹如雪片般飞来。

近五年来,互联网的飞速发展大大降低了联系大量民众的费用。许多利益集团现在都有网页,许多团体使电子邮件成为自身成员之间以及成员与决策人之间交流的手段。不过,这种媒介手段还很新颖,这些团体尚在研究如何最有效地对它加以利用,因此,要确切知道它对利益集团的影响力究竟会产生多大作用,眼下为时尚早。

新近的一个有关这种影响力的例子是,若干保守派的网站被用来传播有关前总统比尔•克林顿(Bill Clinton)的负面资讯,其中有些属实,有些则属于严重歪曲或捏造。这也许对保持弹劾克林顿一案的势头起了作用,尽管大多数美国人仍然反对弹劾。除非大公司想出一个对使用互联网施加控制的办法,进而提高上网费用,否则这一新型媒介很可能将起到使政治对话大众化的作用。反过来,互联网也有可能促使公民分成许多微小的、靠电子通讯维系的团体,它们以越来越稀奇古怪的世界观变得与世隔绝。

  

让公共利益集团更有效

由于上述原因,较小、较协调、财力相对雄厚的利益集团的主张,往往比那些代表较多公民的利益集团的主张更容易获得成功。特殊具体的利益,往往要比那些较笼统的、所谓更大众化的利益占上风。不过,近年来公共利益集团的大批涌现,的确使利益集团体制在整体上更能体现美国多元化的声音。而且,公共利益集团经常能够击败看上去更为财雄势大的对手。可是,归根到底,民选官员们都懂得,赢得选票需要花钱。在很多情况下,那些有群众基础的利益集团无法保证他们的成员会将选票投给候选人,而行业社团和私人公司却能保证奉献候选人购买电视广告所需的美元。

许多公共利益集团的一个重大欠缺,是缺乏真正的基层政治组织。这些团体的典型情况是,有一小批办事人员,他们依靠数以千计的成员的支持运作,而这些成员同这个团体发生的唯一联系,不过是按期交会员费。这种结构同早期的群众性政治组织完全不同,当时的全国性运动是从较小的、人们面对面交往的地方性组织逐步发展起来的。而现代的这些团体,除了少数积极分子外,成员很少见面。

近年来,美国社会的观察人士越来越担心,公民对社区群体事务的参与减少。这种现象既涉及非政治性组织,也涉及政治性组织。人们提出的原因很多:电视带来的离群效应;双职工与单亲家庭增多所造成的成年人闲暇时间减少;媒体把持的竞选宣传着重于对个人人品和丑闻的大肆渲染,而不注重真正的议题,从而令人们产生玩世不恭的心态。

无论是什么原因造成公民参与的减少,利益集团如果能够通过其地方和基层分部有效地将人们动员起来,就会在政治上处于强有力的地位。由于有现成的联系渠道,它们可以发展起稳定的成员基础而不必耗费大量的联络资金。它们可以通过与候选人和民选官员在地方上的直接接触,促进在国家层次上的游说,而且理直气壮地表示,其成员将把本团体所关心的问题作为投票依据。这将是一个名符其实的群众运动,而不是靠被动的支持者出钱维持的少数管事人员的行动。

然而,创办这样一个组织的障碍是十分巨大的。它需要有一大笔创建资金来启动基层的组织工作。它需要克服美国人将地方性问题同全国性问题分而置之的习惯。它也需要诱导许多公民摆脱那种只知注意全国性媒体提出的问题,而忽视同街坊邻居面对面交流的倾向。

民主社会的一个标志,是允许公民发展自己的政治资源;在他们一旦感到,私人公司或政府官员侵犯了他们的利益时,调动这些资源。从这个意义上说,有组织的利益集团发挥着一个根本性的作用——帮助公民更为有效地利用自己的资源:投票权、言论自由、结社自由和司法程序。

  

相关读物:

Frank R. Baumgartner and Beth Leech, Basic Interests: The Importance of Groups in Politics and Political Science (Princeton University Press, 1998)

Jeffrey Berry, Lobbying for the People: The Political Behavior of Public Interest Groups (Princeton University Press, 1977)

Allan J. Cigler and Burdett A. Loomis, Interest Group Politics (4th ed., Congressional Quarterly Press, 1995)

Michael T. Hayes, Lobbyists and Legislators: A Theory of Political Markets (Rutgers University Press, 1981)

R. Allen Hays, Who Speaks for the Poor? National Interest Groups and Social Policy (Garland Press [forthcoming, 2001])

Charles Lindblom, Politics and Markets: The World’s Political-Economic Systems (Basic Books, 1977)

Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Schocken Books, 1970)

Mark P. Petracca, ed. The Politics of Interests (Westview Press, 1992)

  

作者介绍: R·艾伦·海斯(R. Allen Hays)是北艾奥华大学公共政策研究生专业主任,政治学教授。他的《联邦政府与城市住房》一书,是有关住房政策历史的一本受到广泛引用的读物。近来,他的研究范围扩大,研究专题包括,利益集团在制订公共政策过程中的运作。由劳特列奇在2001年出版的他的《谁替穷人说话?》一书,对利益集团在美国的住房、食品与现金补贴这三个社会政策领域中的活动做出评述和比较。海斯教授到北艾奥华大学任教之前,曾任地方政府的住房主管。

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