刘松山:地方法院、检察院人事权统一管理的两个重大问题

选择字号:   本文共阅读 2055 次 更新时间:2014-08-21 10:00:23

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刘松山 (进入专栏)  

    

   摘要:  十八届三中全会关于地方法院、检察院人财物统一管理的构想,是关系到司法职权的性质与人民代表大会制度基本内容的重大司法改革。从我国的宪法体制看,司法职权的中央性,主要是指其立法权限和服从全国人民意志的中央性,但人类司法权形成的历史与理论,以及建国以来我国地方法院、检察院人事权管理的发展历程,都表明,司法职权具有非中央性的特点。理解我国司法职权中央性的同时,也要把握宪法体制中容易被误读为中央性的关节点。改革地方法院、检察院的人财物管理制度特别是人事任免制度,应当以有利于加强而不削弱、建设而不损害人民代表大会制度为基本政治方向和重大政治原则。

   关键词:  司法职权 人事权统一管理 中央性 非中央性 人民代表大会制度

    

   一、问题的提出

   十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对推进司法改革提出一系列规划。其中,一个具有重大体制变革意义的内容,就是要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。[1]为什么要推动省以下地方法院、检察院人财物的统一管理?三中全会决定给出的理由是“确保依法独立公正行使审判权和检察权”,“保证国家法律统一正确实施”。[2]习近平总书记在对若干重大决定的说明中也专门提到这一点。[3]三中全会决定和习近平总书记说明中,关于推动地方法院、检察院实行人财物统一管理的理由,是站在宏观角度阐述的。更具体地说,推动人财物统一管理,目的就是要排除地方各种因素对法院、检察院的干预,即通常所说的,使司法活动去“地方化”。这已成为当前司法改革的基本共识。

   如何从法理上具体论证这一去“地方化”的司法改革措施呢?三中全会结束不久,中央政治局委员、中央政法委员会书记孟建柱发表了一篇关于司法改革的重要文章。他在文章中说了这样一段话:“我国是单一制国家,司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情,将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则,逐步改革司法管理体制,先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。”[4]孟建柱的这段话,是从法理上论证为什么要实行地方法、检两机关人财物统一管理的。根据他提出的观点,司法职权具有中央事权的性质,据此,司法机关的人财物理应由中央统一管理,但由于现在条件不具备,只能逐步改革,先实现由省一级统一管理,待将来条件成熟时再由中央统一管理。

   此后,为学习贯彻习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话精神,《人民日报》专门登出一篇评论员文章,题目就叫《中国的司法权从根本上说是中央事权》。文章进一步从法理上论证推动省以下法院、检察院人财物统一管理的理由:“我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”[5]这篇文章进一步论证了司法职权的中央性。

   直接将审判权、检察权定性为中央事权,在理论和实践两方面,都属于重要创新。就笔者所见,无论宪法法律还是党内文件、党和国家领导人讲话以及全国人大及其常委会的有关决议决定,此前都不曾公开使用过这样的表述。为克服法院、检察院在司法活动中的“地方化”倾向,从这一角度考察司法职权的性质,既是重要的尝试,也具有重要的意义。上述孟建柱和《人民日报》评论员的文章,站在特定的角度,将司法职权定性为中央事权,在很大程度上揭示了我国司法职权的特点和规律。而这两篇文章也提示我们,关于司法职权是否属于中央事权的定性,在人财物统一管理的改革中,实际位于理论的制高点,把这一问题研究和回答清楚了,对于人财物能否统一管理和如何统一管理,就会有清晰的思路。

   由省一级统一管理地方法院、检察院的人财物,在具体操作上涉及两个问题:

   一是统一管理财、物,实际就是统一管理法院、检察院的财政开支。这个财政开支是由中央负担还是由中央与地方共同负担,不是根本性问题,说地方法院、检察院的财物由于受制于同级政府包括其他党政机关,影响了司法公正,那么,将这个控制权上收,是容易解决的,也不存在难以逾越的宪法法律障碍。

   二是统一管理人,即统一管理地方法院、检察院的组成人员。这是十分关键的问题。其实,早在2004年修改宪法时,一些专家和部门就建议,改变各级人民法院由同级人大产生的体制,最高法院和高级法院的组成人员由全国人大产生,基层法院和中级法院的组成人员由省一级人大产生。[6]经过十来年的酝酿,类似设想已经成为司法改革中人事管理的重要走向。但是,这一改革设想又可能改变人民代表大会制度的基本内容,是一个需要十分审慎、充分论证的问题。

   由上述可以发现,实行地方法院、检察院人财物统一管理,需要充分研究和回答两个重大问题:一是,司法职权的属性,即其与中央事权的关系;二是如何认识和妥善处理其中的人事权统一管理与人民代表大会制度的关系。本文试图就这两个重大问题阐述一些观点,以期起到抛砖引玉之效。

    

   二、司法职权与“中央事权”的关系

   这些年来,中央与地方的关系,是理论和实践中十分关注、讨论也比较集中的重要问题。所谓人权、财权、事权等哪个职权应当归中央,哪个职权应当归地方,都存在广泛的争议。但值得注意的是,在讨论这些问题时,各方面对一些基础性概念却缺乏系统的共识性研究。拿其中的事权来说,什么叫事权,事权的结构是什么,确定事权的依据和原则是什么,就罕有精细的阐述。而何谓中央事权,迄今为止,则未见有一篇展开深度论证的文章。就笔者的查阅所及,也未见有一部工具书将“中央事权”列为一个词条予以解释。这说明,我们经常提及的“中央事权”,是一个内涵与外延都需要展开严谨论证的用语。

   本文认为,认识中央事权至少应从两个方面入手:一是何谓“中央”?权威正统的《辞海》从不同角度对“中央”的含义做了解释。其中,与国家有关的含义,是指最高国家权力机构。[7]按照最新版《现代汉语词典》的解释,中央是与“地方”相对而言的,特指国家政权或政治团体的最高领导机构。比如,党中央、团中央、中央政府。[8]这样看,所谓“中央”,其基本特点是指国家机关或者政党、社会团体中的最高领导机构。而就国家机构而言,对其中的最高权力机构或者领导机构又可以作狭义和广义的理解。从我国宪法体制的设计看,狭义的最高国家权力机构或者领导机构应当仅限于全国人民代表大会。但从广义上看,其所指应当是国家机构体系中处于顶层的国家机关,范围大体包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高法院和最高检察院。这些国家机关均属中央一级国家机关,在某一方面均可以代表“中央”。拿最高法院和最高检察院来说,它们行使的审判权和检察权就是代表“中央”的。

   研究中央事权的第二个入手处是,何谓“事权”?所谓事权,通常是与财权相对而言的。按照刘文华教授的说法,事权和财权的概念是中国财政理论所特有的,是计划经济体制的产物。在这一背景下,事权是指政府管理国营(有)企业、事业的职权,应当与获得财权的大小一致起来。[9]有意思的是,笔者翻遍各类政治法律类工具书,竟未发现有关“事权”的条目,可见相关研究之匮乏。而在各类语言类工具书中,仅有《现代汉语词典》开列了该条目。按照这个最新版权威词典的解释,事权是指处理事情的权力或者职权,特指各级政府对所属国有企业事业单位行使的行政管理权力。[10]这个解释实际也是将事权限定为政府对国有企业事业的行政管理职权,确有计划经济的色彩,显然不能涵盖现在我们所讨论的各类事权的范围。但由此出发,并加以基本的语义分析即可发现,国家机构范畴内的所谓事权,既指“事”,也指“权”,是某一国家机关处理某一领域事项的职权。

   那么,何谓中央事权呢?本文认为,有两个基本特点不可缺少:第一,它所涉及的“事”,必须是中央之事。所谓中央之事,应当是指具有全国性影响和意义的大事。如果是地方的“事”,那么,这个事也必须具有全国性的影响和意义,才能成为中央的事。第二,这件事,必须只能由中央即具体的中央机关来处理,由其他任何地方的机关来处理都不适宜,也就是说,处理这个事的职权只能属于中央。在这个基础上,我们对司法职权与中央事权的关系进行分析,恐怕需要注意以下几个重要问题:

   (一)司法职权的“中央性”

   将司法职权界定于中央事权,或者说司法职权具有中央性特点,应当主要基于以下三个考虑:

   1、有关司法职权的事项,属于中央的专属立法权。

   司法职权的中央性,首先应当是指有关司法职权的事项,属于中央的专属立法权。按照宪法的规定,中央事权既包括立法方面的,也包括行政和审判、检察方面的中央事权,但首先应当是立法方面的。立法方面的中央事权,是相对于地方而言的,指某些事项只能由全国人大及其常委会制定法律,或者由国务院制定行政法规,地方不得立法。而具体到司法职权上,根据立法法的规定,有关法院、检察院组织和职权的事项以及诉讼制度的事项,只能由全国人大及其常委会制定法律,并且不得授权国务院制定行政法规,也就是说,有关司法职权的事项属于全国人大及其常委会的专属立法权,是完全意义上的中央事权,地方不得染指。

   这方面有一个典型案例。上海市人大常委会2000年在起草《上海市制定地方性法规条例》的草案时,其主任会议认为,地方组织法没有规定地方法院、检察院可以向本级人大及其常委会提出议案,但也没有规定不可以提出议案。考虑到两院可以就贯彻国家司法、法律制度的某些具体实施问题向市人大常委会提出地方立法案,且上海市过去通过的常委会制定地方性法规程序的规定,曾规定两院可以提出地方性法规案。因此,拟在制定地方性法规条例草案中保留规定,市法院、检察院可以向市人大及其常委会提出在市人大及其常委会职权范围内的议案,但不知这样规定是否违法。上海市人大常委会法工委在这一年的10月13日专门向全国人大常委会法工委提出法律询问。两个月后的12月28日,法工委作出的答复是:立法法规定,“地方组织法关于提案主体的规定中没有人民法院、人民检察院,因为诉讼制度属于全国人大及其常委会的专属立法权,这方面的事项地方人民法院、人民检察院不需要提出地方性法规案。因此,他们不能作为提案主体。”[11]这个法律询问答复清楚地说明,有关司法职权的事项,属于只能由全国人大及其常委会制定法律的事项,是绝对的中央事权。

   考察司法制度属于全国人大及其常委会专属立法权的这一特点,对于准确理解前述孟建柱文章中关于司法职权属于中央事权的论述,是十分必要的。它说明,在司法改革中实行人财物统一管理,首先要考虑立法权限的中央性,即有关人财物统一管理的事项,只能由全国人大及其常委会制定法律进行规范。

   2、司法职权中央性的根本特征,是执行全国人民的意志。

   从1954年的宪法、法院组织法、检察院组织法到1979年的法院组织法、检察院组织法,再到1982年宪法,对于各级法院、检察院行使职权的依据,虽然表述方式上有差异(比如,1954年宪法表述为“只服从法律”,1982年宪法表述为“依照法律规定”),但一个共同的、一以贯之的特点是,法院、检察院行使职权的依据,只能是全国人大及其常委会制定的法律。

为什么要求两院以法律为依据行使职权呢?这是个与它们能否独立行使职权密切相关的重大问题。(点击此处阅读下一页)

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