刘俊臣:全国人大常委会的组织制度和议事规则

——十四届全国人大常委会履职学习专题讲座第二讲
选择字号:   本文共阅读 8111 次 更新时间:2024-02-15 19:39

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刘俊臣  

 

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

党的二十大报告强调,必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,加强人民当家作主制度保障,坚持和完善我国根本政治制度。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,支撑中国国家治理体系和治理能力,集中体现社会主义民主政治的特点和优势。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,从坚持和完善党的领导、巩固中国特色社会主义制度的战略高度出发,继续推进人大制度理论和实践创新,人大工作取得历史性成就,人民代表大会制度更加成熟、更加定型,为党和国家事业发展提供了重要制度保证和法治保障。

十四届全国人大常委会依法履职以来,赵乐际委员长在常委会第一次、第二次会议以及其他场合的讲话,对新一届全国人大常委会依法履职、开展工作和加强自身建设作出全面部署、提出明确要求,强调全面贯彻党的二十大精神,为推进中国式现代化提供法治保障、发挥职能作用,是本届全国人大及其常委会的中心任务;强调按照“四个机关”的定位和要求,全面加强常委会自身建设,不断强化依法履职的思想、政治和组织保障。

全国人大常委会的组织制度和议事规则是人民代表大会制度的重要组成部分,是常委会依法行使职权的前提和基础。宪法对全国人大常委会的组织和职权作了规范。根据宪法,全国人大及其常委会制定和修改了全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、立法法、监督法等法律,作出加强法律解释工作、中央预算审查监督、经济工作监督、国有资产管理情况监督等一系列决定决议,建立起一套科学严密、运转协调、务实高效的组织制度和议事规则,有力保障常委会依法行使职权、发挥作用。下面,我结合宪法法律规定和实践中的具体做法,从常委会的组织、职权和议事规则等3个方面作汇报。

一、全国人大常委会的组织

(一)全国人大常委会的性质、地位

宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。全国人民代表大会是最高国家权力机关,由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国务院、国家监委、最高人民法院、最高人民检察院由全国人大产生,对它负责、受它监督。全国人大常委会是全国人大的常设机关,对全国人大负责并报告工作,行使宪法法律规定的重要职权和全国人大授予的其他职权。全国人大有权罢免常委会组成人员,有权改变或者撤销常委会作出的不适当的决定。

(二)常委会的组成、产生和任期

全国人大常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员组成。常委会组成人员的名额经历了发展变化的过程,一、二届常委会组成人员为79名,三届为115名,四届为167名,五届为196名,六届至九届为155名,十届至十四届都保持175名。

常委会组成人员人选由大会主席团从全国人大代表中提名,经各代表团酝酿协商后,再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单,提交大会选举。常委会委员实行差额选举。为保证常委会对“一府一委两院”的工作进行有效监督,宪法和有关法律规定,常委会组成人员不得担任行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。常委会组成人员都是从代表中产生的,如果由于各种原因终止代表资格,常委会组成人员的职务也相应终止。

全国人大常委会每届任期同全国人大相同,都是五年,但两者任期的起止时间不同。宪法规定,常委会“行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止”。这就是说,新一届全国人大一次会议开始时,上一届全国人大任期即结束,但上一届全国人大常委会的任期并未同步结束,需继续行使职权到新一届全国人大常委会产生为止。这样规定,是为了避免因换届而导致常委会工作的中断。

(三)全国人大常委会委员长会议

根据宪法和全国人大组织法的规定,委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理常委会的重要日常工作;委员长主持常委会的工作,召集和主持常委会会议,副委员长、秘书长协助委员长工作。委员长会议的职责主要有6个方面:①决定常委会每次会议会期,拟定会议议程草案,必要时提出调整会议议程的建议;②对向常委会提出的议案和质询案,决定交由有关专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议;③决定是否将议案和决定草案、决议草案提请常委会全体会议表决,对暂不交付表决的,提出下一步处理意见;④通过常委会年度工作要点和立法、监督、代表工作计划,专项工作规划和工作规范性文件等;⑤指导和协调各专门委员会的日常工作;⑥处理常委会其他重要日常工作。

(四)全国人大专门委员会

依照宪法规定,全国人大根据需要设立若干专门委员会。专门委员会受全国人大领导,在全国人大闭会期间受常委会领导。六届全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会等6个专门委员会,七届增设内务司法委员会,八届增设环境与资源保护委员会,九届增设农业与农村委员会,十三届将法律委员会、内务司法委员会分别更名为宪法和法律委员会、监察和司法委员会,增设了社会建设委员会。十四届全国人大与十三届保持一致,共设立10个专门委员会。

专门委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。其人选由大会主席团在全国人大代表中提名,全国人大会议表决通过。每届任期同全国人大相同,履行职责到下届全国人大产生新的专门委员会为止。

专门委员会主要职责是在全国人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案,协助开展立法和监督等工作。全国人大组织法列举了专门委员会的12项具体工作,包括:组织起草有关法律草案,承担常委会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问有关具体工作,听取国务院有关部门和国家监委、最高人民法院、最高人民检察院的专题汇报,研究办理代表建议和有关督办工作等。

法律还对4个专门委员会的职责作了特别规定。民委可以对加强民族团结问题进行调查研究,提出建议;审议自治区报请常委会批准的自治条例和单行条例,向常委会提出报告。宪法法律委承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责;统一审议法律草案和有关法律问题的决定草案。财经委对国务院提出的国民经济和社会发展计划草案、规划纲要草案、中央和地方预算草案、中央决算草案及相关报告和调整方案进行审查,提出初步审查意见、审查结果报告。外事委审议提请批准或者加入条约和重要协定的议案,向常委会会议提出审议结果的报告。

(五)代表资格审查委员会

全国人大常委会设立代表资格审查委员会,负责代表资格审查及相关工作。新一届全国人大代表选出后,代表资格审查委员会对当选代表是否符合代表的基本条件、选举是否符合法定程序和是否存在当选无效的违法行为进行审查,向常委会提出报告,由常委会确认代表的资格或确定个别代表的当选无效并公布。日常工作中,主要是对代表资格的变动情况、补选代表资格的审查、实有代表人数等向常委会报告,由常委会确认并公告。十三届全国人大代表资格变动132人次,其中补选、递补35人,依法终止代表资格97人次,包括辞职6人、责令辞职31人、罢免45人、去世15人。

(六)办事机构和工作机构

根据法律规定和实际需要,常委会设立办事机构和工作机构,作为全国人大及其常委会的集体参谋助手和服务班子。

1.办公厅。它是常委会的综合办事机构,在秘书长领导下工作,主要职责是:承担全国人大及其常委会会议、委员长会议的筹备和会务工作;围绕全国人大及其常委会审议的议题开展调查研究,提供研究咨询意见;受委员长会议委托,拟订有关议案草案;组织办理代表提出的建议、批评和意见;承担同地方人大联系的工作,承办全国人大及其常委会同外国议会、议会国际组织的交往联系工作;负责新闻发布和宣传工作;办理和接待全国人大代表和人民群众的来信来访等。

2.法制工作委员会。它是为全国人大及其常委会行使立法权提供服务的专门工作机构,主要职责是:受委员长会议委托,拟订有关法律方面的议案草案;承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等具体工作;负责制定立法规划和年度立法工作计划;为全国人大及其常委会审议法律草案服务;对有关方面提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复;研究、处理并答复全国人大代表提出的有关建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案;开展备案审查工作;进行法学理论研究;负责法工委发言人办公室工作;汇编、译审法律文献;办理常委会领导交办的其他事项。

3.预算工作委员会。它是常委会的预算审查监督工作机构,主要承担以下工作:协助财经委审查预算决算、审查预算调整方案,监督预算执行;进行国有资产管理情况监督,审计查出突出问题整改情况跟踪监督,预算、国有资产联网监督;受委员长会议委托,起草有关法律草案,协助财经委审议有关法律草案;承办常委会、委员长会议交办以及财经委需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项。

4.香港基本法委员会和澳门基本法委员会。它是根据香港、澳门特别行政区基本法设立的工作机构。主要任务是:分别就基本法有关条文实施中的问题进行研究,向常委会提供咨询意见;组织开展对基本法的理论研究和宣传普及工作;对有关部门工作中涉及基本法的问题提供咨询意见等。

中共中央、国务院今年3月印发的《党和国家机构改革方案》明确提出,组建全国人大常委会代表工作委员会,负责全国人大代表名额分配、资格审查、联络服务有关工作,指导协调代表集中视察、专题调研、联系群众有关工作,统筹管理全国人大代表议案建议工作,负责代表履职监督管理,统筹代表学习培训工作,指导省级人大常委会代表工作等,承担代表资格审查委员会的具体工作。目前,组建代表工作委员会的工作正在有序推进中。

(七)坚持党对人大工作的全面领导

全国人大及其常委会是党领导下的政治机关。为确保党的理论和路线方针政策在人大工作中得到全面贯彻和有效执行,党中央在全国人大常委会设立党组和机关党组,在常委会和机关工作中发挥把方向、管大局、保落实的重要作用。延续往届的做法,本届常委会党组在各专门委员会设立了分党组。常委会党组、机关党组、专门委员会分党组都担负着保证党对人大工作全面领导、确保党中央重大决策部署贯彻落实、全面从严治党责任落到实处的重要职责。以立法工作为例,立法规划由常委会党组会议审议后,报请党中央批准;年度立法工作计划经常委会党组会议审议后,由委员长会议审议通过;提请常委会审议的法律案及法律草案审议修改情况,经常委会党组会议审议后,再由委员长会议审议;列入中央政治局常委会年度工作要点的项目,以及立法中的重要事项和重大问题,常委会党组要及时向党中央请示报告,按照党中央部署要求依法做好相关工作。

二、全国人大常委会的职权

关于全国人大及其常委会的职权,有一个发展完善的过程。根据1954年宪法,全国人大常委会没有国家立法权。1982年通过的现行宪法,一个重要内容就是“加强人民代表大会制度。将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织”。关于宪法修改草案的报告中指出:“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了,又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可以说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。”经过多年实践发展,常委会的组织和职权不断丰富完善,相关制度机制更加健全。

党的二十大报告提出,支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。宪法和全国人大组织法、立法法、监督法等法律对常委会的职权作了具体规定,实践中也形成了许多成熟的工作机制和做法。

(一)推进宪法实施和监督

全国人大常委会承担着解释宪法、监督宪法实施的重要职责,主要开展以下宪法相关工作:一是完善宪法相关法律制度,保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。二是实施宪法规定的有关制度,比如根据宪法规定,作出关于特赦、关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定等。三是加强合宪性审查、备案审查工作,纠正违宪违法行为,维护宪法法律的权威和尊严。四是维护特别行政区宪制秩序。这是全国人大及其常委会的法定职权,也是重大政治责任。在党中央领导下,十三届全国人大及其常委会作出相关决定,制定香港国安法,完善香港选举制度等,为“一国两制”实践行稳致远提供了法治保障。五是落实宪法解释程序机制。宪法解释权是宪法赋予常委会的一项专属职权,要按照党中央的部署要求,有序推进相关工作。六是开展宪法宣传教育,弘扬宪法精神。比如组织国家宪法日、宪法宣誓仪式等活动。

(二)立法权

立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。总结建国以来法治建设经验,我国形成了中国特色的统一而又分层次的立法体制,全国人大及其常委会行使国家立法权。根据宪法和立法法规定,全国人大修改宪法,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律;在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。常委会作出的法律解释同法律具有同等效力。实践中,大量的、经常性的立法工作是由常委会承担的,提请全国人大审议的法律案也要先经过常委会审议。

习近平总书记多次强调,要推进科学立法、民主立法、依法立法。科学立法主要是尊重和体现客观规律,民主立法主要是坚持为了人民、依靠人民,依法立法主要是严格依照法定权限和法定程序。这些年来,在民主立法方面已经形成了较为有效的机制和做法。比如,根据工作需要,常委会法工委设立32个基层立法联系点,深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。

(三)监督权

习近平总书记强调:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约”。党的二十大报告提出,健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大监督的目的,是推动党中央决策部署贯彻落实,保证宪法法律全面有效实施,保证行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使,保证人民群众合法权益得到维护和实现。常委会开展监督工作主要包括以下几种方式:

一是对法律法规实施情况进行检查。通常称为“执法检查”,一般由委员长会议组成人员牵头,有关专门委员会具体组织实施。检查结束后,执法检查组提出报告,由常委会进行审议。常委会组成人员对报告的审议意见连同执法检查报告一并交由有关国家机关研究处理。执法检查不同于一般的工作检查或督查、巡视,主要是紧扣法律规定,推动法定职责、法律责任落到实处。自2015年以来,每年常委会的执法检查项目都保持在6个左右。

二是听取和审议专项工作报告。常委会每年聚焦党中央重大决策部署,聚焦人民群众所思所盼所愿,有计划地安排听取审议“一府一委两院”的专项工作报告。有关专门委员会开展前期调研,形成调研报告印发常委会会议。常委会组成人员的审议意见交由有关国家机关研究处理并反馈。常委会认为必要时,可以对工作报告作出决议。近年来,每年安排听取审议的专项工作报告一般有10多个。

三是听取审议计划、预算、审计、国有资产管理情况、金融等方面的报告,审查和批准决算。常委会一般在每年6月听取决算报告、审计工作报告,批准中央决算;8月听取审议计划、预算执行情况的报告;12月听取审议审计查出问题整改情况的报告。加强国有资产管理情况监督是党中央赋予人大的一项新职责,十三届全国人大常委会连续5年听取审议国务院关于国有资产管理情况的综合报告和专项报告。根据新修订的关于加强经济工作监督的决定,常委会每年10月要听取审议国务院关于金融工作情况的报告。今年12月,常委会还将听取审议国务院“十四五”规划实施情况的中期评估报告。

四是对规范性文件进行备案审查。立法法、监督法对规范性文件的备案、审查和撤销作了详细规定,明确了主动审查、专项审查、依申请审查的责任主体、适用条件、工作程序等内容,明确了合宪性审查相关要求。十三届全国人大期间,常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件7261件,法工委收到公民、组织提出的各类审查建议17769件,督促推动制定机关修改完善或者废止规范性文件2.5万多件。

五是开展专题询问。这项工作是从2010年十一届全国人大常委会开始的。常委会围绕关系改革发展稳定大局和人民切身利益、社会普遍关注的重大问题,召开联组会议、分组会议,进行专题询问,常委会组成人员提前准备,有针对性提出问题,列席会议的全国人大代表现场进行提问,“一府一委两院”负责人和有关部门负责同志到会听取意见,回答询问。十三届全国人大常委会共开展11次专题询问。

其他的法定监督方式还有质询、特定问题调查、撤职等,实践运用相对较少。

(四)决定权

讨论决定重大事项,是国家权力机关性质定位的重要体现,是人大工作的重要内容。宪法列举了常委会8项重大事项决定权,包括:审查和批准计划、预算的部分调整方案;决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦;决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态等。根据改革发展需要,常委会还就一些改革事项和重大问题作出决定。

(五)任免权

宪法和相关法律对常委会任免国家机关领导人员的权限和程序作了规定,主要包括:①在全国人大闭会期间,根据国务院总理的提名或提请,决定国务院其他组成人员的任免或撤销个别组成人员的职务;②在全国人大闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名或提请,决定中央军委其他组成人员的任免或撤销个别组成人员的职务;③根据国家监委主任的提请,任免国家监委副主任、委员;④在全国人大闭会期间,由委员长会议提名,任免专门委员会副主任委员、委员;⑤根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;⑥根据最高人民检察院院长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免;⑦决定国家驻外全权代表的任免。常委会还接受国家机关领导人员的辞职和决定代理人选。实践中,几乎每次常委会会议都有任免案。十三届全国人大常委会期间,依法任免国家机关工作人员1515人次。

三、全国人大常委会的议事规则

全国人大常委会坚持中国共产党的领导,坚持全过程人民民主,严格依法按程序行使职权,贯彻民主集中制原则。人大工作最突出的特点就是集体行使职权、集体决定问题,常委会组成人员都可以充分发表意见,在充分审议讨论的基础上,按照少数服从多数的原则进行表决。为规范和完善常委会会议制度和议事程序,1987年制定了全国人大常委会议事规则,2009年、2022年进行了修改。

(一)全国人大常委会的会议制度

1.常委会会议的召开

常委会会议一般每两个月举行一次,在双月的下旬召开,必要时可以加开会议。有特殊需要时,比如贯彻落实党中央重大决策部署、处理属于常委会职权范围的紧急情况等,可以临时召集会议。会议必须有全体组成人员过半数参加。遇有特殊情况,经委员长会议决定,可以通过网络视频方式出席会议。

法律明确规定了列席常委会会议的人员范围。举行会议时,国务院、中央军委、国家监委、最高人民法院、最高人民检察院的负责人,不是常委会组成人员的专委会组成人员,常委会副秘书长,工作委员会主任、副主任,香港、澳门特别行政区基本法委员会主任、副主任,有关部门负责人,各省、自治区、直辖市和其他有关地方人大常委会主任或副主任一人,列席会议,并可以邀请有关的全国人大代表列席会议。列席会议人员有发言权,没有表决权。十三届全国人大常委会基本实现基层全国人大代表在任期内列席一次常委会会议。

2.常委会会议的形式

常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议三种形式。全体会议主要是听取法律案等议案的说明,听取法律案等议案的审议意见的汇报或者审议结果的报告,听取各项工作报告;对各项议案进行表决。

分组会议主要是对各项议案和报告进行审议讨论。分组会议召集人轮流主持。分组名单由常委会办事机构拟订,报秘书长审定,并定期调整,以便于常委会组成人员之间充分交流。

联组会议是在分组会议基础上召开的若干个小组或常委会全体组成人员全部参加的会议,对议案和报告所涉及的主要问题进行深入讨论。由委员长主持,委员长可以委托副委员长主持。从十一届开始,常委会开展专题询问一般采用全体组成人员参加的大联组会议形式。

(二)全国人大常委会的议事程序

议事程序是讨论决定问题的方式和步骤。所议事项不同,适用的具体方式和步骤也有所区别。一般包括四个环节,即议案的提出、审议、表决和公布。议案主要有法律案、决定案、决议案、任免案4类。

1.议案的提出

提出议案,是常委会议事的第一道程序。有权向常委会提出议案的主体有3个方面:一是委员长会议可以提出议案,由常委会会议审议。二是国务院,中央军委,国家监委,最高人民法院,最高人民检察院,全国人大各专门委员会提出议案,由委员长会议决定列入常委会会议议程,或先交有关专门委员会审议、提出报告,再决定列入常委会会议议程。三是常委会组成人员十人以上联名提出议案,由委员长会议决定,或者先交有关专门委员会审议、提出意见,再决定是否列入常委会会议议程;不列入议程的,应当向常委会会议报告或向提案人说明。

人事任免案,由有关国家机关和委员长会议按照宪法和有关法律规定的权限提出。

2.议案的审议

列入会议议程的议案,一般先由常委会全体会议听取关于议案的说明,内容相关联的议案可以合并说明,然后由分组会议、联组会议进行审议,并由有关专门委员会进行审议、提出报告。

审议法律案是常委会的经常性工作。常委会审议法律案,一般实行三审制;各方面意见比较一致的,可以经两次常委会会议审议后交付表决;调整事项较为单一或部分修改的法律案,如果各方面意见比较一致,或者遇有紧急情形的,也可以一审通过,比如关于法律问题的决定和“打包修改”的法律案通常都是一审通过。超过三审的情况也不少,像物权法草案审议了8次,行政强制法草案审议了6次。对于两年内没有继续审议的议案,委员长会议可以决定终止审议或延期审议。

3.议案的表决

宪法法律委根据常委会组成人员的审议意见,对法律草案进行修改,提出表决稿。委员长会议根据审议情况和专门委员会的审议报告,决定是否交付全体会议表决。表决由全体组成人员过半数通过,主要采用按表决器方式,通过网络视频方式出席会议的采用举手方式或者其他方式表决。在审议中有重大问题需要继续研究的,可以暂不付表决,由有关专门委员会进一步审议并提出报告。委员长会议根据审议的情况,也可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请单独表决。

常委会组成人员出席会议、参加表决,既是权利,也是义务。常委会议事规则规定,常委会组成人员应当勤勉尽责,认真审议各项议案和报告,严格遵守会议纪律;因病或者其他特殊原因不能出席的,应当通过常委会办事机构向委员长请假;出席会议的常委会组成人员应当参加表决。

4.法律和决定决议的公布

常委会通过的法律,由国家主席签署主席令予以公布。法律签署公布后,法律文本以及法律草案的说明、审议结果报告等,都会在全国人大常委会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。常委会通过的决议、决定、法律解释,关于全国人大代表选举、补选、辞职、罢免等事项,由常委会公布。

在党中央的集中统一领导下,人民代表大会制度不断完善和发展,全国人大常委会的组织制度和议事规则也随着党和国家事业需要不断完善和发展。我们要进一步提高政治站位,深刻领悟“两个确立”的决定性意义,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚持人大工作正确政治方向,增强代表人民行使国家权力的责任感、使命感,严格依照法定权限和程序行使职权,坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度,努力开创人大工作新局面。

 

(主讲人系全国人大常委会副秘书长、机关党组副书记)

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