李景治:当代中国政治发展中的协商民主与票决民主

选择字号:   本文共阅读 1520 次 更新时间:2014-07-22 14:56

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李景治 (进入专栏)  

【内容提要】协商一致是中国民主政治的精髓。协商民主和票决民主相结合,是中国民主政治的特色和优势,它既存在于政治体制安排及其运行机制中,也体现在各级各类选举和领导班子的决策中。协商民主与票决民主是相互促进、相辅相成的关系。坚持协商民主并不等于排斥票决民主。协商民主相对成熟,但它不应成为我们故步自封、不思改革的资本,更不应成为我们怠慢票决民主的理由。在政治发展和政治体制改革中,在各级各类选举和领导班子的决策中,既要进一步坚持协商民主,更要进一步完善票决民主的具体制度、运行机制和操作程序。

【关 键 词】政治体制 选举 决策 协商民主 票决民主

我国的主要民主形式是选举民主,同时又实行中国特色的协商民主。[1]选举民主与协商民主相结合成为中国社会主义民主的特色和优势。对这种结合,需要从具体制度、运行机制和操作层面进一步丰富、发展和完善。

管理国家和社会事务都离不开议事,议事总要有结果,议而不决就无法实现有效管理。"议"就是协商,"决"就是表决。表决又分为口头表决、举手表决和投票表决。投票表决,即"票决",一般是指无记名投票,是各种表决中的最高形式。选举是票决的一项最重要的内容,但并非其全部内容,二者不是简单等同关系,而是包含关系。选举民主专指与选举有关的民主制度和运行机制。而票决民主既包括选举民主,也包括决策民主以及其他需要投票表决的民主形式。用协商民主与选举民主来概括中国的民主政治并不完全恰当,相对来说,使用协商民主与票决民主的提法可能更好一些。

一、政治体制中的协商民主与票决民主

乔·萨托利认为,"民主即人民的统治或权力"[2](P22)。按照他的观点,民主可以概括为直接民主和间接民主两大类。直接民主,"即没有代表和代表传送带的民主","公民表决式民主是人民直接决定问题的民主"[3](P119),也属于直接民主。选举式民主和代议制民主,属于间接民主。因为即使直接选举也是选举其代表来管理,而非自己直接管理国家和社会事务。当今世界实行民主制的国家大多数都实行间接民主。"现代民主制度都兼有选举制和代议制。"[4](P119)

协商民主并未纳入萨托利的分类和研究范畴,其原因可能有两个方面:其一,对选举民主的过度关注影响了西方学者对协商民主的研究。其二,由于意识形态的偏见,西方学者并不认可中国特色社会主义协商民主制度。但协商民主无疑体现了人民的统治和权力,是民主的重要实现形式。如果按照萨托利的标准分类,它也可以属于间接民主。当然,中国的主要民主形式是选举民主,同时又实行协商民主。选举民主与协商民主相结合成为中国社会主义民主的特色和优势。中国是当今世界上发展最快的发展中国家,不仅经济发展方面有许多成功的经验,而且政治发展方面也有不少好的做法,其中最重要的就是选举民主与协商民主相结合。一些西方学者不得不承认中国经济发展的现实,同时又否定中国政治发展的这些成就,致使其研究存在很大的片面性。他们对此不明白或者有意规避,恰恰是这些好的做法,保障了中国社会的稳定和经济的快速发展。

中国选举民主与协商民主的结合,首先体现在政治体制安排及其运行机制中。中国实行人民代表大会制度,全国人民代表大会是国家的最高权力机关,由全国人民选举产生,代表全国人民掌握国家的权力。而行使行政权的政府以及行使司法权的法院和检察院都由人民代表大会选举产生,并对人民代表大会负责。这体现了权力结构的统一性,不是三权分立,不存在各种权力相互牵制、相互扯皮的弊端。

中国的权力结构不仅是统一的,而且体现了协商一致的原则。协商一致是中国民主政治的精髓。人民代表大会制度,包括人大代表的选举,国家元首以及政府、法院和检察院主要负责人的产生,国家发展规划的确定,最终都需要投票决定。所有这些选举和决策,都要进行民主协商。协商的过程也是各种不同观点相互沟通、相互交流乃至相互交锋,相互取长补短,共同进行优化,最后达成共识的过程。协商是表决的基础和前提,而表决则是协商的自然结果。正是由于这种协商一致的精神,使人民代表大会在实际运行中避免了因缺乏相互沟通交流和共识、简单进行表决所产生的种种弊端,避免了西方选举和议会运行中经常出现的各种观点乃至持有不同观点的个人和派别之间的严重对立。同时,中国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,集中体现了协商民主,从制度上保证了协商一致原则的贯彻落实。协商民主与票决民主的结合,保证了中国政治体制的顺利运行和国家治理的高效率。这是中国社会主义政治建设和政治发展的一个成功经验。当然,中国的协商民主、票决民主,以及二者的结合,都需要在总结经验的基础上进一步发展完善。

第一,进一步提高对协商民主与票决民主的理性认识

协商民主与票决民主并非相互对立、相互排斥,而是相互促进、相辅相成的。中国的民主既非单纯的协商民主,也非单纯的票决民主,而是二者的有机结合。票决前有协商,协商之后必须进行票决,由票决产生结果。这是中国民主政治的特色和优势。协商民主是中国特色,但并非中国特有。西方实行选举民主,但也有协商。候选人的产生往往是先协商后票决。各政党之间除了激烈的竞争,其实也有相互协商。在实行内阁制的国家,联合组阁的过程就是一个协商的过程,也是一个争权夺利和相互妥协的过程。因此,不宜简单地用协商民主和票决民主来划分社会主义民主和资本主义民主。

当然,西方国家的协商民主和中国的协商民主有本质的区别。西方国家的权力和利益是相互排斥、相互对立的,相互之间的协商、妥协则是临时的、被动的。中国的协商民主是各种政治力量在中国共产党的领导下,在目标、利益一致的前提下,为了更好地实现目标,维护共同利益而进行的相互协商,是各方积极主动的、持之以恒的行为。同时,西方国家的协商民主仅限于运行机制和操作层面,而中国的协商民主首先是一种基本政治制度,已纳入国家宪法和党章,有法律和制度保障。

我们坚持协商民主并不等于排斥票决民主,不宜简单地把票决民主看做是资本主义的。有些人自觉不自觉地把票决民主简单等同于西方式的民主,重视并积极推进协商民主,而不愿意推进乃至排斥票决民主。他们认为协商民主熟门熟路、得心应手,便于协调和控制,而票决民主存在太多的风险和不可预测的因素,不适合中国的国情。西方式的票决民主当然不适合中国的国情,也不能全盘照搬,但我们完全有能力也迫切需要建立和健全中国特色的票决民主。应当在社会主义民主建设中积极发展票决民主,不断完善票决民主的具体制度和运行机制。西方国家在票决民主的具体运行机制和操作程序方面的一些经验和行之有效的做法,我们也可以借鉴。

协商民主是中国民主政治的特色和优势,但它不应成为我们故步自封、不思改革的资本,更不应成为我们怠慢票决民主的理由。我们不能满足已有的成就,盲目认为协商民主可以包揽一切、代替一切,而不愿意下大力克服艰难险阻,改革和完善票决民主。应当承认,在中国民主政治中,协商民主的具体制度、运行机制和操作程序建设相对比较成熟,而票决民主的具体制度、运行机制和操作程序建设则相对滞后。当前,我们既要进一步坚持协商民主,更要进一步完善票决民主的具体制度、运行机制和操作程序。

第二,进一步加强协商民主和票决民主的相互结合

人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度,是我国两项基本政治制度。这两项制度得到人民的拥护,经受了实践的检验,具有鲜明的特色和明显的优势。但与时代的要求相比,它们仍有必要进一步改革完善。既要改革完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度,又要加强这两种制度的有机结合,进一步建立健全这种有机结合的具体制度、运行机制和操作程序。

总的来看,执政党和参政党、执政党和政协的民主协商做得比较好,已基本实现经常化、制度化。相对来说,人民代表大会和政协以及参政党的民主协商则比较少。民主协商仅仅局限于执政党和参政党、执政党和政协之间,还是可以扩大到人民代表大会与政协以及参政党之间?人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度需要不需要有机结合起来?这些都是值得研究的问题。我国的权力机构是协调一致的,即人民是国家主人,共产党代表人民群众执政,在共产党的领导下人民选举产生人民代表,由人民代表大会行使国家权力,同时在共产党的领导下实行多党合作和政治协商制度。就此而言,这两个制度具有内在的、不可分割的联系。因此,在共产党的统一领导下,人民代表大会与政协以及参政党之间完全可以通过一定的程序和方式进行民主协商。

一方面,人民代表大会在票决的过程中应当更加积极主动地同政协和各个参政党进行民主协商。在进行票决前,人民代表大会要更加积极主动地就相关问题,听取政协和各民主党派的意见,以使票决更加科学,更能代表民意。按照正常的程序,人民代表大会在进行重要立法前,都要广泛征求意见,反复听取各种不同的意见,特别是通过网络和媒体了解民意。民主党派由一部分人民群众组成,人民代表大会票决前听取其意见,无疑是顺理成章的,而且,它们能够有组织地集中反映某一方面的意见,更有利于科学票决。

另一方面,政协和各民主党派也应当就相关的问题提前提出自己的建议,供人大票决时参考。人民代表大会是立法机关,协商民主的重要成果只有经过人民代表大会票决,形成立法,才能通过政府贯彻落实。因此,更加积极主动地直接为票决民主提供有价值的意见和建议,应当成为民主党派参政议政的一种重要形式。每年"两会"期间,政协组织会把自己的建议和提案集中提交给人民代表大会。这是政协和各民主党派参政议政、同人民代表大会进行沟通和协商的重要平台,应该进一步加强。

此外,还应当进一步拓宽人民代表大会与政协和各民主党派沟通的渠道,注意搭建合作的新平台。政协和各民主党派集中了一大批各个领域的顶尖级专家学者以及富有经验的老干部,都在相关领域拥有发言权。如果能创造机会让他们直接为票决民主献计献策,一定会收到良好的效果。其中一种形式是在人民代表大会和政协的专门委员会之间,建立起固定或不固定的联系;让相关专家进行直接交流。人民代表大会的各专门委员会具体负责有关立法的准备、修改工作。通过这道程序,立法草案才能提交人民代表大会或其常委会审议通过。在这个环节上加强专门委员会之间的沟通和合作,能够有效地把票决民主与协商民主有机结合起来。在涉及国计民生的问题上,例如环境污染、食品安全、社会保障等问题上,可以组织人大代表和政协委员中的专家联合进行调查和研究。既可以分别起草调研报告,提出解决问题的建议和方案,也可以联合从事这方面的工作。

第三,加强票决民主和协商民主中的监督制约机制

协商一致是这种制度的特点和优势,但这不等于权力之间不需要进行监督和制约。我们的制度设计并不是没有监督制约,但这种监督制约主要集中在体系之内,注重自上而下的监督,而缺少体系之外、体系之间的、自下而上的监督制约。执政党有自己的监督机构,即中央和各级纪律检查委员会,自上而下地对党的各级领导班子、领导干部和党员进行监督。政府系统有监察部门专门对各级政府部门、政府官员进行监督、监察。但相对来说,还没有充分发挥各级人民代表大会和政协的监督功能,还没有把权力机构和协商机构的监督有机结合起来。

人民代表大会是国家最高权力机关,也是最高监督机关。各级人民代表大会也是同级地方权力机关和监督机关。各级政府、法院和检察院的主要领导人都是由其选举产生并对其负责的。这本身就包含着各级人民代表大会对相应的政府、法院和检察院负有不可推卸的监督责任,而我国的宪法也明确规定了各级人民代表大会的监督地位和监督功能。但由于缺少具体的规定和实施的具体平台和渠道,这种监督实际上难以落到实处。我国的政治体制运行较好地体现了协商一致的原则,但没有充分体现权力相互制约,尤其是人民代表大会对政府以及司法部门的监督制约。

共产党领导的多党合作和政治协商制度本身就包含着执政党和各民主党派之间相互监督制约的内涵。协商一致和相互监督是这一制度的两大核心要素,二者相互结合,相辅相成,缺一不可。但在实践中,政协和各民主党派在参政议政方面做得比较好,执政党和各民主党派就重大问题进行协商已经逐步经常化、制度化。但执政党和各民主党派之间相互监督制约,尤其是参政党对执政党的监督制约,政协和各民主党派对党政各部门的监督制约还难以落到实处。其主要原因是具体制度不够完善,监督制约的平台和渠道缺乏,监督制约的内容范畴不明确。正是由于缺少来自人民代表大会以及政协和各民主党派的监督制约,我国的监督体系还不够健全和完善,存在着不容忽视的漏洞。尽管党和政府的专门监督机关进行了艰苦的努力,但一些地区和部门以权谋私、贪污腐败的现象仍难以消除,重大决策失误也时有发生。因此,我们既要坚持和发扬协商民主,又要加强权力之间的相互监督制约功能。从表面上看,这种监督制约会影响工作效率,延缓和推迟票决的时间,但从长远来看,却能有效地避免权力机关的决策失误,也能对以权谋私和贪污腐败进行强有力的威慑和打击。

二、选举中的协商与票决

选举,包括选举各级人大代表、中央和各级政府部门领导人,也包括党内选举。选举是广大人民群众和广大党员行使民主权利最重要的形式,也是人民群众当家做主和党员主体地位的最好体现。因此,我国的社会主义政治建设和民主化进程都高度重视选举问题。选举是一个系统工程,但无论哪种选举,都有一个正确处理协商和票决的问题。选举并不是简单的票决,任何成功的选举都是协商与票决的相互结合。这方面我们有特点和优势,但也有必要进一步发展和完善。

第一,进一步改革和完善候选人产生和差额选举的办法

选举必须有候选人,而候选人的产生离不开协商。候选人应多于当选者,这样票决才能有选择的余地,体现公平、公正的原则。但长期以来,我们曾实行等额选举,这样选民就没有选择的余地,而且候选人又都由上级机关和有关部门指定,这就使票决变成了纯粹的走形式。一般情况下,非正式候选人当选的概率很低。当然,候选人的产生在上级机关和有关部门内部会有协商,候选人的提出应当是这种协商的结果。但是选民协商提出候选人的权利就被剥夺了。同时,由于候选人都能当选,从而形成了重视协商而轻视票决的现象。显而易见,这种选举不能充分体现民主原则,不利于调动大家的积极性。因此,自中共十三大选举中央委员会时,开始实行差额选举。候选人按得票多少排序,得票排在最后的人就会落选。以后,党内外的选举都实行差额选举。这样,票决在整个选举中的地位与作用大大加强。如果说,协商产生候选人容易为主要领导人所掌控、相关因素所影响,那么票决产生当选者就很难掌控和影响。如果说,协商产生候选人更多的体现了领导者的意图,那么票决产生当选者则集中体现了广大选举者的意愿。虽然操纵和影响选举的事也可能发生,但这毕竟是违法违规行为,操作起来也比较困难。

差额选举是我国选举和民主政治的一大进步。为了使票决的结果更加公正合理,还应进一步改进差额选举的办法。要扩大差额的额度,使选民有更多选择的机会,也使有志竞选者有更多的参与机会。广大选民尤其是参与竞选的人应当转变观念,积极参与,并以平常心态面对差额选举的结果。相关部门也应该转变观念和领导方式,充分尊重选民的意志和选择,把最后的决定权完全交给他们,不要再进行直接或间接的干预。必须坚决反对和抵制"差配"现象,防止差额选举走样、变形。

第二,增强选举中的合理竞争机制

我们重视协商民主,但忽视协商中的竞争,从而使票决的结果不能充分反映民意。候选人主要由协商产生,这符合中国的政治传统和政治文化。但问题在于协商和票决之间的竞争环节被"虚化"、"弱化"了。候选人产生的过程既需要协商,也需要竞争,候选人产生的过程就应该是协商与竞争相结合的产物。应当让候选人有机会充分展示自我,进行公平竞争。选举的组织部门也要"改进候选人介绍办法"[5](P18)。

西方的选举离不开竞争,这是与西方的政治文化传统和制度设计密切相关的。适度合理的竞争有助于民主的发展。但西方的问题在于竞争"过度"。竞争中候选人及其团队、后援团体、媒体相互贬损,乃至进行人身攻击,就连其家人、亲朋好友也不能幸免。竞争的结果使双方的关系恶化甚至敌对,达到水火不相容的地步。这种方式显然不适合中国的国情。中国的政治文化传统崇尚内敛含蓄,谦虚谨慎,不喜欢张扬、自吹自擂。候选人不愿意进行自吹自擂式的自我推销,更希望以自己的实际工作和政绩争取选民的支持。而选民也不喜欢自吹自擂、哗众取宠的人。这就使竞争机制的引入遇到一些障碍。因此,中共十七大强调要改变候选人的介绍方式。要改变过去死板单调、缺乏生机活力和合理竞争的介绍方式,无论哪种介绍都要创新形式,包括相关部门的正式的介绍和候选人的自我介绍。要在总结经验的基础上积极进行创新。为此,要更新观念,不能简单地把正常、合理的竞争都等同于西方的竞选。要正确引导正常、合理的竞争,规范选举中的竞争机制。

第三,进一步完善票决机制

要明确规定并稳步扩大票决民主的范围。迄今为止,我国选举中的票决民主,主要集中在各级人民代表大会代表的选举,国家主席、政府和相关部门的领导人、各级地方政府主要领导人的选举,各级党代会代表的选举、中央委员会和各级党委会委员的选举中,但一些职能部门的负责人就不完全是通过票决产生的。党内的各级干部虽然经过各级代表大会的选举,但由于候选人的产生和介绍方式存在一定的问题,而使票决的效果受到影响。正在积极推行的基层领导干部的"公推直选"就是力图改善干部选举产生的办法,值得肯定和推广。此外,我们主要采取代议制民主方式选举产生各级领导干部,只有村民自治和居民自治组织才是通过村民和居民直接选举产生负责人。代议制和间接民主选举总体上适合中国的国情,但有些方面也不能完全适应中国政治发展和政治建设的需要。应当有领导、分步骤、积极稳妥地探索、试行乡镇干部的直接选举。在我国,广大选民的直接票决和代表的票决总体上是一致的。但也不可避免地存在一定的差别,二者不能等同,也不能相互代替。把间接选举同直接选举有机结合起来,是中国民主政治发展的方向。

必须严格票决程序,防止各种人为的干预。近年来,我们不断健全选举的具体制度和程序,明确规定在保密的环境中进行投票的具体做法,但人为干预票决的现象还是屡禁不止。一些部门总是变相地向选民施压,以保证其候选人当选。一些利益集团则采取金钱和实际利益引诱的方式进行直接或间接的贿选。在公推直选、村民自治及其他的选举中,都不同程度地存在着"老好人"当选的现象,这也是值得关注和研究的。这个问题不解决,票决就会走样,既打击了干部的积极性和上进心,也败坏了党风、政风。我们应当制定更加具体的法律和法规,对各种违法违规干预选举的行为依法进行制裁,坚决防止和打击选举中的不正之风,保证各级各类的选举能够健康有序地进行。

三、决策中的协商与票决

选举是民主的重要实现形式。没有选举就没有真正意义上的民主。但是"选举不制定政策;选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端,它只决定由谁来解决争端"[6](P115)。制定政策和解决争端就是决策。

民主决策也是民主的重要实行形式。只有通过民主决策,才能科学制定政策、合理解决争端。我国党政各级领导班子都是按照民主集中制的原则开展工作和进行决策的。民主集中制的原则要求,在工作和决策中要广泛发扬民主,允许发表各种不同的意见,进行充分的讨论,逐步达成共识,最后采取少数服从多数的原则形成决议。这实际上也是协商与票决的过程。在这里,"民主"实际上就是协商,而少数服从多数形成决议实际上就是一种"票决"。中共十七届四中全会决定强调:"党的各级委员会按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。"[7](P18)"个别酝酿"就是指委员之间通过各种形式进行民主协商,"会议决定"就是把协商的情况提到会议上公开讨论,以便达成共识,最后要进行表决。表决包括口头表决、举手表决和票决。票决是会议决定的最高和最后的形式,一旦票决产生结果,任何人都不能随意更改,必须坚决贯彻执行。

民主集中制是党和国家的一项基本领导制度,也是各级领导班子正常运转、有效工作的根本保障。但从协商与票决的角度来审视,民主集中制、党的各级委员会的议事规则的贯彻落实,还存在一些需要改进的问题。

第一,要进一步正确地认识决策中的协商民主和票决民主

协商民主是我国民主政治的特色和优势,但协商民主不能离开票决民主。协商更多的是指民主的过程,协商的结果尤其是重大问题的协商结果必须通过票决的形式加以肯定或否定。从一定意义上说,协商是领导者的行为,是领导者为决策而同被领导者进行协商,这种协商是纵向的、自上而下的。当然决策中领导者之间也要协商。但被领导者一般不会同领导者进行协商,被领导者彼此之间也少有机会进行横向协商。但票决则是平等个体之间,即平等的投票人之间,在一个平台上进行公平的选择,更能体现公平、公正、公开的原则。

协商民主和票决民主不能相互取代。片面强调票决而忽略协商就会使民主简单化,难以全面反映选举人和相关参与者的民主意愿;而片面强调协商忽视票决,就容易使协商的过程受到各种干扰,使协商的结果受到人为的影响,达不到预期的效果。我国各级各类领导班子在决策中,比较重视协商民主,实践经验也比较丰富,而相对忽视票决民主,相关的制度建设相对滞后,操作经验相对不足。

不能把决策中的协商理解为"密室政治",进行暗箱操作。决策的全部程序和规则,特别是协商的程序和规则,必须公开。一些决策内容,在一段时期内不宜超出一定的范围公开。但是按规定要在一定范围内进行公开的就必须及时公开,至少应当在全体领导班子成员中公开。不能以内外有别为借口,拖延乃至拒绝公开。领导班子决策中的个别酝酿,也应规范化、程序化、制度化,不要神秘化、随意化。不能因一把手的好恶而随便改变规则,要用制度管事、管人,要以适当的形式公开。要严格划分个别酝酿和非组织活动的界限。既要防止损害集中统一领导的非组织活动,又要保证个别酝酿顺利进行。不要轻易把领导班子内部正常的个别酝酿说成非组织活动。一般情况下,个别酝酿应当由一把手或其委托的主管书记、委员负责,有组织、有领导、有秩序地进行,并由他们出面逐一和领导班子的成员个别交换意见。在此基础上形成多数人的意见,也充分了解少数人的意见。应当把各种意见如实向领导班子汇报,供其决策。当然也不能阻止任何人向上级机关乃至中央反映不同意见,这是他们的合法权利。各级领导班子尤其是一把手应当高度重视和率先垂范,培育党内、领导班子内的民主氛围,使大家能够畅所欲言,心情舒畅,以形成生动活泼的政治局面。

第二,进一步规范决策中的协商民主制度

尽管协商民主是我国民主政治的特色和优势,在推进的过程中也积累了很多成熟的经验,但是还有进一步规范化、程序化、制度化的必要。协商民主是一个笼统的概念,需要进一步分类指导和管理。有必要针对不同类型协商的内容、范围及具体程序,做出明确的规定。在此基础上建立健全一套具有中国特色的协商民主制度。这是中国政治建设和民主化进程的宝贵财富。

充分协商是正确票决的前提条件,没有充分的协商不可能有正确的票决。要做到充分协商,必须坚持平等协商和民主协商。

所谓平等协商,就是领导班子的所有成员都应一律平等,职务仅仅是分工的不同,没有高低主次之分。领导班子内部开会讨论问题,大家都应该以平等一员的身份独立发表见解。主要领导人尤其是一把手不能高人一等、独断专行。领导班子的其他成员也不能随声附和,看其脸色行事。要防止和反对一把手把自己的观点强加于人。应积极鼓励领导班子的所有成员大胆发表自己的意见和建议。只有进行这种平等的交流和协商,才能使各种正确的意见、好的建议、创新的观点有机会发表出来,才能真正形成具有创新意义和创新价值的好决议,以推动本地区、本部门、本单位工作的开展。

所谓民主协商,就是允许和鼓励各种不同的意见在领导班子内部发表,允许和鼓励领导班子成员之间进行直截了当的交流和交锋,开展开诚布公的批评与自我批评。影响民主协商的因素有二:其一,主要领导人特别是一把手心胸不够开阔,不能听取和容忍不同意见。一些主要领导人特别是一把手,自以为在职务上比其他委员高一等,因而觉得自己的意见会比别人正确,认为自己的意见带有指导性、决定性,应该代表整个领导班子的意见。这样,在领导班子内部议事时往往变成"一言堂",只有一个主流的声音。一般委员的发言只能就这种意见进行阐述、补充。而不同的意见特别是相反的意见,则遭到冷落、压制甚至打击。这种违反民主集中制原则的不民主"协商",有时或许可以做出一些正确的决议,但长此以往,很难实现决策的科学化,很难避免决策失误。更重要的是,这种决策方式很容易造成以权谋私、权钱交易等腐败现象。因为这种决策方式实际上是变成了少数人决策乃至个人决定重大事项,而利益相关者包括跑官要官的人、争取项目的人,以及其他形形色色有求于党政部门为其办事的人,都有可能把行贿的目标对准少数领导人特别是一把手。如果这些人思想觉悟不高,自我约束能力较差,防风险意识不强,就有可能贪污受贿。不少贪官当初也曾经廉洁奉公,有些人少年得志,心高气盛,在取得一定工作业绩后便忘乎所以。在领导班子的工作中,违背集体领导和民主集中制的原则,从而给行贿者、逐利者以可利用之机,而他们本人也就逐渐走上贪污犯罪的道路。就此而言,专断是腐败的"陷阱",而民主则是防止腐败的有效"防火墙"。其二,利益集团的介入。随着经济体制改革的推进,经济的快速发展,经济结构和社会阶层结构的调整,经济的多元化、利益的多元化越来越明显。各利益集团,包括不同的部门、不同的产业、不同的行业单位,都会形成自己的利益诉求。为了实现自身利益的扩张,他们会千方百计地争取得到上级领导机关的支持。当前,虽然社会主义市场经济体制已初步建立起来,但是一些重要的资源,例如市政建设、机场、桥梁、高速公路、高速铁路等大型建设项目,煤矿、石油、天然气、电力等矿藏和资源的开发和利用,实际上都掌握在各级政府的手中。为了得到这些资源,一些利益集团必然通过各种方式,加强同领导班子中相关成员的沟通联系,其中包括合法正常的沟通联系,也存在不合法的、不正常的沟通联系,这就容易产生官商勾结的问题。一些官员自觉或者不自觉地成为某些利益集团的代言人。这样,领导班子议事和决策就会带有明显的功利主义的色彩,各利益集团的利益诉求被强化,而广大人民群众的切身利益则往往被忽略乃至牺牲。这种协商显然不是民主协商,领导班子成员的发言和立场就很难做到公平、公正。

第三,进一步加强决策中的票决制度

现行的票决形式过于简单,不能充分体现民主原则。各级各类的选举虽然有差别,但有一点是共同的,即最终必须进行票决。但与之相比,各级各类领导班子的决策并没有完全实行票决。而表决的具体形式往往是最初级的口头表决。一般情况下,都是一把手询问是否还有不同意见,如果没有人公开表示不同意见,就自动形成决议。为了维护领导班子的团结统一和一把手的权威,即使有不同意见、保留意见也不再发表。这样,决议的形成往往不是少数服从多数,而变成了多数服从少数。在各级各类领导班子的议事程序中,一般都使用口头表决的形式,最多是举手表决,很少使用票决。然而,只有票决才能最独立、最充分地表达投票人的意志,其他形式都或多或少容易受到人为因素的干预,例如,人情、面子、关系、利益、权威。也就是说,表决时除了考虑决议自身正确与否,还要考虑决议之外的这些因素。一些人或者照顾到相关人员的人情、面子,或者惧怕主要领导人的权威,或者避免损害自身的权益,而违心地发表意见。这些问题只有通过票决,尤其是无记名投票,才能在一定程度上加以避免和克服。

鉴于各级各类领导班子决策中存在的问题,中共十七届四中全会明确规定:"发挥全委会对重大问题的决策作用,完善常委会议事规则和决策程序,推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。"[8](P18)这里明确规定了领导班子议事必须进行票决的事项。

一是任用重要干部。为什么任用干部仅仅有民主协商和口头表决、举手表决还不够,必须进行票决呢?这是由其重要性和目前的具体情况决定的。干部的提拔任用,既涉及该部门工作的开展状况,涉及党的事业的兴旺发达,也直接涉及相关干部的前途和政治命运,是干部最为关心的问题之一。在这个问题上能否秉公办事、一碗水端平,直接关系到干部队伍建设和党的工作。然而,现实生活中存在着一些不正之风,包括跑官、要官、买官、卖官、托关系、走后门、请客送礼,使参与干部选拔任用的领导班子成员都面临着选择和考验。同时,一些主管领导特别是一把手的独断专行,民主集中制没有得到很好贯彻落实等问题的存在,使领导班子的成员很难通过口头表决和举手表决的方式毫无顾忌地表达自己的独立主张。只有通过无记名投票才能使他们独立自主地表达自己的意愿。同时,通过票决的方式决定重要干部的任用就会在很大程度上预防或纠正跑官、要官、买官、卖官等不正之风;也有利于我们在用人问题上树立正风正气,鼓励和支持广大干部依靠自己的勤奋工作和突出的业绩争取晋升的机会。

二是重大问题的决定。其中包括重要项目的立项、大型工程建设、房地产开发、市政改造等涉及资金、土地、资源数量巨大的问题。这也是一些主要领导干部特别是一把手喜欢直接把持的领域。这些问题直接涉及国计民生和地方的发展,也和广大人民群众的利益密切相关。但由于利益驱动,有些企业、公司乃至个人,就会铤而走险,大肆行贿,而有些官员也很容易进行权力的寻租,索贿受贿。由此产生官商勾结,容易引起社会不公和民怨民愤。一些项目明明不合理,明明存在损公肥私、损民利己乃至危害国家和民族的问题,却得以立项开工。一些承包商、开发商明明不具备法定的资质,却仍然能够战胜比自己强的对手而承包相关的工程。其实,这些都和这种决策方式有关。相关主管领导特别是一把手拿了人的好处,贪人钱财,只能为其服务,而其他领导班子成员明知有问题,但也不便通过口头表达和举手表决的方式反对。在这种情况下,只有无记名投票才能有效发挥作用。只有票决才能为正直的干部坚持公平正义和正确意见、反对腐败和错误决策提供有效平台。只有票决才能最大限度地防患于未然,防止不合理决策、错误决策,堵塞以权谋私、贪污腐败的漏洞。

票决有利于贯彻落实科学发展观,有利于推进民主决策、科学决策,避免决策失误。科学发展观是党和国家工作的指导方针,各级领导班子必须坚定不移地贯彻落实。也正是由于各级领导班子高度重视、坚决贯彻落实科学发展观,党和国家的总体工作,许多地区、部门、单位的工作都取得了巨大成就。这是应当充分肯定的。但事实证明,民主决策,特别是正确理解和推进票决民主,是贯彻落实科学发展观、实现科学决策的根本保障。如果不能很好地实行票决民主、决策民主,就不可能真正贯彻落实科学发展观。一些地方和部门的领导没有树立起正确的政绩观和权力观,滥用权力,片面追求政绩,例如,不顾环境的污染和能源的透支,单纯追求GDP的增长。又如,一些干部贪大求洋,搞一些劳民伤财的"政绩工程",为自己树碑立传。有时,连普通人都能看出这种做法的弊端而坚决反对,那么,为什么能够在领导班子的决策中顺利通过呢?其根本原因还是一个决策方式的问题,准确地说,就是决策中缺乏票决民主。如果坚持重大问题都必须通过票决民主进行决策,科学发展观就能落到实处。就此而言,主观专断是决策失误的温床,而民主决策特别是票决民主则是科学发展的根本保障。

【参考文献】

[1]秋石:《中国特色社会主义民主政治的制度优势与基本特征》,载《人民日报》,2010-10-26.

[2][3][4][6]乔·萨托利:《民主新论》,北京,东方出版社,1993.

[5][7][8]《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,北京,人民出版社,2009.^



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文章来源:本文转自《中国人民大学学报》(京)2011年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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