李景治:中国政府领导人产生方式的制度优势——中西比较的视野

选择字号:   本文共阅读 1745 次 更新时间:2014-07-22 14:52

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李景治 (进入专栏)  

【内容提要】中国和西方国家在政府领导人产生方式上存在着根本的制度差异。对两种制度进行比较分析,中国在政府领导人产生方式上所具有的制度优势在于:中国实行"党管干部"的原则和系统的培训制度,由执政党统一领导各级各类干部的培养、挑选和选任工作,形成了完善的候选人产生制度,以及坚持协商民主与票决民主相结合的选任制度。但中国是最大的发展中国家,又处于社会主义初级阶段和经济、社会转型之中,面临着全面建成小康社会的历史重任,为适应时代的变化和任务的需要,有关政府领导人产生方式的制度要不断改进和完善。

【关 键 词】政府领导人产生方式 票决制 选拔制 制度优势

中共十八大报告强调,我们要坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。[1]自信来自中国特色社会主义道路、理论、制度经受住了实践的考验,取得了伟大的成就。自信也来自中国同西方国家的相互比较。只有通过比较鉴别,才能看出中国制度的特点和优势,增强制度自信。为便于和西方国家有关政治制度进行比较,本文首先把研究对象限定为政府领导人,即在各有关国家中央和地方各级政府中居于治国理政的领导职位,承担决策、组织、指挥、协调、监督等主要职能的人员。同时把西方国家政府领导人的产生方式称作"票决制",即领导人完全依据选举投票的结果产生;而把当代中国政府领导人的产生方式称作"选拔制",即在贯彻"党管干部"原则的前提下,实行协商民主和票决民主相结合,经全国或地方人大履行一定的民主程序产生政府领导人。对两种制度进行比较分析,可以看到中国的政府领导人产生方式具有明显的优势:中国实行"党管干部"的原则和系统的培训制度,由执政党统一领导各级各类干部的培养、挑选和选任工作,形成了完善的候选人产生制度,以及坚持协商民主与票决民主相结合的选任制度。

政府领导人候选人的产生

在政府领导人的产生方式上,无论是中国的选拔制,还是西方国家的选举制,首先要解决政府领导人候选人如何产生的问题。因此,有关政府领导人候选人产生的制度是构成有关政府领导人产生方式的一项重要制度。

(一)候选人的挑选机制

在中国,政府领导人候选人的提名和确定,是建立在此前经过严格的培养和挑选的基础上的。经过长期的实践,中国已形成较为完善的培养和挑选候选人的机制。其主要内容和优势是:

其一,坚持德才兼备的原则挑选候选人。正如中共十八大报告所强调的,"坚持德才兼备、以德为先",[2]即注重候选人的思想品德。这个"德"是广义的,它要求候选人具有坚定的共产主义理想和信念,全心全意为人民服务的精神,刻苦耐劳的工作作风和艰苦朴素的生活作风,能够抵御奢侈腐化生活的诱惑和各种歪风邪气的侵蚀。当然,也要求候选人必须具有称职的工作能力和才干。

其二,坚持从实践中挑选候选人。中国历来强调培养"接班人",即注重发现和培养年轻干部。按照制度规定,所有年轻干部都要经过基层锻炼,从事比较艰苦的一线工作,学会做群众工作和处理基层的各种事务。他们在基层工作实践中得到了锻炼,增长了本领,并取得群众的信任。他们中的佼佼者就会脱颖而出,就有可能被挑选为基层政府官员的候选人。而地方各级政府领导人的候选人,都是从基层干部中选取的。中央政府及其各部委领导人候选人也都是从地方政府和相关部门中挑选出来的。

其三,"坚持注重实绩。"[3]候选人的挑选不是听相关人员说什么,关键是看他做什么、做的怎样,是否能胜任其工作,是否有工作实绩。

其四,"坚持五湖四海、任人唯贤。"[4]中国虽然实行公务员制度,但并不存在西方所实行的业务类公务员和政务类公务员之间的严格界限,不设置难以逾越的鸿沟。这便于打破二者的界限,培养和选拔政府领导人的候选人。由选举产生的各级政府领导人,大多来源于公务员队伍,也有来自企事业单位的。同时,候选人的挑选不受地区、部门的限制;而且在挑选过程中,坚决反对和防止地方主义、小团体主义和各种利益集团的干扰。

由于中国坚持以上挑选候选人的机制,就使被选中的候选人从总体上来看大都具有丰富的实际工作经验,也比较了解国情,特别是基层的情况;能够了解群众疾苦,善于动员和组织群众。所以,他们一旦走上新的领导岗位,就能够胜任。

与中国相比,西方国家政府领导人候选人的挑选机制存在着明显的缺陷。一方面,难以坚持用德才兼备的标准选择候选人。西方政府主要官员片面依靠选举产生,选举就需要拉选票。这就要求候选人具有雄厚的财力做宣传、鼓动工作。这样,财大气粗或有大财团做靠山的人,就容易被选中为候选人,而难以从实践中选取优秀的政府领导人候选人。西方国家业务类公务员和政务类公务员截然分开,二者存在不可逾越的鸿沟。按照西方的法律法规,现任业务类公务员(文官)不能参选政务类公务员。这就使那些富有实践工作经验和专业知识的人,被隔绝于政府领导人候选人之外。这样候选人就主要集中在政党、政治团体之中,他们是职业"政治家",其长项和经验主要来自竞选,或者说他们的主要精力都放在竞选方面,其中多数人缺少治国理政的实际工作经验。这种截然分开的二元制结构,必然造成多数政府领导人候选人"先天不足",缺乏行政工作经验和专业知识。

(二)候选人的提名机制

民主推荐提名是中国政府领导人选举产生的基础和必经环节。这一机制的主要目的是通过广泛发扬民主,认真听取各方面的意见,集思广益,充分酝酿,逐渐形成相对集中的意见和看法。在此基础上,提出和确定参加选举的候选人。民主推荐提名始终坚持两个结合:

其一,坚持领导民主推荐提名与群众民主推荐提名相结合。政府领导人候选人的推荐提名主要采取三种形式。一是普通群众推荐提名。这包括群众通过口头和书面的方式自愿进行,以及由主管部门采取一定的形式组织群众进行。民主推荐提名一般都要通过无记名投票的方式形成正式的意见。二是相关范围内的政府官员、人大代表、政协委员进行民主推荐提名。由于这些人对候选人的具体情况了解得更多、更深入,推荐也相对比较集中。以上两种推荐提名都属于群众推荐的范围。三是领导班子进行民主推荐提名。各级领导班子根据民主集中制的原则推荐提名政府领导人候选人。领导班子的每个成员都有权利自主地提出候选人名单,经过大家充分酝酿,民主讨论,最后按照民主集中制原则达成共识,形成较为一致的看法。正式候选人的确立,要采取领导民主推荐提名与群众民主推荐提名相结合的办法产生。各级领导班子把各方面的意见汇集起来,进行综合分析,本着德才兼备、择优选拔、差额提名的原则正式提名候选人。正式候选人最终都要通过无记名投票的方式产生。在此基础上产生的候选人,既具有广泛的代表性,又具有较高的理论、政策水平和较强的工作能力。

其二,坚持对候选人的民主推荐提名与考核、测评相结合。中国始终坚持对政府官员进行定期或不定期考核、测评,并把这种考核、测评与对政府领导人候选人的民主推荐提名密切结合起来。考核是指有关管理部门依照一定的标准,对所属官员的工作业绩、廉政情况进行全面评估。而测评则是由群众对政府官员的工作态度、能力、业绩、创新精神和联系群众的情况进行评价。二者对政府官员评价的侧重点虽然有所不同,但都是推荐提名候选人的依据。事实上,只有通过了相关考核,取得了优异成绩,并在民主测评中得到较高的评价和广泛的支持,才有可能成为候选人。

实践证明,上述这种候选人的推荐提名制度是行之有效的。中国坚持这种推荐提名机制,能够保障把最优秀的人才提名为候选人。

西方国家政府领导人候选人,一般都由各政党推荐、提名,缺乏广泛的群众基础。对候选人的提名都是在很小的政治圈子内进行的,严重脱离群众,即使是党内群众也没有机会参与候选人的推荐提名。同时,候选人的推荐、提名缺乏明确的制度规范和必要的公开性、透明性。政党内部对候选人的提名往往采取"密室政治"的方式,为党内少数人所操纵,党内外群众根本无权参与。此外,候选人的推荐、提名容易受党内斗争的影响。西方各政党内部派别林立,相互之间争权夺利,党同伐异。由于候选人的提名直接关系到本派别的兴衰,因此他们之间你争我夺、互不相让。候选人一般都要通过激烈的斗争,包括党的代表大会的公开对决,才能产生。在这种情况下,候选人往往是党内实力最强、势力最大派别的代理人。一些最优秀的人才,就可能因为没有强大的靠山,而丧失成为候选人的机会。

以日本为例。自上个世纪50年代中期以来,日本就形成了自民党一党独大的局面。但由于党内派别林立,而出现自民党一党长期执政、党内派系轮流组阁的现象。一般的首相只任职两年,就不得不让位给其他派系的代表人物,因而使政府的工作及其内外政策缺乏稳定性和连续性。由于日本实行议会制,自民党又一党独大,各派系代表人物只要获得党内提名,就可以出任政府首相。因此,党内各派系之间围绕候选人的争斗错综复杂,异常"残酷"。每届候选人不是最大派系的代表人物、代理人,就是各派系讨价还价、进行幕后交易的结果。这样,就不存在把最优秀人才推荐提名为候选人的制度环境。

政府领导人的选任

在政府领导人的产生方式上,当代中国实行的是选拔制,西方国家实行的是票决制,二者之间存在着根本的差别。

(一)中国的选拔制:协商民主与票决民主相结合选举产生政府领导人

中国实行人民代表大会制度,各级政府领导人都由相应的人民代表大会选举产生。民主选举各级政府领导人,是法定的必经程序。然而,政府领导人的产生,又不是简单依靠票决,而是一个协商民主与票决民主相互结合的过程。协商一致是中国民主政治的精髓。协商民主和票决民主相互结合,是中国民主政治的特色和优势。它既存在于政治体制安排及其运行机制中,也体现在政府领导人的选任中。协商民主与票决民主是相互促进、相辅相成的关系。协商民主是票决民主的基础和前提,票决民主是对协商民主的总结和肯定。

首先,政府领导人候选人提名的确定体现了民主协商。中国共产党作为执政党,在领导政府领导人选举产生的工作中,始终坚持同民主党派和党外民主人士进行民主协商,坚持认真听取他们对候选人的意见,并向他们通报提名候选人确定的具体情况。从一定的意义上说,政府领导人提名的确定,都是协商民主的结果。从中华人民共和国第一届国家元首和中央政府组成人员的产生,到新一届国家主席和国务院总理及其各部门主要负责人的选任,其候选人提名的确定都体现了协商民主与票决民主的结合。候选人是由执政党汇集各方面的意见,经过反复酝酿,深入考察,最终确定提名的。

其次,在人民代表大会选举的过程中,也体现了协商一致的原则。每当政府换届时,执政党都要把主要政府领导人的候选人名单提交给人民代表大会的主席团,并对相关的问题进行必要的说明。主席团本着协商一致的原则,经过认真审议,通过一份总人数多于正式候选人的初步名单,提交给大会,供各代表团进行差额提名。各代表团经过充分酝酿,民主协商,对名单提出修改意见,并通过差额投票的方式提出本代表团的意见。大会主席团根据各代表团的意见,对候选人名单进行审议、修订,最后提出候选人的正式名单供大会进行投票。由于有充分的民主协商作基础,选举中一般不会出现严重的分歧,从而保证了每届政府领导人顺利产生。由此可见,中国各级政府领导人的产生,最终都要经过人民代表大会投票,但又不是简单地依靠票决解决问题。中国政府领导人的产生是协商民主与票决民主相互结合的系统程序。

(二)西方国家的票决制:政府领导人的产生由选举竞争的胜负来决定

西方国家政府领导人的产生取决于候选人选举竞争的胜负,片面依赖票决,形式单一,弊端较明显。

其一,权钱交易已成顽疾。候选人除了广泛吸收政治捐款,还须有大财团做靠山。而一些大财团和利益集团,为了在候选人获胜后能够得到必要的回报和好处,也甘心情愿地资助这个或那个候选人。这样,权力就和金钱结合起来,操纵选举,致使西方国家的选举丑闻不断,由选举而引发的行贿受贿现象也屡见不鲜。选举腐败是西方国家最大的腐败。"选举回报",即胜选者通过或明或暗的方式,报答其支持者,尤其是大财团,对他们给予利益输送。以美国为例,一些驻外大使职位几乎成了新总统上任后对支持者论功行赏的礼品。尽管权钱交易违犯法律法规,但一些候选人为扩大宣传,多拉选票,仍铤而走险。即使一些著名的政治家,也未能免俗。德国前总理科尔、法国前总统萨科齐卸任后,都曾被调查非法吸纳政治捐款问题。

其二,制度缺陷有悖公平原则。以美国为例。众所周知,美国总统并非由选民直接投票选举产生,而是由获得选举人票多少决定的。各州因人数多少不一样,所拥有的选举人票也各不相同。而美国总统选举实行"胜者全包"的制度,即由在该州获胜的候选人占有该州全部的选举人票,而不是由各候选人按获得选举票数的多少分别占有选举人票。结果,就可能出现因得到多数选举人票而当选的总统,却未得到全国多数选民支持的怪现象。在美国总统的选举史上,已不止一次出现这样的局面。再以日本为例。日本实行议会制,即由获得议会多数席位的政党出面组阁,提名首相和内阁成员。由于该党占有议会多数,其提出的候选人名单,肯定能够通过。即使反对党不赞成,也没有用。由于自民党长期一党独大,结果每届政府的人员组成,实际上都由自民党自行决定。即使自民党提出的候选人得不到广大选民的支持,照样可以出任首相或大臣。在日本,常有民众支持率只有20%、30%,甚至更低的支持率的人,照样可以担任首相。

其三,过度竞争后果严重。候选人之间为多拉选票,进行"你死我活"的"残酷"竞争,必然造成候选人及其所属政党之间的严重对立,使各党之间难以合作共事。在议会中,凡是政府提出的议案,不管对错,反对党总要反对。即使是利国利民的好议案,也难以顺利通过。同时,这种过度竞争的选举,也不可避免地分裂了社会,造成人与人之间的政治鸿沟。

其四,竞选承诺难以兑现。为了赢得选举的胜利,候选人普遍夸大其辞,说大话,说空话,攻击别人,抬高自己。选举中候选人纷纷承诺,要克服时弊,振兴经济,改善民生,增强国力。但上台后,却难以兑现自己的承诺,甚至把承诺抛到九霄云外。对此,选民已习以为常,无可奈何。另一方面,"讨好选民"是候选人获胜的法宝。竞选中,他们争前恐后地许给选民好处,而不顾国家经济和财政的实际情况及承受能力。结果,西方一些国家福利待遇越来越高,国家的负担越来越重。政府不得不四处举债,从而形成了日益严重的债务危机。当前的欧债危机,就是其中一例。

政府领导人产生方式的保障措施

有关政府领导人产生方式的主要制度的实行,有赖于特定的原则和机制为之提供强有力的保障。在中国,现行有关政府领导人产生方式的制度之所以行之有效并显示出比较优势,其保障措施主要有二:

(一)坚持"党管干部"的原则

中国共产党作为执政党,始终坚持"党管干部"的原则,统一领导和协调各级各类干部的选拔任用,形成了一套完整的干部选拔制度。这是中国搞好干部选拔任用和干部队伍建设的根本保障。经各级人民代表大会选举产生,以及经过一定民主程序确定政府领导人的其他制度,是"党管干部"制度的组成部分。"党管干部"制度具有鲜明的特点和突出的优势。

其一,它使干部的选拔工作具有权威性、统一性和协调性。中国共产党挑选、推荐政府领导人候选人是其执政的主要方式和重要保障。由于中国共产党在长期的实践中形成了完善的干部选拔制度,确保了这项工作的公平、公正、有序进行。中国共产党出于公心,着眼全局,本着德才兼备的原则选拔政府领导人,能够确保德才兼备的好干部被挑选、推荐出来。

其二,它使干部的选拔可以做到唯贤是举,不拘一格。共产党选拔干部历来不受地区、部门、行业、机构、政党、组织的限制。可以说,共产党知人善任,凡是符合标准的好干部,都有可能被挑选、推荐为政府领导人人选。通过这种方式选拔政府领导人还有一个明显的好处,就是能够使被选拔出来的人具有多方面的工作经验和政治阅历,从而胜任各方面的工作。

其三,它使干部的选拔工作有计划、有步骤地推进。共产党领导的干部选拔工作具有完备的计划,干部的选拔工作坚持从基层做起、从年轻干部做起,稳步推进;坚持干部一步一个台阶地往上发展,防止和反对"火箭式"提拔;注重老、中、青结合和后备干部的培养,以保证各级领导班子后继有人。这就使中国包括政府领导人在内的干部队伍具有合理的年龄结构和科学的梯次配置。

(二)系统的政府领导人培训制度

中共干部培训制度具有鲜明的特点和优势。

其一,机构健全。这套干部培训机构主要是以各级各类党校为主体和依托。中央党校是干部培训机构的最高学府。各省、市、自治区等地方党组织和一些重要部门、大型国有企业的党组织也建立了同级党校。这些党校是党的组织机构的重要组成部分。近年来,中央组织部又根据党中央的部署创办了井冈山干部学院、延安干部学院和浦东干部学院。各级行政学院、各级社会主义学院分别担负着行政系统或党的统战系统和各民主党派干部的培训工作。除此以外,各地方和部门党组织还固定或不固定地举办各种培训班、研讨班对干部进行专题、定向培训。以上这些机构和组织构成了比较系统而完整的干部培训体系。这套培训体系基本上覆盖了包括政府领导人在内的全体党员和非党员干部,特别是中、高级干部。

其二,任务和目标明确。干部培训工作的任务可以归纳为三个方面,一是通过培训,使干部始终不渝地坚信共产主义的理想和信念,牢固树立立党为公、执政为民的观念。二是通过干部培训,保证他们在各自的工作岗位上,坚定不移地贯彻落实党的路线方针政策。三是培训注重提高干部分析问题和解决问题的能力,促进干部牢固树立科学发展观,推动其工作能力的提高。四是坚持不懈地对干部进行廉政、勤政和预防腐败的教育,以保证干部廉洁奉公。

中央和各级党校以及其他的干部培训机构都有较为明确的分工。中央党校主要负责省部级干部的培训工作,以及根据中央的安排举办各种专门的研讨班、培训班。省部级党校主要负责培训下一级党员干部,并举办相关的研讨班。依照惯例,参加培训的干部大体上可以分为两种类型:一是岗前培训,即提升前的例行培训。凡经过一定组织程序决定提拔任用的干部都要进行岗前培训,让他们在担负新的领导工作之前,有一段专门的学习时间,使其尽快适应新岗位的工作。二是在岗培训。参加这类培训的干部一般不涉及职位的升迁和工作的调动,培训的主要任务是"充电",即进一步提高思想理论水平和业务能力。

其三,培训方式灵活多样。干部培训工作既有统一的范式和要求,又坚持灵活多样。培训工作坚持理论联系实际,注重实效。根据各级领导干部实践经验丰富的特点,培训工作主要以研讨为主,对共同关心的问题展开深入讨论,探讨解决实际问题的思路和对策。研讨并不回避前沿的理论问题和重大现实问题。培训中还邀请相关部门的领导和相关领域的学者举行报告会和专题讲座。随着对外交流的频繁,培训工作也注重扩大干部的国际视野,不仅学习有关的国际知识,而且安排相关的干部到海外进行短期实习、培训。

系统完整的培训制度是党管干部不可或缺的一环。正是通过各种形式的培训,保证了全党思想路线的统一,包括政府领导人在内的整个干部队伍的政策水平和执政能力的不断提升,也保证了干部道德水平的提高和工作作风的改善。

在西方国家的政治体制下,不可能形成中国这样"党管干部"的制度。主要政府官员的选拔、培养,也难以统一地按计划进行。由于主要政府官员是在多党竞争的基础上产生出来的,就整体情况而言,也难以形成中国干部队伍的这种特点和优势。

结语

中国有关政府领导人产生方式的制度具有明显的优势和特点。但中国是最大的发展中国家,又处于社会主义初级阶段和经济、社会转型之中,面临着全面建成小康社会的历史重任,为适应时代的变化和任务的需要,有关政府领导人产生方式的制度要不断改进和完善。对中西政府领导人产生的方式进行制度比较和分析,其目的是从比较中充分看到中国制度的优势和长处,增强制度自信;同时也发现中国具体制度的不足和改进的措施,并注意借鉴人类政治文明的优秀成果,包括西方国家选举产生政府官员的一些好的具体举措。中共十八大报告强调,要"完善竞争性选拔干部方式","规范差额提名、差额选举","形成充分体现选举人意志的程序和环境";"保证人民依法实行民主选举"。[5] 这就为进一步发展和完善中国政府领导人的选拔制度,指明了前进的方向。

【参考文献】

[1][2][3][4][5]胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗[M]. 北京:人民出版社,2012.16;52;52;52;52、25.



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文章来源:本文转自《新视野》(京)2014年1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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