“陕北油田国有化”事件去年就已引起新闻界和理论界的关注，近日,中 国民( 私)营 经济研究会和北京开达经济学家咨询中心以依法行政为题，再度对此事件举行了专家、学者研讨会。

背景介绍

陕北油田由于地质构造的原因，开采难度大，产量低，成本高。1994年4月13日，中国石油天然气总公司和陕西省人民政府签定了关于开发陕北地方石油资源的协议( 简称“4.13”协 议),从 长庆局和延长油矿的区域内划出部分面积，交由所在地市县组织开发。延安、榆林各县大力招商引资，提出“谁投资谁收益”，民间投资者以与县钻采公司联营单位的名义，同政府或县钻采公司签订石油开发协议。10年时间，2市15县共建立了约1000多家联营公司。现在，陕北地方石油的年产量已达到250万吨以上，炼油厂的生产能力达300万吨，主要产油县财政收入大幅度增加。

民营石油企业为地方扶贫和公益事业作出了重大贡献，民营石油投资带动了县域经济的迅速发展，增加了农民收入。

根据陕西省人民政府和中国石油天然气总公司签定的“4.13”协议，陕北地方政府纷纷制定出吸引私人投资的优惠政策，如靖边县人民政府制定的《关于合作开采石油的有关规定》提出“油井合作开采期由原回收投资后开采五年改为长期合作开采”。

定边县政府也提出了《石油开发优惠政策》：“允许国内外客商、经济组织及本县各部门、事业单位利用我县丰富的石油资源，进行各种开发性或生产性石油投资。投资可采取独资、合资、入股联营等多种形式”，“合作开发期限一般为10-15年，发展前景较好油区联营开发可开采至无油为止。”

陕北各县招商引资开采石油的作法引起了有关部门的注意。1999年，国家经济贸易委员会、公安部、国土资源部、国家环境保护总局、国家工商行政管理局和陕西省人民政府联合对陕北地区石油开采情况进行了调查，写出了《关于陕北地区石油开采秩序情况调查的报告》，以“国经贸石化号”文 件印发( 以下简称1239号文件)。文 件肯定了陕北地区石油开采取得的成就，同时也指出了石油开采秩序混乱的情况，对各县钻采公司的联营单位，要求根据不同情况“分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种方式进入陕西省延长石油工业集团”。

“1239号文件”下发后，陕北各县政府不仅没有贯彻，相反，仍大量审批、卖出区块，给联营公司以更加优惠的条件，又一次吸引了大量投资。

从2003年3月开始，各县突然相继采取强制措施，限期收回油井。仅仅几个月的时间，陕北地区私人投资者开发的油井全部被收归“国有”。

律师分析

朱久虎律师说，受当事人委托，由我组织了律师所、律师团，进行了为期一个月的调查。

第一个情况是有关民营油井投资开采的合法性的事实情况。

关于石油开采资源的开采问题，《矿产资源法》第四条第二款规定，国家通过行政管理，指导、帮助和监督个人依法采矿；三十四条规定，国家对乡镇集体矿山企业和个体实行积极的扶持、合理规划、正确指导、加强管理方针，鼓励乡镇集体企业开采国家指定范围内矿产资源，允许个人采挖零星分散资源。从该法的所有条款来看，其中没有禁止个人或私营企业开采石油的规定。为加快陕北石油工业发展，帮助陕北老区人民脱贫，中国石油天然气总公司和陕西省人民政府签订了关于开发陕北地方石油资源的协议。协议后，地方政府争相出台优惠政策，吸引投资商来陕北开发石油资源。民营石油油井，绝大多数分布在上述中国石油天然气总公司和陕西省人民政府所签协议的地域范围内。

第二方面是有关政府收回油井的事实情况。

国家经贸委、国土资源部、国经贸石化号文没有“收回”的概念，而是收购的概念。对此，地方政府却另行下发文件。“关于采取果断措施、彻底收回联营单位油井收益权的紧急通知”，榆林市55号文等文件，用的却是“收回”的概念。1239号文件规定，对于民营油井予以收购兼并、资产入股等，地方政府年55号文却规定，“严格执行无偿收回政策”，实行“三个不补”，即油井油产量低于500公斤的不补、收回投资的不补、5年以上的不补。1239号文件规定，陕北各县钻采公司，全部并入延长石油工业集团延长油矿管理局，而实际上，钻采公司不但没有被并入延长油矿管理局，反而在地方政府行政权力的帮助下强行低价兼并了民营油井。1239号文件规定，由陕西省政府会同中国石油天然气集团公司组织实施，也没有授权陕西省政府可以转委托，由下级市、县政府组织实施，但实际上，陕西省政府却让下级政府组织实施。

专家意见

著名经济学家于光远：

这个会议的主题十分重要。第一，它是涉及1000多个民营企业，数万农民，使之蒙受重大损失的问题，必须公正、合理、妥善解决。第二，它是我们国家生活中的一件大事，今年，我国完成修宪，必须维护宪法的尊严，不得威胁，事情虽然发生在陕北边远之地，但是在全国具有典型的意义，它是我国是否遵循宪法的试金石。

著名法学家江平：

陕北民营企业产权被回收的这件事情，已经引起了社会的高度重视。我看了全部材料以后，我认为，这是一起侵犯民营企业的合法利益和侵犯农民的利益的一个严重的事件。从法治的角度来看，它也是违反了法治和宪政的原则。

从现代法治的观念、宪政的观念来说，合法的必须保护，非法的必须取缔，这个界线必须要明确。中国石油天然气公司，恰恰是国务院授权允许来勘察，允许来开采的机构，而这样的话，它跟陕西省政府达成的协议里面，明确规定了给这么一块平方公里的地方的开采权、勘探权都给了地方。在这个意义上来说，现在陕北这些民营企业是合法的。

第二个就是，剥夺和限制私人的财产，必须有法律规定的明确的理由和依据。我们这次宪法修改里面，和原来的法律里面，都明确讲到了，这样的理由是社会公共需要，而且采取征收的办法。我们的立法也明确规定，凡是涉及到对私人财产的征收，必须是国家法律的规定。从现在地方政府发布的文件看，接管也好，回收也好，收购也好，都没有法律的依据。

第三，我们这次宪法修改里面，征收要给予补偿。补偿就是实际有多少，就补偿多少。从现在的情况来看，也存在问题。

北京大学法学院教授孙琬仲：

从行政法律角度来看，这个事件的有关政府，违反了依法行政的要求，依法行政的重要内容之一，就是要求各级政府忠实地履行宪法、法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法的权益。这是各级政府的一个职责，行政管理作为政府来说，它享有行政的管理权，它要合法行政、依法行政，要诚实守信来维护这个法制的统一。

陕北油田问题的发生，我认为，恰恰是当地的有关的政府违反了依法行政这样一个原则所造成的。众多的民营的石油企业或者民营的投资者，他们参与石油的开采是得到了政府的审批和许可的。他们从事的石油钻探和开采的活动，是得到了政府的同意，然后才进行的。也就是说，他们的企业的设立是合法的，他们从事的开采的活动也是合法的。他们就理应受到政府的保护，而不应当受到侵犯，不应当不经过听政、协商这种程序，就凭一纸的通知，就要来收回油井，先收井、后算帐再解决遗留问题的办法来解决。这怎么能说是合法行政、合理行政呢?

其次，有关的地方政府，违反了诚实守信的行政法的原则。政府说话必须算数，政府不讲诚信，怎么要求公民、法人和其他组织来讲诚信。市场经济的诚信怎么又能够建立起来。

这种强行接管，有什么法律依据，怎么样谈得上保护投资者的利益，怎么样来改善西部的情况。在这方面，应该按照国家的有关法律，特别是国务院关于依法行政实施纲要的有关要求，来妥善处理这个问题，来纠正有关政府的不法的行为。

中国公共政策委员会秘书长杜钢建：

关于陕北油田的这个案件，从去年开始，我一直关注，从我们的依法治国、依法行政的要求来看，陕北地方政府在违法行政的道路上没有本质的变化。

去年我在媒体上，说当年国家某部门发布的一个关于印发某某内容的一个通知是违法的。对这个文件本身的违法性、违宪性的问题，我认为在法理上应该追究。同时地方政府至今没有意识到他们再三强调所谓的依据法律、依据文件，它依据的文件本身就有违宪性、违法性。所以我想陕北地方政府能够加快学习有关法律，提高依法行政的意识和水平。

北京天则研究所教授张曙光：

要根本地解决这个问题，首先要对1239号文件违宪性质进行清理，对它进行违宪清查，我想这才是把这个问题抓到了根上，这点我们必须不能放过去。地方政府有上面支持，你怎么解决这个问题呀?所以，我觉得这个问题需要弄清楚，不管这个文件里面说收购、兼并也好，这个说法是没有道理的。

北京大学法学院教授陈兴良：

第一点，民营开发投资是地方政府的许可，他们具有合法性，他们的合法利益应当受到法律的保护。

第二，石油开发秩序的整顿，不应损害民营投资者的利益，这里首先涉及到石油投资开发秩序整顿的根据问题，也就涉及到中央六部委发布的1239号文件，这个文件的正当性、合法性，是值得研究的。地方政府也没有完全地贯彻中央的精神，而是采取了一种粗暴的、无偿的收回方法，即使是有偿也不能足额补偿石油开发者的投资。因此，地方政府实际上是采取了一种错误的方法来贯彻1239号文件。