李和平:陕北石油案博弈演进及可能走向——兼贺朱久虎律师凯旋回京

选择字号:   本文共阅读 5120 次 更新时间:2005-09-26 15:09:45

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李和平  

  

  题记——博弈是一种策略的相互依存状况:你的选择将会得到什么结果,取决于另一个或另一群有目的的行动者的选择。社会是永不停息的博弈过程。

  2003年,中华人民共和国全国人民代表大会将“依法治国”“依法保护私有财产”写入宪法。2003年,在中国执政党的发祥地——陕北爆发了省市县三级政府公开抢夺民营油井,引发了民营石油投资者的大规模维权抗争事件,被称为中国“保护私有财产第一案”。此案由于涉及范围广(榆林,延案两市十五个县),人数多(投资者6万人,相关利益人十余万人),涉案金额高(投资七十余亿,现值140亿元),吸引了全世界的眼球。接着,投资者委托律师团起诉陕西省市县三级政府,接着,诉讼代表被抓,主办律师被抓,随后,律师的辩护律师介入,更多的媒体,更多的人介入……,这是由一场博弈引出的系列博弈,它在许多层面、领域的蝴蝶效应正在扩展着,它深深地在中国的经济生态和政治生态中打下烙印……。

  

  一、陕北油田概况

  

  陕北油田位于鄂尔多斯盆地陕北斜坡,是中国开发的第一块油田,它的第一口井打于1907年。陕北油田的油层分为“侏罗系延安组”和“三叠系延长组”。陕北油田的油藏是蜂窝状的,象一块摔得粉碎的玻璃,规模小而散,油层低渗透,开发难度大,开采成本高,风险大。打出的井三分之一是不出油的干井,出油的井产量也很不稳定。陕北的地质条件决定了陕北油田不能象大庆油田和克拉玛依油田一样大规模成片开采。1998年,陕北油田探明石油储量7.6亿吨,天然气储量是3200亿立方米。

  

  二、石油开采主体多元布局的形成及演进

  

  1970年以前,陕北地区只有延长油矿管理局独家进行石油天然气开采,它成立于1949年,因采油成绩不好,于1958年被石油部下放陕西省, 1966年又由陕西省下放到延安地区,它是除中石油,中石化、中海油三大中央直属石油企业外,唯一拥用探矿权、采矿权的地方石油企业,该局于1999年2月与延安炼油厂、榆林炼油厂合并成立了陕西省延长石油工业集团,管理权收归陕西省政府,它成为上下游一体的地方石油企业。

  1971年,长庆石油勘探局参加陕甘宁石油大会战,经由甘肃庆阳经宁夏转战到陕北,采油成绩也不理想,根据1998年国务院38号文件精神,中石油一分为二,长庆石油勘探局更名为中石油长庆公司。中石油是中国石油天然气集团公司的简称,它是国内最大的原油、天然气生产、供应商和最大的炼油化工产品生产、供应商。在《财富》杂志2003年公布的世界500强企业排名中,中石油排名69位,2003年销售收入4752.9亿元,上缴税费760亿元,实现利润726.7亿元,实现利润在国内企业中位居榜首。

  曾在延长油矿担任过领导,后调至中央的康世恩国务委员在1986年和1990年作了关于开发陕北油田的讲话:各县发一台钻机,叫老百姓打井采油,要依靠群众,用最低的成本拿出更多的油,把老百姓的积极性调动起来,该意见得到国务院的支持。于是,陕北有油的各县相继成立了国营的钻采公司。

  陕北各县钻采公司由于资金短缺,向外大力招商引资,第一批民营资本通过与钻采公司承包、联营等方式进入陕北油井开发领域。

  1994年,在国务院领导的支持下,中石油同陕西省政府签订《4.13协议》,划出1080平方公里让陕北各县自行开采石油,支援地方建设。陕北二市十五县随即招商引资,由各县钻采公司同投资者联营打井采油,并签订了合同,履行了合法手续,第二批民营资本大规模进入陕北开发油井,民营采油公司应运而生。

  2000年3月,在1239号文件下发后,各县出台更优惠的石油开发政策,掀起了又一轮石油开发的热潮,第三批民间资本进入陕北石油开发领域,大批当地农民就是这个时候介入石油开发的。

  这样,到2003年陕西省政府“回收”油井三权时,陕西地区实际上形成了四类不同背景的石油开采主体:一是原石油部演变成的中石油(长庆)公司;二是有陕西省政府背景的陕西省延长石油工业集团;三是分散于各产油县的各县石油钻采公司;四是通过招商引资进入陕北进行石油开采活动的联营单位及个人。

  

  三、石油开采管理权分配及其利益演进

  

  按照《矿产资源开采登记管理办法》的规定,石油天然气的勘探开采由国家管理,任何一级政府都无权审批,从事石油天然气勘探开采的企业,必须是国务院批准设立的石油公司,或者有国务院同意勘探开采石油、天然气的批准文件,否则一律予以清理整顿,或者依法取缔。

  《中华人民共和国矿产资源法》第四条规定:“国家通过行政管理,指导,帮助和监督个人依法采矿”;第三十四条规定:“国家对乡镇集体矿山和个体实行积极扶持,合理规划、正确指导,加强管理方针,鼓励乡镇集体企业开采国家指定范围内的矿产资源,允许个人开采零星分散资源”。

  它说明我国的石油资源开采权主要由国务院审批,由国务院批准成立的石油公司具体开采,其它主体开采必须有国务院批准开采的文件,否则不能开采;如此,则谁控制了石油公司,谁就有了开采权;谁拥有国务院批准开采的文件,谁就可以开采。零星矿产不在此限。还有,社会永远比法律来得复杂,法律并没有禁止石油公司采取何种方式经营,它可以采取增加股东、承包、租赁、联营等经营方式,理论上讲,任何人,任何资本,只要它愿意,它是完全可能介入石油开采活动的。

  1、中央政府与陕北地方政府对陕北石油共同享有开采权时期;

  1949—1970年,中央石油部将延长油矿管理局下放到陕西省,后又被陕西省下放到延安地区,陕西省地方政府的省市两级政府获得了独家开采陕北油田的权利。

  1971年后,中央政府又招长庆石油勘探局到陕北,与延长油矿管理局共同享有陕北油田勘探开发权。

  2、中央政府与陕西省地方政府及民间投资者共同享有开采权时期;

  1990——1994年初,民营资本通过与县钻采公司的联营,承包等手段介入石油开采领域,各县钻采公司在政府的带领下,开始争夺石油资源。

  面对这种局面,省属石油开采企业及中央石油企业想到了进行油气资源登记,借此扩张、保护自己的利益。

  在1989年~1991年间,延长油矿共登记4个项目,总面积17992平方公里。

  1993年,油气资源登记工作由原能源部移交国家计委,进行了新的一轮登记,在陕北8万平方公里的资源面积中,长庆油田登记面积6.6万平方公里,中石化登记面积0.36万平方公里,延长油矿登记面积1.0752万平方公里。但是,存在登记面积界限不精确,范围划界不准的问题。省属石油企业与中央石油企业及县属钻采公司就开采边界经常发生纠纷。

  3、《4.13协议》划定陕北石油蛋糕切分格局,市县政府合法取得局部石油开采权

  1994年4月13日,为避免和解决石油开采中出现的纠纷,陕西省和中石油坐下来商议,共同对陕北的石油开采权进行了切分,陕北各产油县区取得一定范围的石油开采权。

  1、 他们排除了私营和私有企业对石油蛋糕的开采权,明确约定,不允许私人和私有企业从事石油勘探开发活动。

  2、 对中石油长庆油田及陕西省延长油矿管理局的既得利益进行了全面、有力的保护。都为他们划定了开发区和风险勘探区,其它队伍不得入内,其中长庆油田依法登记,并正在开发的1200平方公里为其开发区;长庆油田依法登记,除其拿出来委托地方开发或者与地方联合开发的有限区块外,均为其风险开发区,其它队伍不得进入。延长油矿管理局的开发区为已经登记并开发的8573平方公里面积和下寺湾区带勘探面积1951平方公里;并从志丹、永宁之间划一风险探区,其它队伍不得进入。

  3、 规定了双方的勘探开发合作区3800平方公里。

  4、 从长庆油田登记范围内划出约500平方公里,由安塞等6个县组织开发(委托开发区)。同时约定,从长庆油田和延长油矿划出1080平方公里,以委托、联合等方式,由延安、榆林有关县区组织开发,将靖边以南的3500平方公里归长庆油田和地方联合开发(联合勘探开发区)。

  5、 对合作开发区提出了建立陕北石油开发有限公司的设想,即由长庆油田、延长油矿、和其它法人实体,按自愿原则,共同出资,在当地注册,各方按出资比例承担有限责任,享有相应权利。

  6、 建议国务院对开发陕北石油给予低息贷款;二是资源补偿费和增值税中上缴中央的部分返还地方。

  由于种种原因,413协议并未得到很好落实,“委托开发区”具体界定工作没有全部完成,造成区块四界没有划清,采矿权权属手续不完备;“勘探开发合作区”有关条款落实不到位,合作开发的具体条件无法达成一致,这直接导致各开采主体经常为争夺资源而越界开采,各方矛盾不断。

  

  四、各开采主体间的不均衡发展及资源争夺

  

  当413协议签订时,各县的钻采公司大都严重亏损,破产,有些县的钻采公司成了徒有其名的空架子。它们一没油井,二没区块,三没设备,四没业务,沦为“僵尸”公司。

  短短几年,民间石油投资者投资的民营石油公司迅速发展起来了,对陕北地方石油开采工业的发展,作出了巨大贡献。1998年官方数据,民营石油公司总投资50.5亿元人民币,年产石油168万顿,实现利税11.3亿元人民币,仅用了八年时间;这从时间上来看,它用了延长油矿五分之一的时间,产油量却是延长油矿的1.8倍,而实现利税相当;就投资面言,民营油企投资不到长庆油田的三分之一,产量却超过了后者的一半,利税则与之接近。到2000年底,仅延安、榆林两市就引进民间石油投资者1039家,打井4473口,形成原油生产能力100万吨。

  随着陕北地方石油规模越来越大,原有的4.13协议的地盘已经不能满足地方政府的需要,也随着开采规模的扩大,陕北地方政府需要更多的地方来发展石油,陕北政府必然要跨出协议区到新的中石油长庆油田的开发区去搞石油,这必然全面影响到中石油的利益。这时,就是典型的地方与中央的利益矛盾了,而这种矛盾必然会进一步激化。据媒体披露,长庆公司与地方政府之间的冲突非常激烈,略举几例:

  1997年5月,在靖边县的陕西华夏石油开发公司,进入长庆石油勘探局的井区进行钻井,与该局采油三厂职工对峙10天,到陕西省政府出面协调,双方才撤出人员。

  1998年起,延长油矿开始在志丹县实施油田开发,但因为没有划定界限,与长庆油田发生了资源纠纷。从2002年11月份起,长庆油田和延长油矿发生对峙,直到目前,这一局面仍然存在。

  长庆局各县采油分厂均以保护井区为名,成立了“棒棒队”,这些“棒棒队”经常在县政府附近进行训练,喊声震天,故意向县政府示威。

  ……

  这以后,随着中国经济规模的扩大,石油消耗量以每年近2000万吨的速度递增,世界油价连续上涨,石油利益持续膨胀,各方矛盾更加激烈。

  

  五、各方高层博弈演进

  

  1、中石油高层运作成功,1239号文件出台

  在生产经营,在市场方面,国营公司明显处于劣势。中石油懂得扬长避短,他要发挥他们在官场中的优势——中石油长庆油田作为中央企业,当然想拿中央撑腰,于是就企图通过中央行政的力量,将陕北地方国营、民营油企一网打尽,全部收编在中石油的旗下。

  北方的中石油长庆公司不断向中央有关部门反映油田混乱状况,要求收回油田,收回油井。由于中石油告状声越来越烈,国家13部委以联合调查报告的形式,下发了1239号文件,要求陕西省政府收回油井后归并到中石油长庆公司。并且目标明确地要将延长油矿也收归中石油统一经营。

  2000年4月,中石油完成了香港联交所和纽约证交所上市,对于陕北民营石油企业竞争带来的心腹大患,可以腾出手来处理了。同时,已经上市的中石油需要拓展更出色的业绩来回报股东,能否将极具业绩回报潜力的陕北油田收归麾下变得愈发重要。对此,中石油便使出铁腕整顿陕北石油。

  中石油集团办公厅2002年7月26日印发的《关于对陕西地方石油企业的整顿与重组的意见》,可以证明彼时的中石油已经形成铁腕的思路,不容许别人与他有半点争夺。该文件开门见山说明中石油的强悍立场,坚决反对陕西省政府重组陕北石油企业。中石油集团说:“陕西地方石油企业不能走省内重组的路子”。“我们认为,把陕西地方石油企业整体并入中国石油集团,既是理顺石油管理体制的关键所在,又是彻底解决陕北地方石油开采秩序混乱的根本途径。不论遇到什么情况,都不应动摇按这一方针重组的决心。”中石油的强悍还在于,(点击此处阅读下一页)

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