周建勇:政党治理的制度化走向——基于四个个案的比较

选择字号:   本文共阅读 714 次 更新时间:2014-06-14 08:49:19

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周建勇  

    

   【内容提要】 在政党世界,不少大党老党命运各异:自上世纪80年代末以来,一大批大党、老党相继丧失政权;有的甚至彻底垮台;有的在经历沉浮之后重新崛起,并再度执政;还有的是政坛“常青树”和“不倒翁”——差异何其之大。本文通过对四个政党的组织状况的描述,比较了不同类型政党的组织发展,并从政党支配类型的构成来探讨制度化水平的差异,以及制度化的可能走向。这对于新时期不断提高党的建设科学化水平,不断提高治党管党水平,无疑具有重大借鉴意义。

   【关 键 词】政党/政党治理/政党转型

    

   比较政党研究的第一个难题在于如何界定政党,如怀特所言:界定政党初看起来是一个非常简单的任务……不过经常被引用的政党定义千差万别,而且争议一如既往①。施莱辛格(Joshph A. Schlesinger)曾指出,将政党理论化需要对于政党含义的一个清晰界定,但对任何定义都无法形成共识的原因在于:部分源于方法论的冲突,比如功能方法和理性选择方法之间的差异;二是许多人想要下一个可以把全球被称为政党的各种政治组织都囊括其间的定义②。不过,新政党的出现从来就不是偶然现象③,海盗党④、德国选择党[Alternative for Germany, AfD, Alternative für Deutschland),又称反欧元政党(Anti-euro Party)]⑤、维基解密党⑥就十分不同于传统政党,这增加了界定政党的难度。比较政党研究的第二个难题,即法国凡尔赛大学政治学和政治理论教授劳伦特·布维(Laurent Bouvet)⑦提到的,政党所在国的制度差异,这种政体差异使得政党跨国比较异常艰难。

   本文以德国社会民主党(又称社民党)、印度国民大会党(又称国大党)、统一俄罗斯党(又称统俄党)和日本自由民主党(又称自民党)为例,描述四类政党的治理水平,并通过政党支配类型的构成来解释制度化水平的差异。对这四个政党进行比较,在很大程度上规避了比较政党研究的上述难题:第一,论文关注“作为组织”的政党,如帕尼比昂科(Panebianco)曾经指出的:无论何种政党,无论政党回应何种诉求,它们首先是组织,因而组织分析的视角必须置于其他的分析视角之前。从这一视角看,四个政党都是大党;而且除统俄党外,其他三个政党历史悠久,印度国大党和德国社民党都有百年历史;更重要的是,它们都是现代意义上的政党,它们具备了现代政党的最显著特点:(1)组织的延续性,即组织的预期寿命并不取决于当今领导人的寿命;(2)存在明显而可能具有长期性的地方组织,在地方组织和全国组织之间存在定期沟通和其他联系;(3)在国家和地方各级,领导者能自觉地决定单独或与他人联合获得和保持决策权,而不仅仅是对权力行使施加影响;(4)关注组织在寻求选举的支持者或以某种方式争取大众支持方面的作用⑧。第二,这四个政党都是在民主体制下运作的政党,即它们都是选举型政党。这符合对政党最基本的界定之一,即把政党理解为是通过选举来赢得公职的组织。如安东尼·唐斯指出:一个政党就是这样一些人组成的一个团队,他们谋求通过在按期举行的选举中取得官职来控制国家机器,所谓团队,我们指其成员在所有而不是仅仅一部分目标上一致的联盟⑨。

   论文首先介绍四个政党的基本概况,然后比较它们制度化水平的差异,最后通过权威支配类型的构成来解释制度化差异的原因。

    

   一、四个政党的基本概述

   从政党类型看,德国社会民主党、印度国民大会党、统一俄罗斯党、日本自民党代表了四种不同的政党类型;它们都是(或曾是)执政党;即使在在野期间,也有大批铁杆支持者,并能获得较高的得票率和席位数,拥有执政潜力和勒索潜力。这些政党是如何演变的,其组织特征如何,本部分将予以简单的介绍。

   1.社会民主主义:德国社会民主党

   “社会民主主义”一词最早出现在1848年欧洲革命时期。当时马克思、恩格斯和共产主义同盟成员自称为社会民主主义者或社会民主党人⑩。威廉·E·佩特森与阿拉斯泰尔·H·托马斯曾用社会民主指称德国社会民主党、法国社会党以及其他国家的社会党。他们认为,所谓社会民主主义指的是这样一种信仰,即旨在使缺少特权者得到好处的社会与经济改革,而且这种改革应在民主、自由和议会过程的体制中去寻找(11)。虽然这一名词充满了争议,但“社会党国际”的成员一定是社会民主党,毫无疑问,德国社会民主党在此之列。

   德国社会民主党(SPD, Sozialdemokratische Partei Deutschlands)是西欧最古老、最有名的社会民主党,是联邦德国最主要的两大政党之一。作为欧洲第一个大众型政党,其组织权力的优点和缺点均暴露无遗。恩格斯曾对德国社会民主党称誉有加,大多数欧洲社会主义者将其作为典范;它的政治纲领(从哥达到埃尔富特)被许多社会党精确复制;它的宪章直接成为其他宪章的典范;而且该党的选举成功,也被视为几个世纪以来社会主义社会即将出现的明证。但自米歇尔斯之后,德国社会民主党又成为了大型组织官僚化和寡头衰败的象征。到1909年,社会民主党已经开始走向选举型政党,组织结构不断完善、党内的官僚化和集权程度不断提高,但这并不意味着该党的发展一帆风顺。第一次世界大战后,该党一分为三,1918年12月分裂出来的共产党,成为社会民主党的主要对手。在纳粹时期,该党又被迫解散。从联邦德国成立到1966年,社会民主党一直处于反对党位置:到了1952年,社会民主党正朝着演变成以选举为目标的政党前进(12),随着1953年大选的失败、1956年共产党的被取缔以及1956年巴特戈德斯贝格党代会的党纲修改,参与政府成为了社会民主党压倒一切的目标。从1966年到1969年,它与主要竞争者基民盟组成了“大联合政府”。从1969年到1982年,社会民主党维持着同自由民主党组成的、以社会民主党为主的联合政府。之后是从1982年到1998年漫长的反对党时期;从1998年到2005年期间,社会民主党再次执政十六年之久。从2005年至今,社会民主党处于在野党地位。二战以来的社会民主党,是选举型政党的典型经历:1949—1966年,反对党;1966—1982年,执政党;1982—1998年,反对党;1998—2005年:执政党;2005年至今,反对党——有规律的“在野”和“执政”。历经魏玛共和国、纳粹时期,以及长时期的执政和在野,社会民主党尽管有所削弱,但依然维持了过去的许多特征,而且二战以来鲜有分裂,它已经制度化了。

   社会民主党组织结构的特点是:第一,组织结构松散。社民党的组织结构分联邦、区、分区、基层支部等,这种与行政区划并不完全一致的划分,主要是由于党的历史或地方政权变更造成的。每一级组织在政治上是独立的,只要它们的章程不违反高一级的政党法(尤其是联邦政党的章程法和政党法),它们在意志形成方面也不受上一级党组织决议的约束(13)。因而地方、州与联邦党组织之间的关联比较弱。第二,党内民主程度比较高。1993年党代会引入党员公决制度,规定总理候选人可以通过党内公决产生;在2011年柏林党代会上,撤销党的主席团,把理事会成员从45名减少到35名,以人数更多的党员大会取代原来的小党代会,简化党员公决程序,增加移民阶层在党领导成员中的比例,扩大非党人士在党的工作委员会、论坛和项目小组中的权利(14)。第三,党员数量变化明显。从20世纪60年代逐步增加到80年代逐步减少,再到90年代以来的剧减。党员数量在1954年有585479人,到1975年超过一百万,但80年代后开始持续下降,到1989年苏东剧变前尚有92万,1994年降到85万,其后几乎平均每月流失党员2000人,到1996年底已降至不足80万人(15)。第四,意识形态在大选中的作用变弱,选民更加关注具体政策。

   2.家族型政党:印度国民大会党

   印度国大党成立于1885年,是世界上最古老的政党之一,也是印度历史上最悠久的政党。在印度新德里尼赫鲁大学社会科学学院政治研究中心的卓雅·哈桑(Zoya Hssan)教授(16)看来,印度国大党是典型的家族型政党。所谓家族型政党,是指政党建立以来就一直掌握在某个家族手里,遑论其是否执政(17)。在某些学者看来,这类政党徒有现代政党的组织和架构,但在本质上很难说是现代意义的政党,更像是封建专制王朝(18)。印度有许多政党都呈现家族统治的特征,国大党无疑是最大的家族政党;该党成立100多年来,政党权力几乎都是由一个家族——尼赫鲁及其女儿英迪拉·甘地的尼赫鲁—甘地家族领导。尼赫鲁、尼赫鲁的女儿英迪拉·甘地和外孙拉吉夫·甘地曾先后担任国大党的领导人并出任政府总理。许多印度人将国大党等同于“尼赫鲁—甘地家族”,而国大党似乎也乐于达成这一效果。对于印度人而言,“尼赫鲁”或者“甘地”这个名字毫无疑问包含了太多令人心血沸腾的古老记忆,令无数人回忆起印度独立之初充满希望和自由的美好时光(19)。自1885年以来,国大党已经经历了重大的改革(20)。从国大党的执政历程来看,从1947年独立到1967年的20年间,国大党长期一党执政;从1977年开始,国大党失去执政权,之后虽然一度执政但优势并不明显;不过自2009年开始,国大党正处于近二十年来最有利的形势(21)。

   卓雅·哈桑认为,从组织结构来看,国大党的特点是:第一,组织不严谨,比较松散;第二,高度不民主,中央集权化程度非常高——中央对地方施加了自上而下的强大控制,党内决策由最高层做出。第三,党员区分为积极党员和消极党员,入党开放程度高。

   3.政权党:统一俄罗斯党

   所谓政权党,即主要由政府官员组建成立,而且大部分政府官员均占据党内要职的政党。2001年12月1日,由俄罗斯紧急情况部部长谢尔盖·绍伊古领导的跨地区“团结”联盟,与莫斯科市长尤里·卢日科夫领导的“祖国党”和闵基梅尔·沙米耶夫领导的“全俄罗斯”合并而成统一俄罗斯党(United Russia)。自统一俄罗斯党形成以来,地方领导人急速向统一俄罗斯党的方向合流,最终诞生了一个超级执政党——统一俄罗斯党(22)。来自俄罗斯莫斯科地区公共基金会、信息科学民主基金会的政治科学系主任(信息科学民主基金会)的俄罗斯学者尤里·克尔古纽克(Yuri Korguniuk)认为,目前统俄党党员有近200万,在2007年12月2日第五届国家杜马选举中获胜,该党获得了450席中的315席,占70%(23)。该党组织结构的特点是:第一,政党与政府共生共存,这是该党的最大特点。统俄党与政府共生共存的独特关系和庞大党员队伍,主导着从中央到地方的立法权力和行政权力。俄罗斯全部83个联邦主体中,有70多个联邦主体的行政长官由统俄党党员担任,另有约5000名党员担任地方各级行政首脑,目前由总理梅德韦杰夫领导,俄罗斯联邦主体行政长官90%是统俄党成员(24)。统俄党现有党员207万,超过其他政党总和(25),地区分部83个、地方支部2595个、基层组织82631个,强势地位远非其他政党能及。第二,强人支配。该党自成立伊始,就受俄罗斯总统普京的强力支配,克里斯玛型权威支配的要素非常明显。

   因为统俄党借助强大的行政权力来实现政党的利益,因而在这一意义上看,统俄党不像政党。尤里认为,从纯形式的角度看,统俄党是职业选举型政党、权贵型政党和行政性政党的混合体。学者大串敦认为统俄党是庇护型(patronage)政党,它属于支配型政党的一种类型,在庇护型政党中,意识形态不再发挥重要作用,而是精英们自动聚合在支配政党可能带来的利益之下(26)。

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