周建勇:政党治理的制度化走向——基于四个个案的比较

选择字号:   本文共阅读 1110 次 更新时间:2014-06-14 08:49

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周建勇  

 

【内容提要】 在政党世界,不少大党老党命运各异:自上世纪80年代末以来,一大批大党、老党相继丧失政权;有的甚至彻底垮台;有的在经历沉浮之后重新崛起,并再度执政;还有的是政坛“常青树”和“不倒翁”——差异何其之大。本文通过对四个政党的组织状况的描述,比较了不同类型政党的组织发展,并从政党支配类型的构成来探讨制度化水平的差异,以及制度化的可能走向。这对于新时期不断提高党的建设科学化水平,不断提高治党管党水平,无疑具有重大借鉴意义。

【关 键 词】政党/政党治理/政党转型

 

比较政党研究的第一个难题在于如何界定政党,如怀特所言:界定政党初看起来是一个非常简单的任务……不过经常被引用的政党定义千差万别,而且争议一如既往①。施莱辛格(Joshph A. Schlesinger)曾指出,将政党理论化需要对于政党含义的一个清晰界定,但对任何定义都无法形成共识的原因在于:部分源于方法论的冲突,比如功能方法和理性选择方法之间的差异;二是许多人想要下一个可以把全球被称为政党的各种政治组织都囊括其间的定义②。不过,新政党的出现从来就不是偶然现象③,海盗党④、德国选择党[Alternative for Germany, AfD, Alternative für Deutschland),又称反欧元政党(Anti-euro Party)]⑤、维基解密党⑥就十分不同于传统政党,这增加了界定政党的难度。比较政党研究的第二个难题,即法国凡尔赛大学政治学和政治理论教授劳伦特·布维(Laurent Bouvet)⑦提到的,政党所在国的制度差异,这种政体差异使得政党跨国比较异常艰难。

本文以德国社会民主党(又称社民党)、印度国民大会党(又称国大党)、统一俄罗斯党(又称统俄党)和日本自由民主党(又称自民党)为例,描述四类政党的治理水平,并通过政党支配类型的构成来解释制度化水平的差异。对这四个政党进行比较,在很大程度上规避了比较政党研究的上述难题:第一,论文关注“作为组织”的政党,如帕尼比昂科(Panebianco)曾经指出的:无论何种政党,无论政党回应何种诉求,它们首先是组织,因而组织分析的视角必须置于其他的分析视角之前。从这一视角看,四个政党都是大党;而且除统俄党外,其他三个政党历史悠久,印度国大党和德国社民党都有百年历史;更重要的是,它们都是现代意义上的政党,它们具备了现代政党的最显著特点:(1)组织的延续性,即组织的预期寿命并不取决于当今领导人的寿命;(2)存在明显而可能具有长期性的地方组织,在地方组织和全国组织之间存在定期沟通和其他联系;(3)在国家和地方各级,领导者能自觉地决定单独或与他人联合获得和保持决策权,而不仅仅是对权力行使施加影响;(4)关注组织在寻求选举的支持者或以某种方式争取大众支持方面的作用⑧。第二,这四个政党都是在民主体制下运作的政党,即它们都是选举型政党。这符合对政党最基本的界定之一,即把政党理解为是通过选举来赢得公职的组织。如安东尼·唐斯指出:一个政党就是这样一些人组成的一个团队,他们谋求通过在按期举行的选举中取得官职来控制国家机器,所谓团队,我们指其成员在所有而不是仅仅一部分目标上一致的联盟⑨。

论文首先介绍四个政党的基本概况,然后比较它们制度化水平的差异,最后通过权威支配类型的构成来解释制度化差异的原因。

 

一、四个政党的基本概述

从政党类型看,德国社会民主党、印度国民大会党、统一俄罗斯党、日本自民党代表了四种不同的政党类型;它们都是(或曾是)执政党;即使在在野期间,也有大批铁杆支持者,并能获得较高的得票率和席位数,拥有执政潜力和勒索潜力。这些政党是如何演变的,其组织特征如何,本部分将予以简单的介绍。

1.社会民主主义:德国社会民主党

“社会民主主义”一词最早出现在1848年欧洲革命时期。当时马克思、恩格斯和共产主义同盟成员自称为社会民主主义者或社会民主党人⑩。威廉·E·佩特森与阿拉斯泰尔·H·托马斯曾用社会民主指称德国社会民主党、法国社会党以及其他国家的社会党。他们认为,所谓社会民主主义指的是这样一种信仰,即旨在使缺少特权者得到好处的社会与经济改革,而且这种改革应在民主、自由和议会过程的体制中去寻找(11)。虽然这一名词充满了争议,但“社会党国际”的成员一定是社会民主党,毫无疑问,德国社会民主党在此之列。

德国社会民主党(SPD, Sozialdemokratische Partei Deutschlands)是西欧最古老、最有名的社会民主党,是联邦德国最主要的两大政党之一。作为欧洲第一个大众型政党,其组织权力的优点和缺点均暴露无遗。恩格斯曾对德国社会民主党称誉有加,大多数欧洲社会主义者将其作为典范;它的政治纲领(从哥达到埃尔富特)被许多社会党精确复制;它的宪章直接成为其他宪章的典范;而且该党的选举成功,也被视为几个世纪以来社会主义社会即将出现的明证。但自米歇尔斯之后,德国社会民主党又成为了大型组织官僚化和寡头衰败的象征。到1909年,社会民主党已经开始走向选举型政党,组织结构不断完善、党内的官僚化和集权程度不断提高,但这并不意味着该党的发展一帆风顺。第一次世界大战后,该党一分为三,1918年12月分裂出来的共产党,成为社会民主党的主要对手。在纳粹时期,该党又被迫解散。从联邦德国成立到1966年,社会民主党一直处于反对党位置:到了1952年,社会民主党正朝着演变成以选举为目标的政党前进(12),随着1953年大选的失败、1956年共产党的被取缔以及1956年巴特戈德斯贝格党代会的党纲修改,参与政府成为了社会民主党压倒一切的目标。从1966年到1969年,它与主要竞争者基民盟组成了“大联合政府”。从1969年到1982年,社会民主党维持着同自由民主党组成的、以社会民主党为主的联合政府。之后是从1982年到1998年漫长的反对党时期;从1998年到2005年期间,社会民主党再次执政十六年之久。从2005年至今,社会民主党处于在野党地位。二战以来的社会民主党,是选举型政党的典型经历:1949—1966年,反对党;1966—1982年,执政党;1982—1998年,反对党;1998—2005年:执政党;2005年至今,反对党——有规律的“在野”和“执政”。历经魏玛共和国、纳粹时期,以及长时期的执政和在野,社会民主党尽管有所削弱,但依然维持了过去的许多特征,而且二战以来鲜有分裂,它已经制度化了。

社会民主党组织结构的特点是:第一,组织结构松散。社民党的组织结构分联邦、区、分区、基层支部等,这种与行政区划并不完全一致的划分,主要是由于党的历史或地方政权变更造成的。每一级组织在政治上是独立的,只要它们的章程不违反高一级的政党法(尤其是联邦政党的章程法和政党法),它们在意志形成方面也不受上一级党组织决议的约束(13)。因而地方、州与联邦党组织之间的关联比较弱。第二,党内民主程度比较高。1993年党代会引入党员公决制度,规定总理候选人可以通过党内公决产生;在2011年柏林党代会上,撤销党的主席团,把理事会成员从45名减少到35名,以人数更多的党员大会取代原来的小党代会,简化党员公决程序,增加移民阶层在党领导成员中的比例,扩大非党人士在党的工作委员会、论坛和项目小组中的权利(14)。第三,党员数量变化明显。从20世纪60年代逐步增加到80年代逐步减少,再到90年代以来的剧减。党员数量在1954年有585479人,到1975年超过一百万,但80年代后开始持续下降,到1989年苏东剧变前尚有92万,1994年降到85万,其后几乎平均每月流失党员2000人,到1996年底已降至不足80万人(15)。第四,意识形态在大选中的作用变弱,选民更加关注具体政策。

2.家族型政党:印度国民大会党

印度国大党成立于1885年,是世界上最古老的政党之一,也是印度历史上最悠久的政党。在印度新德里尼赫鲁大学社会科学学院政治研究中心的卓雅·哈桑(Zoya Hssan)教授(16)看来,印度国大党是典型的家族型政党。所谓家族型政党,是指政党建立以来就一直掌握在某个家族手里,遑论其是否执政(17)。在某些学者看来,这类政党徒有现代政党的组织和架构,但在本质上很难说是现代意义的政党,更像是封建专制王朝(18)。印度有许多政党都呈现家族统治的特征,国大党无疑是最大的家族政党;该党成立100多年来,政党权力几乎都是由一个家族——尼赫鲁及其女儿英迪拉·甘地的尼赫鲁—甘地家族领导。尼赫鲁、尼赫鲁的女儿英迪拉·甘地和外孙拉吉夫·甘地曾先后担任国大党的领导人并出任政府总理。许多印度人将国大党等同于“尼赫鲁—甘地家族”,而国大党似乎也乐于达成这一效果。对于印度人而言,“尼赫鲁”或者“甘地”这个名字毫无疑问包含了太多令人心血沸腾的古老记忆,令无数人回忆起印度独立之初充满希望和自由的美好时光(19)。自1885年以来,国大党已经经历了重大的改革(20)。从国大党的执政历程来看,从1947年独立到1967年的20年间,国大党长期一党执政;从1977年开始,国大党失去执政权,之后虽然一度执政但优势并不明显;不过自2009年开始,国大党正处于近二十年来最有利的形势(21)。

卓雅·哈桑认为,从组织结构来看,国大党的特点是:第一,组织不严谨,比较松散;第二,高度不民主,中央集权化程度非常高——中央对地方施加了自上而下的强大控制,党内决策由最高层做出。第三,党员区分为积极党员和消极党员,入党开放程度高。

3.政权党:统一俄罗斯党

所谓政权党,即主要由政府官员组建成立,而且大部分政府官员均占据党内要职的政党。2001年12月1日,由俄罗斯紧急情况部部长谢尔盖·绍伊古领导的跨地区“团结”联盟,与莫斯科市长尤里·卢日科夫领导的“祖国党”和闵基梅尔·沙米耶夫领导的“全俄罗斯”合并而成统一俄罗斯党(United Russia)。自统一俄罗斯党形成以来,地方领导人急速向统一俄罗斯党的方向合流,最终诞生了一个超级执政党——统一俄罗斯党(22)。来自俄罗斯莫斯科地区公共基金会、信息科学民主基金会的政治科学系主任(信息科学民主基金会)的俄罗斯学者尤里·克尔古纽克(Yuri Korguniuk)认为,目前统俄党党员有近200万,在2007年12月2日第五届国家杜马选举中获胜,该党获得了450席中的315席,占70%(23)。该党组织结构的特点是:第一,政党与政府共生共存,这是该党的最大特点。统俄党与政府共生共存的独特关系和庞大党员队伍,主导着从中央到地方的立法权力和行政权力。俄罗斯全部83个联邦主体中,有70多个联邦主体的行政长官由统俄党党员担任,另有约5000名党员担任地方各级行政首脑,目前由总理梅德韦杰夫领导,俄罗斯联邦主体行政长官90%是统俄党成员(24)。统俄党现有党员207万,超过其他政党总和(25),地区分部83个、地方支部2595个、基层组织82631个,强势地位远非其他政党能及。第二,强人支配。该党自成立伊始,就受俄罗斯总统普京的强力支配,克里斯玛型权威支配的要素非常明显。

因为统俄党借助强大的行政权力来实现政党的利益,因而在这一意义上看,统俄党不像政党。尤里认为,从纯形式的角度看,统俄党是职业选举型政党、权贵型政党和行政性政党的混合体。学者大串敦认为统俄党是庇护型(patronage)政党,它属于支配型政党的一种类型,在庇护型政党中,意识形态不再发挥重要作用,而是精英们自动聚合在支配政党可能带来的利益之下(26)。

4.派系化政党:日本自民党

几乎所有的学者都认为,日本自民党是一个高度派系化的政党(27),也就是说,派阀是日本自民党的最大特色,这一特色的演变和出发点始自1956年的总裁选举(28)。德国日本研究所高级研究员克里斯滕·温格勒(Christian Winkler)认为,为了争夺首相,为了获取信息、职位、金钱,自民党在20世纪50年代围绕资深政治家形成的、高度组织化的派系,是“利益的结合”而非“原则的结合”。自民党成立之初,党内据说有11个派别:自由党系统的吉田茂派、绪方竹虎派和大野伴睦派;民主党系统的鸠山一郎派、三木武吉派和岸信介派;民主党中央改进党系统的三木武夫派、松村谦三派、大麻唯男派、芦田军派和北村德太郎派。这其中,有的派别很小,有的人分属于两个以上的派别,也有的人不属于任何派别。但是到了1956年总裁选举后,自民党的派阀重新合众连横,形成了岸、佐藤、池田、大野、石井、河野、三木·松村派以及石桥等八大派阀。……从此以后,派阀超越了以往的党派界限,成为自民党的重要基本单元(29)。除了石桥、石井、大野三派先后消失外,其余五大派阀一直延续到90年代初的宫泽喜一内阁时期(30)。自民党在“五五体制”时期发生的政治丑闻不下20起,其中对自民党影响最大的丑闻是1976年的利库路公司股票丑闻和1992年的佐川快件受贿丑闻(31)。

温格勒认为,派系在“五五体制”之后衰落了,2000年之后一度被边缘化。20世纪90年代以来,多个派系围绕权力交接发生内讧;1993年,以小泽、鸠山为首的异见者短暂离开自民党,以示反对派系之争;1996年实行新的选举制度给予了总裁和首相拥有更大的权力;从2001-2006年,小泉对派系政治持较为超脱的态度;小泉首相利用自己的人望推动自上而下的决策程序,派系对内阁阁员的任命仅产生有限的影响力;在2005年,小泉迫使抵制其邮政改革的反对党离开。但是派系并非已经沉寂,一旦安倍人气下跌,新的冲突很可能回溯。在2009年众议院选举(即大选)中自民党第一次被民主党取代,实现了日本自“五五体制”以及混合选举制下第一次由另外一个政党独立执政的局面。在2012年大选中,自民党获得了480个议席中的294席(民主党获57席、新成立的维新会获54席),席位数远远高于其他政党。自民党的特点是:第一,派系冲突居高不下,派系经常凌驾于自民党之上;第二,党内民主深受派系斗争影响。

这四类政党都是政党世界有代表性政党,它们代表了政党世界的一些类型:

出处:“家族型政党”和“政权党”转引自:“黄卫平、涂谦《国外长期执政政党的比较分析(上)——执政方式、现实困境与转型》,《人民论坛·学术前沿》2013年第6期,第84-94页。黄卫平在文中将它们称为“家族型统治”和“法定执政党”,本文重命名为“家族型政党”和“政权党”。“社会民主主义”转引自(英)威廉·E·佩特森、阿拉斯泰尔·H·托马斯著,林幼琪等译:《西欧社会民主党》,上海译文出版社1982年版。“派系化政党”转引自Panebianco, Political Parties: Organizationand Power, Cambridge University Press, 1988

说明1:黄卫平文中对长期执政政党的分类并没有严格类型学(Classification)互斥性和穷尽性原则,本文分类也没有严格遵循这一原则。

说明2:有关派系与派别的区别,可参考:周建勇、郭定平:“政党政治研究中tendency的译法辨析——兼论派别、派系与派阀的意涵”,《中国社会科学报》第329期(2012年07月13日)》

 

二、比较:不同政党的制度化水平

这部分将分析四个政党组织的制度化程度。制度化意味着组织的巩固,即组织从最初的、结构不稳定的阶段进入到了组织稳定的阶段。衡量制度化水平的因素很多,比如政党名称的改变与否、党的存续时限、党内精英更替、党员发展与管理等。帕尼比昂科认为,可以通过两个维度测量制度化:(1)组织之于其环境的自主程度;(2)体系化(systemness)的程度,即,组织内不同部门之间相互依赖的程度(32),指组织内部结构的团结(coherence)。

本文的基本观点是:家族型政党、派系化政党以及政权党均缺乏制度化;相较于它们,社会民主党具可持续性,有很高的制度化水平。

印度国大党组织的制度化水平不高。首先,表现在党政关系的协调上。尼赫鲁将党政关系分为英国式和共产主义式两种:在前者,执政党在决策时将起主导作用;而在后者,党组织至高无上(33)。尼赫鲁将国大党置于英式党政关系和共产主义式党政关系之间。但即使是在尼赫鲁时期,党主席已经“从原来全国领导的权力象征变成了仅仅是一个党的主席”;每一名国大党主席的候选人都必须得到尼赫鲁的同意。……国大党主席成为党的主持人,仅仅负责办理日常工作,而且,即便是办理日常工作,也必须在总理和一些参加内阁的国大党高级领导人的监督之下行使职权(34)。尼赫鲁以个人魅力赢得了总理对党主席的优势,但这一优势不具备延续性。尼赫鲁去世后,党内围绕争夺总理的斗争至少发生了两次。20世纪60年代以I·甘地为首的激进派和以K·卡马拉季领导的辛迪加派在国有化等政策上的分歧,最终导致1969年国大党第一次大分裂。1977年国大党内部形成反对I·甘地的势力,同年12月28日,I·甘地辞职,并自行成立全国委员会,自任主席,I·甘地和S·雷迪分别领导的工作委员会相互宣布开除对方,导致了国大党又一次分裂,并导致十几个邦的国大党发生分裂。其次,国大党党内派系斗争严重,经常导致国大党分裂。P·R·勃拉斯说过:“没有派系就不是国大党,正如没有种姓就不是印度教徒一样。”(35)1997年,西孟邦国大党拉出队伍,成立基层国大党,之后的十二个月内,其他五邦发生分裂,另立新党。1999年5月24日,被国大党开除的帕瓦尔宣布组建民族主义国大党。频繁分裂导致国大党的实力不断削弱(36)。此外,国大党议员经常做的事情就是退党、加入反对党或者另立新党,这表明了党内纪律的极端缺乏。第三,选举资金不透明。由于对选举政治的监管极其松散、执行不力,作为世界上最有钱的政党之一,国大党内金钱输送的非法渠道很多,这也导致了腐败问题的频发,80年代发生了博福斯受贿案,让国大党形象大受影响;90年代发生了涉嫌拉奥总理的哈瓦拉行贿案(37)。第四,在党员发展和管理上,伪造党员,管理混乱。一种是党员名册上有其名字,但实际上并无其人,这是国大党地方权势人物的常用伎俩,如卓雅·哈桑指出的,很多人无须缴纳党费就可以入党,政党领袖代缴党费,并谎称自己党员众多;二是有些人利用“先入党、后竞选”的规则(有50名初级党员支持的人便有权竞选党内职务(38)),只要拿出一笔“假党员”的党费,便可竞选。上世纪70—80年代,国大党的假党员问题十分严重,究竟有多少假党员,谁也说不清楚。1987年,R·甘地表示,由于党内存在严重的假党员问题,恢复党组织选举很困难,因为选举结果真伪难辨。此外,党员的忠诚度并不可靠,不少议员会退党跑到其他政党中去。根据曹小兵的分析,国大党未能把握好入党质量关,如60年代,国大党接收了一批刚解除武装斗争不久的左翼分子;80年代上半期,又吸纳了几十万个国民志愿服务团的倒戈者,这些思想右倾保守的骨干分子在国大党失势后又立即回到印人党的怀抱。国大党内部的严重不纯致使党组织凌乱、涣散和脆弱,谈不上有很强的战斗力(39)。

统俄党一成立就是一个政权党,它控制了大量的公共资源,在该党的经费来源中,党费比重很低,国家财政补助比例非常大,还有部分是来自依赖政府以及党派支持的行业协会的捐赠。统俄党制度化的缺失表现在,第一,高度依赖政权,与政权共生共存。第二,党员数量虚高。在尤里看来,该党的党员基础并不可靠,如在高校,没有公开申明加入他党的学生,即被认为是统俄党党员,但这些学生并不缴纳党费。如果要开除未支付党费的党员,该党将失去99%的党员。第三,自成立以来,领袖作用突出,该党始终与普京牢牢捆绑在一起,凭借普京获得了不可撼动的政治权威和资源,获得了巨大政治“红利”和影响力。这也说明,超凡魅力型领袖的巨大作用降低了党的制度化。第四,通过外围组织来保证统俄党的高支持率。针对支持率的下滑趋势,统俄党通过成立“全俄人民阵线”为其竞选保驾护航(40)。于2011年5月由时任总理和统俄党主席的普京倡议成立松散的超党派政治联盟全俄人民阵线,旨在吸引政权党和其他党派、无党派人士以及愿意团结在普京周围的个人进入俄罗斯政治生活。2012年俄罗斯总统大选期间,普京的竞选团队总部就设在全俄人民阵线。2013年6月11—12日,全俄人民阵线改组为社会运动的成立代表大会召开,俄罗斯83个联邦主体行政长官悉数出席。根据大会决议,全俄人民阵线正式改名为“人民阵线—为了俄罗斯”。普京作为唯一的候选人当选“人民阵线—为了俄罗斯”最高领导人。目前全俄189个联邦组织和1680个地区组织加入“阵线”。统俄党、俄罗斯爱国者党、祖国党等是“人民阵线—为了俄罗斯”的伙伴。但“人民阵线—为了俄罗斯”地位不断加强令统俄党担心自己的地位进一步遭到削弱。统俄党的地区分部对“人民阵线—为了俄罗斯”极为警惕,把“人民阵线—为了俄罗斯”当成潜在竞争者以及地方政治精英中的新玩家。

日本自民党有点不同,但它也是一个弱制度化的政党。首先,它是一个派系化政党,很多派阀为了自己的利益而脱离自民党,在这一点上,它类似于美国的政党。卡茨与科罗德尼(Katz and Kolodny)在《作为空容器的政党组织:美国政治中的政党》一文中指出,美国政党就是一个贴着标签的空瓶子(empty vessel);美国政党就像画板上的两个瓶子,一个标着“威士忌酒”,另一个标着“牛奶”,但它们都是空的……(41)。参照这一观点,自民党不过是“空瓶子”,不同派阀在自民党的招牌下面活动,派阀利益凌驾于党之上,这些派系随时会离开自民党。在1992年5月7日,原属竹下派的自民党参议院议员、自民党福干事长、熊本县知事细川护熙宣布退出自民党,组建了日本新党“自由社会联合”。1993年6与21日,自民党政治改革推进本部事务局局长武村正义代表10名众议员提出退党申请,21日宣布成立“先驱新党”。随后,羽田和小泽于23日带领44名国会议员成立“新生党”(42)。在1992年至1993年的一年多时间里,自民党连续出现大小分裂达7次之多。其次,日本的派阀多是家族化的,自民党不过是不同家族结盟的产物,这也表明了制度化的不足。

与上述政党不同,德国社会民主党是一个高度制度化的政党。首先,社民党来自两个强制度化组织的合并。从历史上来看,当1863年由斐迪南·拉萨尔(Ferdinand Lassalle)创建的全德工人联合会(ADAV)、以及1869年由威廉·李卜克内西(Wilhelm Liebknecht)与奥古斯特·倍倍尔((August Bebel))在爱森纳赫建立的社会民主工人党(SDAP),1875年在哥达合并时,它们是两个制度化程度相当高的组织化政治宗派(43),全德工人联合会是以相当集权的形式组织起来的,而且受到该党超凡魅力型的建立者及其领袖拉塞尔(在他死后,由约翰·巴比斯特·冯·施韦策接任)(Johan Babist von Schweitzer)高压威权的领导。组织的巩固以及官僚化,在整个19世纪90年代逐步推进。在俾斯麦统治时期颁布的“反社会党人法”(1878—1890)对社民党人进行的迫害,反而巩固了党。第二,社民党逐步走向了法制型支配类型。在1905年党代表大会上,社会民主党对组织机构进行了改革。这个决定引起了三个变化:(1)社会民主党的基层组织由地方委员会改为选区委员会,这个变化预示着党的生活主要中心是在选举中获胜,而不是另一种“运动模式”,在该模式中,党的机构的任务将是远为广泛地动员群众。(2)从迫害社会党人时期开始的非正式的“受信任的人”的体制被废除了,而建立起一个更加正式的等级森严的机构。在中央和地方机构之间,建立了州和地区一级的等级组织作为中间媒介。(3)更富有意义的是:1905年改革为党内官僚阶层权力和影响的迅速扩大在组织上创造了先决条件。这些改革统一了财政体系,制定了党的各级组织必须每年提交全面情况报告的要求。实际上,这些改变预示着旧有的志愿工作制度被党内的领薪官员制所取代了。官僚化进程就完成了:社会民主党有一个强大的官僚组织,它能自主筹措资金,它很集权,从中央拓展到外围的官僚结构保证了主导联盟对党的紧密控制(44)。社民党作为选举型政党的努力在1909年已经初步实现了。如果不是由于战争,社民党的制度化水平还要高。从1969年到1982年,社民党长期执政;1989年社民党在柏林代表大会上通过了新的“跨世纪纲领”——《柏林纲领》,在1998年大选中社民党以40.9%的支持率成为联邦选举最有力的政党,与绿党组成联合政府。在2002年大选中社民党得到了38.5%的选票,以微弱优势战胜基民盟/基社盟,与绿党组成联合政府。在2013年9月22日大选中,社民党以25.7%的选票赢得192席,不敌联盟党(即基民盟和基社盟)的311席(41.5%的选票)。

由于党的高度制度化,选举的成败不会影响到党的组织稳定;领袖的更替也不会危及组织的生存;但对于国大党、统俄党以及自民党而言,脱离家族的庇护、从执政走向在野或者派系的整合,都是极为奢侈的,它们各自都没有跨过制度化的门槛。简言之,除德国社会民主党外,其他三个都是弱制度化的政党,尽管造成弱制度化的原因各不相同。

 

三、解释与讨论:走向法制型支配

本部分将解释造成不同政党制度化水平差异的原因,并强调指出,依政党-社会关系来看,政党需要通过转型,在适应社会的过程中完善治党的制度化水平。

我们将借助马克斯·韦伯的权威类型来分析制度化的强弱。在韦伯看来,存在着三种纯粹的支配类型。第一类是法制型支配,韦伯详细地描述了法制型支配的想法:

第一,任何一个法律规范都可以根据目的理性或价值理性(或两者并立)的基础,经由协议或强制的手段来建立,并且至少可以要求该组织的成员对它服从。然而它经常延伸至所受其权力笼罩的人——就领域团体而言,即是包括居住于某领土之上的所有人。这些人的社会关系,或其社会行动的诸种形式,受到该组织的规则所管辖。第二,任何法律体系基本上都是由一些抽象规则依首尾一贯的系统所构成……第三,准此,典型的支配者,即“上级”,自身也得服从于一套无私的法令和程序。他的决定和对下属的命令,都受到这项秩序的指引。第四,服从支配的人是以组织的“成员”的身份而服从的,他所服从的,也只是该组织的“法律”。第五,与以上第三点相应一致的是,组织的成员之所以服从一个支配者,并非服从他个人,而是服从一个无私的秩序。因此,成员对掌握权或者服从的义务,只限于这项秩序所给予的、为理性所界定的、切实的管辖权范围之内(45)。

在韦伯看来,官僚制度或官僚制是最清楚可辨的法制型支配结构。

如果某一支配的正当性是来自其所宣称、同时也为旁人所信服的、“历代相传”的规则及权力的神圣性,则我们称此种支配为传统型支配。支配者的产生是依传统性的惯例,而人们之所以服从也是由于他们世袭的身份……管理干部与主子之间的关系取决于个人的忠诚,而非官吏无私的职责观念。听命行事并非格于明文规定,而是由于某个经由传统——或经由传统的支配者所指定——而具有支配地位的个人(46)。在韦伯看来,长老制和原始的家父长制是该类型的基本类型。克里斯码,这个字眼在此用来表示某种人格特质;某些人因具有这个特质而被认为是超凡的,禀赋是超自然以及超人的,或至少是特殊的力量或品质。这是普通人所不能具有的。它们具有神圣或至少表率的特性。某些人因具有这些特质而被视为“领袖”(47)。

在我看来,这三种支配类型正好符合了不同类型政党权威类型的构成。德国社会民主党的制度化水平较高,它的权威支配是法制型的,这种法制型支配一方面来自德国相关法律(如政党法)的规范,另一方面来自社民党的科层化。家族型政党属于传统权威和克里斯玛型权威的结合,这两种权威都与制度化不相容。传统型权威的权力关系是以排他性的私人(personal)纽带为基础,并且以“信徒”(disciples)对领袖的直接忠诚为基础。国大党可能因为尼赫鲁家族的光环而赢得选票,却降低了党的中央组织和精英领导层录用制度的建设,尤其是导致了党的自我更新能力和领导层代际更替制度化水平的退化(48)。家族式政党不太依赖于制度化的方式来处理内部的冲突,因为它本身缺乏制度化。因而家族型政党的忠诚是给家族、而非给政党的;就算有给政党的忠诚也是排在第二位的。国大党即使如此,日本自民党某种程度上也是家族型政党,高度组织化派系的存在会降低政党的制度化水平,这些派系会在某个时候抛弃政党本身,重新组党;党员的忠诚首先是给派系的,然后才是给党的。由于日本的派系都为家族,从某种程度而言,自民党是若干个家族型政党共同形成的。

克里斯玛型政党很难制度化,由于制度化将为党“摆脱”领袖的控制创造条件,所以克里斯玛型领袖常常故意阻止它的发生。尼赫鲁和甘地之于国大党、普金之于统俄党即是如此。但如果克里斯玛型领袖无法继续让跟随者受益,他的克里斯玛就会丧失。从这一意义看,制度化包含了“克里斯玛型领袖的常规化”,权威从领袖到政党的移转,能度过这一坎而生存下去的克里斯玛型政党是极其稀少的。

此外,一经成立就掌握政权的党,会受国家制度的影响,如政府官僚结构、执政资源等,而这些均不利于政党的制度化。统俄党是如此,一定程度的国大党也是如此。

上述一个或几种因素的结合,导致了本文提到的三类政党均未能形成强制度。但问题是,低度制度化的政党为何能够存在下来呢?

温格勒的回答是:加入自民党是从政的比较保险的渠道,所以政治家会尽力维护自民党的荣誉。第二,能容纳所有派系,也证实了自民党的强大,而且它拥有60%的铁杆选民。第三,从自民党分裂出来的政党都缺乏优秀人才。

在哈桑看来,党内冲突化解机制的家族化是最重要原因;第二,国大党结构和印度政府结构之间对应与相互强化,丰富了党的执政资源;第三,领导人尤其是尼赫鲁以及甘地代表了整个国家,而非一个种姓或一个宗教;第四,国家独立运动中的民族主义因素、走向现代化过程中的高度中央集权的决策方式以及部分的制度约束。

帕尼比昂科指出,正常条件下,在组织形成与巩固阶段控制政府不利于政党的制度化。因为执政党享有政治竞争的各种公共资源,而且这些资源通常是获得选举动员最有效的替补。也就是说,公共资源实际上给了为执政党(governing party)支配的控制地位,经常会抑制强组织的发展,这适合统俄党的情形。

虽然它们依然活跃于政治舞台,但相比于社民党,其他三类政党缺乏制度化的保障,有更多不确定性——如何走向较高的制度化水平,依然是它们必须要跨越的“槛”。本文的结论是:从家族型(权威)支配、传统(权威)支配走向法制型权威(支配)的过程,是政党制度化水平提升的过程,也是政党制度化的必由之路。

换个角度来看,法制型支配的强制度化政党,都经历了相当漫长的转变,这一过程也是政党不断转型、适应社会的过程。李普塞特和罗坎(Lipset, S. M. & Rokkan Stein)提到的政党“僵化”并不意味着政党没有变化,而是政党通过转型和制度建设适应了社会。在上世纪60年代,李普塞特和罗坎指出:

“几乎没有例外,1960年代的政党制度反映的还是本世纪20年代的分裂结构。在‘大规模高消费’的时代,西方竞争政治的关键特征之一是:供选择的政党,以及在相当多的情形下政党的组织,其历史要比大部分选民的年龄来的长。对大部分西方公民来说,当前一些活跃的政党,从他们孩提时代起,或者至少从他们第一次在选举日面临如何在各种‘一揽子候选人’中进行选择时,就一直是政治景观的构成部分。”(49)

虽然选举权在不断的扩大,并且经历了几十年政党选择的结构性条件变化后,但政党和政党制度仍然“僵化”(freezing)地大体上保持了原样(50)。根据该解释,政党和政党制度之所以稳定,在于旧的政党容纳了新的社会结构,与“新的”选民结盟。斯坦因·拉尔森进一步把政党僵化解释为一种动态稳定:即允许在一定时期内大的波动,而此后政党和政党制度将回到稳定均衡(51)。简单来说,一旦政党容纳了新的社会结构,就能存续下来;该理论进一步发展为,无论社会发生什么样的分裂,现存的政党都会有足够的能力来容纳社会的多元化结构。从这一视角看,治党制度化水平的不断提高,意味着政党更能适应新的社会结构,也就更有可能存续下去。

 

注释:

①John Kenneth Janda, What is Political Party, Richard S. Katz and William J. Crotty, Handbook of Party Politics, London: SAGE, 2006, pp.5-7.

②Joseph A. Schlesinger(1984). On the Theory of Party Organization. The Journal of Politics, 46, pp 369-400.

③据统计,1965年以来,大多数欧美国家至少出现三个以上政党,其中澳大利亚有3个;奥地利有4个;加拿大有5个;德国有24个;挪威有11个;新西兰有6个;瑞典有3个;英国有6个。Tan Alexander C, Membership, Organization and Performance, An Empirical An Analysis of the Impact of Party Membership Size, Athenaeum Press, Ltd. , 2000, p.11.

④在2012年北莱茵-威斯特法伦州选举中,海盗党以7.8%的得票率首次进入州议会,继柏林、萨尔州和石荷州后,连续第四次进入州议会。但在2013年9月22日联邦大选中,该党未能获得议席。

⑤德国选择党是一些著名的学者、新闻记者与商人在2013年3月组成的新政党。在2013年联邦大选中,该党未能赢得议席。

⑥Julian Assange to run for Senate. ABC News. [7 March 2013]: http://www.abc.net.au/news/2012-03-17/julian-assange-to-runfor-senate/3895958;以及.http://rt.com/news/juilan-assange-wikileaks-senate-900/2013年7月25日,维基解密创始人朱利安·阿桑奇正式成立了以维基解密命名的新政党——维基解密党(WikiLeaks Party)。阿桑齐宣布将以参议院议员候选人的身份,参加澳大利亚2013年大选。不过,阿桑齐只获得1.24%(41926张)的选票,未能当选。参考:http://vtr.aec.gov.au/SenateStateFirstPrefsByGroup-17496-VIC.htm

⑦2013年9月24至25日,由中共上海市委党校、德国艾伯特基金会上海协调项目办公室(SAI-FES)以及国家社科基金重大项目《国外执政党治党理政比较研究》课题组联合举办的“现代政党管理--中国及国际实践”国际理论研讨会暨中组部党建所课题交流会在上海市委党校召开,关注议题是政党,尤其是大党老党的治理。会议主办方也有选择地挑选了当前可能比较重要的一些大的政党,本文选择了研讨会中提及的政党,这类似于某种不甚科学的“抽样”,它们有诸多相似之处,而且各自代表不同的政党类型。

⑧[英]艾伦·韦尔著,谢峰译:《政党与政党制度》,北京大学出版社,2011年,总序第2页。

⑨[美]安东尼·唐斯著,姚洋、邢予青、赖平耀译:《民主的经济理论》,上海世纪出版集团,2010年,第23页。

⑩王存福:《德国社会结构变迁与社会民主党转型问题研究》,山东大学博士学位论文,第4页。

(11)[英]威廉·E·佩特森、阿拉斯泰尔·H·托马斯著,林幼琪等译:《西欧社会民主党》,上海译文出版社,1982年,第1页。

(12)[英]威廉·E·佩特森、阿拉斯泰尔·H·托马斯著,林幼琪等译:《西欧社会民主党》,上海译文出版社,1982年,第166页。

(13)张文红:《德国社会民主党处理党群关系的经验教训》,《当代世界与社会主义》2006年第5期。

(14)童建挺:《德国社会民主党党建经验教训》,《当代世界羽社会主义》2012年第2期

(15)[英]威廉·E·佩特森、阿拉斯泰尔·H·托马斯著,林幼琪等译:《西欧社会民主党》,上海译文出版社,1982年,第190页。何强:《试析二十世纪八十年代以来德国社会民主党的组织体制变革》,《当代世界社会主义问题》2004年第2期。

(16)引用学者观点而未加出处的,都来自此次研讨会的发言。

(17)黄卫平认为,家族型统治政党是“政党通过长期垄断政权,建立了以第一家庭及其家族亲信为内核的统治集团,该集团将家族利益冒充政党利益,垄断国家政治、经济及社会资源。”与黄文略微不同之处在于:第一,家族型政党并不必然执政;第二,家族型政党在家族利益和政党利益之间会采取某种平衡,并不必然是家族利益至上。黄卫平、涂谦:《国外长期执政政党的比较分析(上)——执政方式、现实困境与转型》,《人民论坛·学术前沿》2013年第6期,第84-94页。

(18)黄卫平、涂谦:《国外长期执政政党的比较分析(上)——执政方式、现实困境与转型》,《人民论坛·学术前沿》2013年第6期,第84-94页。

(19)陈金英:《印度国大党:支持者、意识形态与组织建设》,《复旦学报》(社会科学版)2013年第4期。

(20)[美]斯坦利·A·科查内克著,上海市徐汇区教师红专学院译:《印度国大党:一党民主制的动力》,上海人民出版社,1977年,第400页。

(21)王丽:《从印度国大党的兴衰看执政党建设》,《中国国际共运史学会2008年年会暨中国改革开放三十年与世界社会主义研讨会论文集》;陈金英:《印度国大党:支持者、意识形态与组织建设》,《复旦学报》(社会科学版)2013年第4期;曹小兵:《印度特色的政党和政党政治》,当代世界出版社,2004年,第159页。

(22)大串敦:《支配型政党的统治界限?——统一俄罗斯党与地方领导人》,《俄罗斯研究》2012年第2期。

(23)郝真:《统一俄罗斯党的形成与发展研究》,中国社会科学院硕士论文,2010年,第13页。

(24)俄罗斯将在2016年举行国家杜马选举,2018年举行总统选举。目前国家杜马正在审议普京提交的改变杜马选举办法的法律草案。根据草案,国家杜马选举将采取混合制:在450名议员中,一半议员将通过政党名单产生,另一半议员将通过单选区产生。专家估计,若杜马选举办法等相关法律草案获得通过,在未来国家杜马选举中,统俄党将获得政党名单议席部分的30%左右的选票,而“人民阵线——为了俄罗斯”将获得单选区议席部分90%的席位。“人民阵线——为了俄罗斯”将在下届杜马组成强大的议员团,由此变成第二个政权党。俄将来可能会出现两大党竞争、某种类似多党议会的政治制度。统俄党、自民党和俄共将发挥比现在小得多的作用。新华通讯社主办《普金组建“人民阵线——为了俄罗斯”的意图》。另,新的选举制度还规定:各政党进入杜马的得票率门槛将从目前的7%降至5%。法案还禁止几个政党结成联盟参加选举。俄国家杜马选举办法曾进行过修改。俄罗斯联邦成立后的十多年间,杜马选举曾实行混合选举制。根据2005年通过的法案,杜马选举改为比例代表制。2007年和2011年进行的两次杜马选举采用的都是比例代表制。

(25)李世杰:《国家杜马选举背景下的俄罗斯政党》,《当代世界》2011年第11期。

(26)大串敦:《支配型政党的统治界限?——统一俄罗斯党与地方领导人》,《俄罗斯研究》2012年第2期。

(27)A.斯卡拉皮诺(Scalapino),J.马苏库(Masuky):《当代日本的政党与政党》(Parties and Politics in Contemporary Japan),伯克利与洛杉矶,(University of California Press),1967年。以及N.塞耶(Thayer):《保守主义如何统治日本》(How Conservatives Rule Japan),普林斯顿(Princeton),(Princeton University Press),1969年;周杰:《日本选举制度改革探究》社会科学文献出版社,2012年;徐万胜:《冷战后日本政党体制转型研究——1996年体制伦》,社会科学文献出版社,2009年。

(28)王振锁:《战后日本政党政治》,人民出版社,2004年,第110页

(29)王振锁:《战后日本政党政治》,人民出版社,2004年,第109页

(30)王振锁:《战后日本政党政治》,人民出版社,2004年,第109页

(31)黄卫平、涂谦《国外长期执政政党的比较分析(下)——执政方式、现实困境与转型》,《人民论坛·学术前沿》2013年第6期,第74—84页

(32)Panebianco, Political Parties, Organization and Power, Cambridge University Press, 1988

(33)[美]斯坦利·A·科查内克著,上海市徐汇区教师红专学院译:《印度国大党:一党民主制的动力》,上海人民出版社,1977年,第57页。

(34)[美]斯坦利·A·科查内克著,上海市徐汇区教师红专学院译:《印度国大党:一党民主制的动力》,上海人民出版社,1977年,第72、73页。

(35)转引自曹小兵:《印度特色的政党和政党政治》,当代世界出版社,2004年,第214页。

(36)曹小兵:《印度特色的政党和政党政治》,当代世界出版社,2004年,第214-215页。

(37)曹小兵:《印度特色的政党和政党政治》,当代世界出版社,2004年,第216页。

(38)国大党2001年党章规定,年满18岁的、填写入党表格并以此缴纳3年党费300卢比的任何人均可成为初级党员,但不得同时参加其他政党和教派组织,连续两年以上党龄或三年内发展了25个以上新党员的初级党员可以成为积极党员。积极党员才有资格担任各级党的领导职务或参加议员竞选。曹小兵:《印度特色的政党和政党政治》,当代世界出版社,2004年,第207页。

(39)曹小兵:《印度特色的政党和政党政治》,当代世界出版社,2004年,第222-223页;陈金英:《印度国大党:支持者、意识形态与组织建设》,《复旦学报》(社会科学版)2013年第4期。

(40)李世杰:《国家杜马选举背景下的俄罗斯政党》,《当代世界》2011年第11期。新华通讯社:《普金组建“人民阵线——为了俄罗斯”的意图》,《内部参考》2013年6月24日。

(41)Katz, Richard S. and Robin Kolodny. Party Organization as an Empty Vessel: Parties in American Politics. Richard S. Katz and Peter Mair. How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies. London: Sage. 1994. Pp. 23-50.

(42)王振锁著:《战后日本政党政治》,人民出版社2004年版,第288、292-293页。

(43)关于这两个政党的构成与组织,见R.摩根(Morgan),《1864年至1892年的德国社会民主党和第一国际》(The German Social Democrats and the First International. 1864-1892),剑桥大学出版社(Cambridge University Press),1965年。

(44)威廉·E·佩特森:《德国社会民主党》,出自:(英)威廉·E·佩特森、阿拉斯泰尔·H·托马斯著,林幼琪等译:《西欧社会民主党》,上海译文出版社,1982年,第155-192页。以及Panebianco, Political Parties: Organization and Power, Cambridge University Press, 1988。

(45)马克斯·韦伯著,康乐等译《经济与历史:支配的类型》,广西师范大学出版社,2010年,第297-302页。

(46)马克斯·韦伯著,康乐等译《经济与历史:支配的类型》,广西师范大学出版社,2010年,第316页。

(47)马克斯·韦伯著,康乐等译《经济与历史:支配的类型》,广西师范大学出版社,2010年,第345页。

(48)陈金英:《印度国大党:支持者、意识形态与组织建设》,《复旦学报》(社会科学版)2013年第4期。

(49)Lipset S. M. and Rokkan Stein(1967), “Cleavage Structures, Party Systems and Voter Alignments: An Introduction”, in S. M. Lipset and Stein Rokkan(ed), Party Systems and Voter Alignments, New York, pp1-64(p50). 中译本见S. M. 李普塞特和斯坦因·罗坎《分裂结构、政党制度与选民结盟》,S. M. 李普塞特著,张华青等译《一致与冲突》,上海人民出版社1995年版,第197页。

(50)Krouwel Andre, Party Models, Richard S. Katz and William J. Crotty, Handbook of Party Politics, London: SAGE, 2006; Mair Peter, Party System Change: Approaches and Interpretations, Clarendon Press: London, 1997, p4.

(51)[挪威]斯坦因·拉尔森著,任晓等译《冰点论:民主国家政党体制的稳定性》,上海人民出版社,2006年,第31页。

 

来源:《上海行政学院学报》2014年1期


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