杨雪冬:“小组政治”与制度弹性

选择字号:   本文共阅读 763 次 更新时间:2014-05-25 09:10

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杨雪冬  

 

近期一些重要领导小组的公布,连同媒体对所谓“小组政治”的广泛报道,让许多人都开始关注领导小组现象。加上一些领导小组组成和工作方式不公开,更增添了想象和猜测的空间。固然,“小组政治”有鲜明的中国特色,但并非中国特有的现象,因为这是许多国家乃至国际组织在解决重要问题,特别是应对新问题时,为打破或者减少现有科层机构的制约,提高工作效率和创新性而采用的惯用方式。

科层制是现代制度的基本形态,存在于各种大型组织之中,政治体制里最为典型。科层化符合社会分工的要求,能够在面对复杂多样的环境下,通过标准化、分工明确的管理,提高效率,减少成本。但是,如果走到极端就会蜕变为广为诟病的官僚主义。过于强调程序会失去效率,只重视部门的责任会忽视了协调合作,层级过多则会造成信息传递的扭曲。因此,建立科层制和反对官僚主义,成为各国制度建设中不时出现的双重变奏。

从这个角度来说,最近被公众熟知的领导小组,就承担着减少制度运行中官僚主义的功能,符合现代制度运行的逻辑。当然,主要领导人兼任领导小组负责人,领导小组成员分布广泛,并且领导小组运行长期化、制度化,则富有中国特色。所以才有中国最大的领导是小组长的说法。

就目前公布的各领导小组来说,其针对的都是中国经济社会发展和国家治理体系现代化过程中的重大问题和新问题,而且这些问题具有跨部门、影响范围大、战略意义强等特点,不是单个职能部门所能应对的,必须从国家层面进行通盘考量、协调解决。当前,部门本位主义已经严重干扰到许多重大政策的制定,而一些新的问题又经常被相关部门踢皮球,相互推诿,导致潜在问题突出化、细小问题扩大化,这对于治理日益复杂、变化快速的庞大社会来说,是巨大的挑战。领导小组在组成结构、领导方式和工作机制上的设计,有利于克服部门主义,提高决策的系统性和长远性。

执行是决策的生命,没有有效的执行,任何美好的政策都会仅停留在纸面上,还会削弱政令的权威性和公信力。领导小组成员来自相关党政职能部门,通过参与领导小组的工作,不仅能更全面地理解决策的意图,也有助于在共识的基础上将其具体落实。更重要的是,在共同工作过程中,也能解决常见的政策执行中相互协调配合不足问题。

中国的制度建设虽然基本完备,但是在实际运行中还带有战争年代和计划经济时代的色彩,因此虽然具有集中力量办大事的优势,但是在应付多样复杂问题时存在着方式单一、办法简单的缺陷。领导小组超越部门利益、地方利益,可以在创新思路、创造性地思考和解决问题上大胆尝试。这也是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。

当然,在制度完备的前提下,领导小组的作用不仅要有效发挥,更要合理发挥。可以超越部门利益,但不能代替部门职能;可以实现共识,但不能命令主义;可以创新思路,但不能闲置现有制度。因此,如何处理领导小组与现有制度体系之间的平衡,将其有机地置于整个制度体系之中,是比成立领导小组更大的挑战。

 

(作者为中央编译局全球治理与发展战略研究中心研究员)


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