吴晓林:“小组政治”研究:内涵、功能与研究展望

选择字号:   本文共阅读 2385 次 更新时间:2009-07-07 15:43

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吴晓林  

摘要:“小组政治”是指在党政系统内,出于重视和力图解决某个问题的需要,由权力层级较高的人物和部门牵头,组成领导小组,联合多个部门,集中政治资源,协调和领导跨部门、跨系统或跨区域的政治活动。它是中国政治运行的普遍形式和重要节点,是中国党政关系最核心的联结点之一,主要承担“个别酝酿”(包括决策准备、决策咨询)和协调监督功能,连接了政治过程的各个环节。“小组政治”的研究还刚刚起步,滞后于实践发展,应该继续研究“小组政治”在党政关系中的定位、在历史发展中的功能、在运行过程中的程序、在国外政治中的经验以及其中的“小组治理”问题。

关键词:小组政治;党政关系;政治过程;决策评估;个别酝酿

“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”是党内重大问题决策的基本原则。众所周知,党的各种决策是在各级委员会及其常委会中完成的,然而“会议决定”仅仅是“民主集中”的最后程序,决策拍板怎样体现科学化必须得到有效地保证,这就显示了“个别酝酿”的重要性。那么,“个别酝酿”究竟由什么样的机构或人员承担,在实践中又是怎样运行的呢?要理解这个问题,就不得不注意“小组政治”现象。

一、“小组政治”——一个亟待研究的问题

所谓“小组政治”是指在党政系统内,出于重视和力图解决某个问题的需要,由权力层级较高的人物和部门牵头,组成领导小组,联合多个部门,集中政治资源,协调和领导跨部门、跨系统或跨区域的政治活动。这种领导小组以较高的权力规格和特别的任务目标出场,在既定的权力框架内进行权力再分配,形成特别的权力组合、权力运行和权力制约结构。它们大凡存在于党和政府的各个层级,但是,就其政治地位以及对权力布局和价值分配的影响程度而言,中共中央领导小组更引人瞩目。在某种意义上,“小组政治”是中国党政关系最核心的联结点之一,是观察有中国特色社会主义政治过程的重要聚焦点。

实际上,中共自一诞生就与“小组”有不解之缘,从“共产主义小组”到长征期间的“三人军事领导小组”,从1941年成立的中央学习研究组到1944年设立的外事组,再到建国前夕为筹备新政协成立的“六个小组”[[1]](512-518),可见中共具有长久的“小组政治”实践。如果说这些小组是党在执政之前的非常态组织,与我们理解的“小组政治”内核不相一致的话,我们大可将作为分析的起点推后到建国之初。上世纪50年代初,党中央陆续成立了中央对台三人小组、中央经济工作五人小组等,这标志着“小组政治”正式走入中共执政的政治舞台。1958年6月10日,中共中央又成立了直属中央政治局和书记处的财经、政法、外事、科学、文教六个小组。1966年5月28日,中共中央设立中央文化革命小组。文革结束后各种小组得以陆续重建恢复和新建。目前,仅在中共中央层面,领导小组就包括中央财经领导小组、中央党的建设工作领导小组、中央人才工作协调小组、中央外事工作领导小组、中央对台工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央维护稳定领导小组等等,它们连同中央社会治安综合治理委员会、中央精神文明建设指导委员会、中央机构编制委员会等一并被称为“中共中央议事、协调机构”,在国家政治、经济、社会生活的方方面面发挥着重要作用。

由于“小组政治”涉及的政治单元广阔、运行的权力关系复杂、承担的政治功能独特等原因,在惯常的新闻报道中,鲜见“小组”的影子,历次发布的中共中央组织结构图,也难寻“小组”的身影,理论上的研究更是少之又少。就目前掌握的文献来看,以“小组”或“组”为论述中心的文章仅有3篇,分别为南开大学程同顺与李向阳的《当代中国“组”政治分析》(2001)[[2]]、台湾中国文化大学邵宗海的《中共中央工作领导小组的组织定位》(2005)[[3]]和美国斯坦福大学米勒的《中共中央领导小组研究》(2008)[[4]].程同顺教授的文章首次“比较系统地初步廓清了小组政治在中国的特殊地位”,认为小组的设置,“对于解决或完成临时的,但又带有综合性、正式常设机构无力独自完成或解决的问题及任务,保证政治管理活动的正常有序具有积极的作用”,但他仅仅把“小组政治”当作一个单独现象来研究,缺乏对“小组政治”映射的党政关系意识的分析,而且可惜的是文章发表后不论是作者本人还是其他学者都没有继续跟进接力,迄今几乎处于学术空白期;相比之下,邵宗海则从历史沿革、个例分析等角度对“领导小组”进行了比较深刻的论述,认为“中共中央领导小组是一个类似具有党政协调或是党政运作的机制”。爱丽丝。米勒从当下领导小组的成员变动出发,剖析中共高层政权交替的规律和制度,为我们的研究提供了一个新的视角。在笔者与美国多个政治学教授的交流中发现,中国“小组政治”已然引起了西方学术界的重视。相比之下,对议事协调机构的研究文章较多[[5]],但是研究的对象大多局限于政府系统特别是国务院内部的“小组”,实际上研究的是“小组政治”的一个环节——“小组行政”,无法对“小组政治”的核心命题进行回应。

不可否认,“小组政治”在中国现代化过程中发挥了重要作用,“小组政治”作为中国发展的特殊经验,必须得到充分的重视和评估。但是形势发展同时也对“小组政治”提出了改革和规范的要求。十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》规定要“规范各类领导小组和协调机构”,十七大报告指出,“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本”。

总体来讲,“小组政治”的研究还处于起步阶段,在理论上的研究也远远滞后于实践发展,既缺乏“小组政治”经验实效的总结,又缺乏理论上合理合法性的验证,如果不能有效解决这些问题,党和政府在重大问题上的决策就会备受掣肘和质疑,党政关系的调整和规范化亦会步步受制。加强对“小组政治”的研究是防止中国政治研究的阵地流失,把握中国政治特有话语体系的需要,也是回应政治发展需要,提升政治贡献力的必须作为。

二、“小组政治”的类型学分析及其特性

对研究对象进行客观地分类,利于归纳各类型事物之间的本质和共性,“为研究事物提供一个标准,作为观察其它事物的基础,使研究能够有条不紊地进行”[[6]](64)。与历史哲学的研究范式“线条”分析的角度不同,类型学研究范式则是从横截面的角度来分析不同类型的社会事务。其依据是表象的差异可以用类型来反映[7](85),在开始研究时,“用科学的方法从众多的不确定的个体中抽出一部分确定的个体,作为类型的标准,然后对这些确定的标准进行观察”,[[8]](64)通过大量的资料分析剖析其中的异同,以发觉不同类型对象之间的运作通则,并显示实际状况的规律。

(一)“小组政治”的类型学分析

“小组政治”是以小组为运行载体的政治过程,要廓清“小组政治”的类型本身就是要分析小组的分类。通过比较发现,小组存在的时间、横向的协调跨度以及纵向设置的关系等等,决定了不同小组之间的一些共性。因此,我们可以根据不同的分类标准,运用类型学的分析方法来进一步探讨“小组政治”的类型,以便全面把握“小组政治”的内涵:

根据存在的时间不同,我们可以将领导小组分为“常设性(长期性)小组”和“临时性(短期性)小组”两个类型。常设性小组着眼解决全局性、基础性、长期性甚至战略性的任务,如上所述的各小组基本都属于这个类型。以中央中央财经领导小组为例,虽然几经撤销和重建,但是都脱离不了服务国民经济建设的基础性战略任务这个主轴。小组于1958年6月10日成立,期间受到“大跃进”和“文革”的冲击,除了1962年1月的短暂恢复外,甚难发挥作用。1980年3月27日重新建立后一直存在至今。为了完成某个时段的短期性、临时性而又影响面较宽的任务,中央也适时地成立了一些“临时性”领导小组,比如“中央第四次修宪领导小组”,其任务的性质决定了小组必然随着第四次修宪的结束而终结使命。这样的小组还有“北京奥委会和残奥会领导小组”、汶川地震后成立的“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等等,显示了较强的灵活性和功能性。

根据横向协调的跨度不同,领导小组又分为“党内领导小组”和“党政领导小组”两种。其中“党内领导小组”主要统筹、领导和协调中共党内各部门的关系,工作对象是中共党员,体现的是一种“组织关系”,领导重心在“党要管党”和加强党的自身建设,如中央党的建设工作领导小组,主要任务是加强党的政治、思想、组织、作风、制度、执政能力和先进性建设,明显是内向型领导小组,在其他政治系统也存在这类组织,它们以本系统内部的人员和部门为全部主体,联合承担执行任务,表现出一种“业务关系”,党的色彩比较淡化,例如:截止到2008年3月国务院就拥有7个以“小组”命名的议事协调机构:“党政领导小组”更多的是以党政联席的形式出现,党发挥主导地位,不但整合党内资源也联结其他系统资源,体现的是一种“党政权力关系”,中心工作是“巩固和加强党的执政地位”,中央外事工作领导小组则是一个“党政领导小组”,不但由党的总书记担亲任组长,成员还包括中宣部、中央对外联络部、公安部、国防部、外交部、商务部、国家安全部等党政部门的领导。

根据纵向设置的关系不同,领导小组可分为“上下同构型领导小组”、“权责自属型领导小组”。朱光磊教授等人认为“‘职责同构’是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”[[9]]领导小组同样存在着“上下同构”的类型,通常是权力层级较低的部门和地方会按照中央等上级要求和自身工作需要,设置与上级对口的领导小组,但一般情况下并无隶属关系。“权责自属型领导小组”是指对上和向下无同类小组的设置存在。这种小组的设置比较灵活,大部分根据属地自身情况和特殊任务设置,多是临时性小组。例如中央“北京奥委会和残奥会领导小组”、“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等只有中央层面设立;又如天津市“加快滨海新区开发开放领导小组”、湖南省湘西地区开发领导小组等,仅仅服务于地方的特殊任务。

(二)“小组政治”的特点

“小组政治”特别是“党政领导小组”政治在运行过程中,大致具有五个重要特点:

一是“小组政治”形成了权力高密度集合的政治结构。首先“领导小组”由领导组成,他们都是各个部门核心权力的掌握者,因此是一个权力组合的集合体;其次从“领导小组”政治运行来看,小组是在集合权力的基础上进行“权力输出”,是一个集中“使用权力”、合力出击的过程。例如,2006年的中央外事领导小组,不仅由总书记担任组长,还包括一位政治局常委、四位政治局委员,一位国务委员、一位政协副主席和八位正部级领导,不仅形成了“统一领导、归口管理”的管理体制,而且在重大问题上把握较大的决策发言权。

二是“小组政治”依托于任务型、临时性政治实体。“领导小组”是任务型组织不必过多解释,这也决定了除少数几个基础性和战略性小组可以长期存在以外,其他领导小组都具有有限的生命周期,因此,领导小组也并不构成党的固定组织。近年来在中央统一部署下,一些地方纷纷开展了“领导小组”清理工作,领导小组数量得以减少。同时不难预料,随着突发性任务的增多,相应的临时性应对(应急)小组也可能出现;一些常设的领导小组虽然在短期内不能撤销,但是拉长历史视野的话,亦未可知。历史证明部分重要的小组也能演变为固定组织,但已经脱离了小组的含义,中央政法委的前身就是“中央政法领导小组”。另外,由于历史周期率的存在或相似任务重新提上议程,一些小组又会浮出水面。

三是“小组政治”是进行宏观领导的政治过程。“领导小组”重在领导而非管理主要是“制订战略、推动变革”,而非制订计划、维持稳定,[[10]](6-7)领导小组并不直接参与日常管理工作,而是在体制和战略等问题上进行综合领导。在改革开放初恢复的“中央财经领导小组”一开始就显示了“小组政治”宏观领导的特性。1980年成立中央财经领导小组的背景和目的正是:“改革开放以来的第一次经济过热以及随之而来的经济调整,由于整个中国经济依旧处于计划经济体制之下……为了彻底解决管理体制问题,……中央高层的主要注意力也逐渐从眼前的经济调整逐渐转向了长远发展规划和体制改革方面”。[[11]]

四是“领导小组”办公室是“小组政治”的枢纽和权力重心。一般情况下领导小组办公室设在哪个部门,办公室主任由什么系统的负责人担任,就表明那个系统承担更为重要的职责,需要在日常工作中起担负直接的、具体的业务指导和协调作用。中共中央对外宣传办公室设在中宣部,中央财经领导小组办公室主任由国家发改委领导担任,中央外事工作领导小组办公室主任一般由外交系统主要领导担任,中央对台工作领导小组办公室主任一般由国台办(中台办)主任担任。领导小组办公室一般承担:草拟和实施相关规划、制度、文件,筹备领导小组会议,向领导小组会议汇报工作情况,检查、落实各项任务,指导和协调各部门业务工作,信息交流、落实和管理日常工作经费等责任,总体而言就是“综合协调、督促检查、信息交流、业务指导、后勤服务”,在“小组政治”中发挥着枢纽作用。办公室挂靠的行政部门一般就是完成小组政治任务的权力重心所在,其他部门在这个过程中大部分发挥辅助和配合作用。

五是“党政联合小组”体现党的领导地位。首先,就小组的实际组成来看,一般是由党内权力地位较高的人担当组长职务,同级行政部门领导通常在小组内权位相对较低,体现党在组织上的领导地位和政治过程中的主导地位。其次,从党的执政理念来看,“小组政治”体现了党对“大政方针”上的领导地位。1978年3月,邓小平提出“党委的领导,主要是政治的领导”这一重要思路。2004年中共中央进一步明确要求“按照党总揽全局、协调各方的原则,改革和完善党的领导方式。”[[12]]中共中央领导小组特别是常设性小组,基本不对外行使职能,而主要任务是统一思想,协调党和政府的重要工作和重大行动,为党的重要决策和决定国家生活中的最大事项作准备,充分体现了党的领导地位。

三、“小组政治”的功能分析

“小组政治”是中国政治运行的普遍形式和重要节点,从政治过程的视角来看,领导小组,既承担着决策拍板前的“个别酝酿”功能,又担负“协调监督”功能。其中,决策评估是“个别酝酿”的最基本任务,但是又必须建立在充分的的信息基础之上,因此也就包括了“决策咨询”的副功能。总体而言,决策评估是“小组政治”的主功能、决策咨询和协调监督则分别是其副功能和延伸功能:

(一)“小组政治”的“决策评估”功能

在中国重大事项的决策过程中,“小组政治”发挥着重要的基础性作用,是“决策拍板”之前的重要环节。由于党内实行“常委分工”和“集体领导”的原则,领导小组兼具某些具体问题的直接处理权和重大政策问题的决策准备权,其中后者是最重要的职能。

第一,“分工负责”原则赋予“小组”以一般性问题的决策和决定权力。《中国共产党党内监督条例(试行)》第十二条规定“支持领导班子成员在职责范围内独立负责地开展工作”,由于领导小组中的主要负责人一般都是具有实质权力、权位较高的领导成员,因此在某些一般性的问题上具有直接的决策权力。1988年3月7日,在北京中关村科技工业园区的设置工作上,中央财经领导小组“会议一致赞成调查报告提出的建议,同意建立中关村科技工业园区”[[13]],直接行使了决定和决策权。

第二,“集体领导”原则赋予“小组”以重大问题的决策评估职能。《党章》规定:集体领导是党的领导的最高原则之一,凡是涉及党的路线、方针、政策的大事……应由集体讨论决定。领导小组的议题一般是由党委常委会或领导小组组长、组员提出,经领导小组组长审定同意后确定。在决定重大问题之前,领导小组要深入组织进行调查研究,了解掌握真实情况,为科学决策做好准备,决策拟定后,一般要交由党委常委会讨论集体决定。通过决策评估和拟订政策建议,领导小组连接起了意见综合与决策制定环节。

如1979年恢复建立的中央对台工作领导小组,时任组长的邓颖超就将之定位为“任务是调查研究对台湾的方针政策和重大事件,向中央提出建议,是中央的参谋、助手”,“她和小组同志们经过反复讨论,拟定了台湾回归祖国、实现和平统一的进一步具体化的方针政策。详细研究定稿,又提交党中央常委审批”[[14]](742-743)。1988年为筹建筹建北京证券交易所,有关人员撰写了《中国证券市场创办与管理的设想》,赵紫阳的批示希望财经领导小组开会听取汇报。1988年11月9日早上9点,中共中央政治局常委、国务院副总理兼中央财经领导小组副组长姚依林和中央顾问委员会常委兼中央财经领导小组秘书长张劲夫共同主持了汇报会。[[15]]从过程上看,意见综合之后由高层领导拟定议题,领导小组研究讨论、调查研究,然后进行决策制定,集中体现了领导小组的主要功能。

需要说明的是:虽然领导小组在这些问题上仅仅具有政策拟订权,但是因为小组领导人往往由政治局常委或党委常委兼任,并在具体讨论、意见综合过程中享有较充分的信息,因此大多数情况下,领导小组的拟定政策都能通过或多或少的修改成为正式决策,从这个角度讲,领导小组在实质上也是决策中心。

(二)“小组政治”的“决策咨询”功能

意见综合就是把各个方面的政治意见汇集起来,在各种相关政治力量的交互作用下,形成一定政策选择的过程。[[16]](113-115)由于要充分地占有决策信息,为拟定政策做准备,小组政治的“意见综合”,也就在客观上引入了“意见表达”的环节。

第一,“小组政治”的意见综合是有针对性地意见综合。“小组政治”承担的意见综合功能,不是泛化的意见综合,而是相对专业、有针对性的,其中心任务往往是围绕已设议题展开。例如中共中央对台工作领导小组的专业领域在于涉台工作,中共中央农村工作领导小组则专事涉农工作。成功的意见表达在于能够进入(access)意见综合阶段或决策制定议程,这样就保证了相关领域意见表达的成功率。在社会主义市场经济体制的第一个总体设计中,为了起草《决定》,中央财经领导小组办公室就改革中的重大问题,组织有中央和国务院有关部委同志参加的16个专题调研组,分别就关于建立社会主义市场经济体制的指导思想和目标等重大问题,进行调研……这些专题调研为起草组提供了丰富的背景材料。专题调研中许多好的意见被《决定》稿吸收了。[[17]]可见,领导小组的意见综合都是有针对性的。

第二,“小组政治”的信息咨询内含了意见表达过程。中华人民共和国宪法第35条规定,公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。意见表达是所有公民不可剥夺的基本权利。但是,现实情况是“意见表达权利的抽象化”与“实际表达的碎片化”共存。其一,中国公民个体表达意见的方式,总体上是含蓄的[[18]](92),不如团体性意见表达主体力量大、效果好。其二,由于意见表达的团体在“意见代理”与“意见主体”之间的互动不足,以及实际影响政治决策的程序、程度等方面的限制,意见表达团体不能理想发挥其功能。领导小组围绕实际议题,自上而下地进行信息咨询,其实也内含了一个自下而上意见表达的过程,二者在“小组政治”过程中合为一体。

(三)“小组政治”的“协调监督”功能

应该说,拟定决策是“小组政治”的中心功能,但是通常情况下,为了提高执行效率,降低行政成本,“小组政治”还在实际上承担一些“协调监督”的收尾工作,一些小组还承担着部分执行工作。

第一,“小组政治”承担政策执行过程的部分任务。这是由某些“小组”的性质决定的,常常是“党内领导小组”承担这部分任务较之“党政领导小组”要多一些。在“党内领导小组”中,既定政策的实施主要依靠党内系统,其决策和执行主体显示出较强的重叠化,如中央党的建设工作领导小组。“党政领导小组”则部分地承担执行任务,如在邓颖超和(中央对台工作领导)小组同志的努力推动下,1981年底成立了台湾同胞联谊会。1982年10月,中共中央成立了组织机构改革领导小组,宋任穷任组长。小组就直接承担了“调整配备好各省市党委和政府的领导班子”的具体工作。

第二,“小组政治”更多地是担负协调监督功能。在“小组政治”运行过程中,一般是党的内设机构提出具决策和决议,中央审批后,通过国务院和其下属部委的行政手段来实现。领导小组发挥的次要任务就是通过协调各个部门,推动政策的实现。以中共中央对台工作领导小组为例,在上世纪80年代“邓颖超和小组同志,协助中央制订了有关文件,推动各省、市、自治区尽快落实政策,妥善安置台湾同胞”。[[19]](743)1988年在设立北京中关村科技工业园的过程中,中央财经工作领导小组会议决定,国家科委、中科院和财政、税务、银行等有关部门要大力支持,一路绿灯。[[20]]“宏观指导、工作协调”是2003年6月9日成立的中央人才工作协调小组的重要职责。领导小组督促检查和信息反馈,跟踪了解决策的实施情况,及时发现和解决问题,是保证政策成功实施的关键。中央对台工作领导小组办公室就明文规定其职能包括“检查了解各地区、各部门贯彻执行党中央、国务院对台方针政策情况”。

此外,中央领导小组会议将涉及专业工作的领导、部门、专家一并带入决策议程,也又利于整合意见分歧,形成“党政共识”,提高施政效率,实际上政策讨论过程,也为决策的实行提前进行了动员。

小结:“小组政治”弥补权力缝隙,充分体现权力弹性

古德诺认为要明智地研究政治的功能,就必须考察政党体制,因为得到了法律承认的执政党“成了法定的正是政府体制的一部分”,“要使政府协调地运转,就必须找到某种使国家意志的表达和执行相一致的办法。这种办法在政府体制内部不能找到,所以必须从法外的一些制度中寻找。事实上,可以在政党中找到它。”[[21]](16,58)“党政领导小组”是“小组政治”的核心主体,党的领导发挥关键作用。“小组政治”功能的发挥,从纵向上连接了“意见表达到意见综合”、“意见综合到决策制定”、“政策制定到政策实施”的中间环节(见图1),

为政、难以协调的壁垒,推动了科学决策和一致行动,提高了行政效率。

四、“小组政治”研究展望

随着民主政治的发展和党政关系规范化的推进,“小组政治”所发挥的作用、在整个中国政治体制中的定位将越来越受到关注。本文界定了“小组政治”的概念、类型、特点和功能,为进一步的研究奠定了基础。然而,对于“小组政治”的研究才刚刚起步,一些实践上的现象和困境亟需理论解释和回应,对“小组政治”的相关研究亟待展开。

(一)需要界定“小组政治”在党政关系中的定位

中国政治的一个基本现实就是中国共产党是唯一的执政党,在中国政治权力格局中处于核心领导地位,这就决定了党政关系是中国政治的核心关系。领导小组最初作为“政治设计院”的重要结构进入政治舞台行使归口领导工作。1958年中央规定“具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”[[22]](267-268),实际上“党政不分”的政治格局也从此以组织架构的形式得以确立起来,“小组政治”自一开始就烙上了“党政关系”的印记。改革开放后,邓小平同志多次谈到党政不分的伤害和损失。[[23]](321)然而,“小组政治”非但没有得以削减反而陆续得以恢复和发展,并在处理重大问题、政策、路线上继续发挥作用。客观反映出经历了三十多年改革步伐,政府系统的结构增长与党的政治能量的增长,在权力棋盘上还没有得到有效调整。

尽管“小组政治”体现了是党的领导地位,但是“小组政治”究竟承担那些重大事项的领导功能,只有抽象地表述,却没有实际的界定。怎样科学合理地界定“小组政治”,不是“决策”与“执行”功能在党政之间的简单分割,而是关系党政关系规范化的需要,也是加强党的执政能力和自身建设的要求。

(二)需要解析“小组政治”在历史发展中的功能

任何政治形态和政治实践都嵌于独特的历史背景中,“小组政治”是一个历史产物,它的产生具有一定的背景。实际上建国以后,党十分重视党政分开。1950年4月13日,周恩来就党政关系问题指出“我们已经在全国范围内建立了国家政权,而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。”[24](186)1953年修改税制以及此后开始的“大跃进”、“反右”运动,进一步促成了中共中央决定一切大政方针和具体部署的“以党代政”的格局。1958年6月,财经小组等正式成立,文革后得到恢复重建,这些也正发生在党政分开议题发酵的时代。

亨廷顿认为“一个现代化中政治体系的安定,取决于其政党的力量”[[25]](443),改革开放初期,社会急剧转型,领导小组的恢复和重建,甚至在地位上的上升,均切合维护稳定和加强领导这个主题,有效地保障了现代化的转型基础。那么,在历史变迁的轨迹中,“小组政治”的出场、退场以及发展,反映了怎样的党政关系?又怎样影响了“党政关系”的调整?在未来“党政关系规范化”的进程中,“小组政治”本身又发挥怎样的作用?这些问题需要我们做进一步的思考。

(三)需要理清“小组政治”在运行过程中的程序

客观地来看,“小组政治”在中国建设和发展事业中确实发挥着独特而有效的功能。“小组政治”的作用判断并不等同于运行过程的价值判断。重要的是,“小组政治”应该采取怎样的程序,获得制度和合法性支持。这就需要理清四对关系:

第一,“小组政治”运行期间,党的领导和政府部门之间怎样发生关系?是领导小组直接领导同级政府部门,还是由党委出面与同级政府部门的党组发生关系?这二者之间的性质是不一样的。如若是前者,是否就进一步明确了“政府就是党的行政机构”这样一种错位权力关系?如果是后者,行政部门的首长负责制又怎样名副其实?

第二,“小组政治”运行过程中,中央领导小组和地方领导小组怎样发生关系?地方领导小组是否要听命于中央领导小组?中央领导小组是否直接发命于地方领导小组?这些问题涉及到中央与地方的层级权力关系。

第三,“小组政治”运行当中,怎样处理中央决策与人大立法之间的关系?十七大修改的党章规定“有关全国性的重大政策问题,只有党中央有权作出决定”,而《宪法》规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。由于重大事项中的“重大”具有相对性和相当的伸缩性,如何界定、由谁界定等问题常常纠缠不清。即使不考虑党内决策跟人大立法之间的边界问题,一些重要问题在党内决策后交由人大表决,都有很多不经修改或较少修改就通过的情况,这样一来,全国人大的作用就会流于形式。“小组政治”应该按照怎样的程序才能处理好党同人大之间的关系,对于提升党的领导能力、维护党的领导的合法性、提高人大的权威具有重要意义。

第四,“小组政治”运行过程中,怎样处理党同人民之间的关系?《关于加强党执政能力建设的决定》指出要“动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业”,“小组政治”怎样将政治决策的“内输入”机制与自下而上的“外输入”机制结合起来,反映民意,从“替民做主”转向“由民做主”,是提升“小组政治”合法性的关键问题。

(四)需要研究国外“小组政治”的经验

中国是一党执政国家,从一党执政或“一党独大”的国家借鉴学习党政关系的调整方法,寻求权力合法化的资源尤其重要。新加坡人民行动党自1959年以来长期执掌新加坡政权[[26]],人民行动党的中央执行委员会委员一般都是内阁要员,“一般来说,在重要的内阁会议之前要有中央执行委员会的会议,以提供政策或统一意见”[[27]](276);1955年后日本自民党除了1993年短暂地失去政权,基本上是“一党独大体制”,[[28]](268)为了保证政策法案在国会顺利通过,自民党一般与有关在野党保持密切联系,通过交涉、协商和妥协,使有关各方达成共识,从而使法案最终成立[[29]](304-305)。

从两党制或多党制国家的执政党与政府关系中,也可以寻找到可资借鉴利用的执政方式。德国“红绿联盟”执政时期,针对特定的任务,由政府成立有限任期的专门委员会,由这些委员会凝聚共识,提出解决方案,[30]德、法、美等国也都有类似的决策前政治活动,只是形式各异,且多体现在议会内部的党团活动,也有很多国家也在“院外”活动,以利于达成议会中的多数一致。

现代民主国家基本上也是“政党国家”,由政党提供执政论纲是普遍性规律。他们同样在立法或决策前的意见综合、协调活动,它们是怎样运行的?有什么值得我们借鉴,是“小组政治”研究所需关注的。

(五)需要分析“小组政治”中的“小组治理”问题

如果说“小组政治”主要体现在高层决策谋划层面,“小组治理”则着重体现于“决策实施”的施政过程,是受辖于“小组政治”的治理方式,它又称为“专项治理”或“运动式治理”。即有关权力部门在“专项领导小组”指导下,在短期内最大限度地动用行政管理资源,采取集中执法、从重从严执法方式,运动性地解决特殊问题。在过程上体现为:“事件出现→上级重视→成立专项治理领导小组→召开动员大会→制定实施方案→实施治理→检查反馈→总结评估”[[31]].近年来,“小组治理”行为越来越多。

“小组治理”一定程度上能够弥补行政部门日常管理执法工作不严、“松散管理”的缺陷,短期内在特定公共领域对政治资源特别是行政资源的集中消费,对于解决特殊问题具有高效性。但是也同样助长了不法分子的投机心理、降低了权力部门执法的权威性,长此以往将危害整个政治体制的合法性。怎样从源头上解决“小组政治”的特别施政行为问题,也是未来需要重点关注的问题。

可以预见,随着改革开放的继续深化特别是政治体制改革的不断推进,在党政关系规范化、党政职能分开的进程中,学术界和社会对“小组政治”的认识也必将走向成熟、深入、全面和系统。

作者:吴晓林(1982-),山东莱阳人,南开大学周恩来政府管理学院博士候选人,研究方向:当代中国政府与政治。

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参考文献:

[1]林伯渠:关于中国人民政治协商会议筹备工作的报告,参见:《五星红旗从这里升起》[M],文史资料出版社,1984.

[2]程同顺/李向阳:当代中国“组”政治分析[J],云南行政学院学报,2001(6)

[3]邵宗海:中共中央工作领导小组的组织定位[J],中国大陆研究,48卷3期(2005/09),作者也出版了相关的研究著作《具有中国特色的中共决策机制》(韦伯文化出版社,2007年6月)

[4]Alice Miller ,The CCP Central Committee‘s Leading Small Groups,The China Leadership Monitor,Fall 2008

[5]可参见:韩冬:“非常设机构不应是‘非常权力’机构”,《中国行政管理》,2004(3);普永贵:“临时机构的负面功能及消解”,《云南行政学院学报》,2004(2);童宁:“地方政府非常设机构成因探析”,《中国行政管理》,2007(3)等。

参考文献:

[6]E.迪尔凯姆:《社会学方法的规则》(第2版)[M],胡伟译,华夏出版社1998

[7][德]马克斯。韦伯:《社会科学方法论》[M],朱红文等译,中国人民大学出版社,1992

[8]E.迪尔凯姆:《社会学方法的规则》(第2版)[M],胡伟译,华夏出版社1998

[9]朱光磊,张志红:“职责同构”批判[J],北京大学学报(哲学社会科学版),2005(1)

[10]约翰。科特:《变革的力量———领导与管理的差异》[M],华夏出版社,1997

[11]魏加宁:改革开放30年之宏观调控:回顾与反思[EB/OL],国务院发展研究中心网站

http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/expert.asp?expertid=32

[12]2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,新华网北京9月26日电。

[13]一九八八年中关村科技园村志,中关村科技园区网站:http://www.zgc.gov.cn/yqz/kjyqz/dsjxb/10102.htm

[14]金凤:《邓颖超转》[M],人民出版社,1993

[15]彭苏:王波明——将证券市场引入中国[J],《南方人物周刊》,2006(27)

[16]朱光磊:当代中国政府过程(第二版)[M],天津人民出版社,2002

[17]王梦奎:社会主义市场经济体制的第一个总体设计(上)[J],《中国发展观察》2008(7)

[18]朱光磊:当代中国政府过程(第二版)[M],天津人民出版社,2002

[19]金凤:《邓颖超转》[M],人民出版社,1993

[20]中关村科技园区网站:http://www.zgc.gov.cn/yqz/kjyqz/dsjxb/10102.htm

[21]F.J.古德诺:《政治与行政》[M],华夏出版社1987

[22]《对中央决定成立时经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿的批语和修改》,《建国以来毛泽东文稿》,第7册,中央文献出版社,1992:267-268

[23]《党和国家领导制度的改革》(1980年8月18日),《邓小平文选》第二卷第321页

[24]周恩来:《发挥人民民主统一战线积极作用的几个问题》,载《建国以来重要文献选编》第1册,中央文献出版社,1992

[25][美]塞缪尔。亨廷顿:变革社会中的政治秩序[M],京华出版社,2000

[26]吕元礼:新加坡一党长期执政何以成功[J],《政工研究文摘》,2008(2)。

[27]李路曲:新加坡人民行动党的执政方式与宪政建设研究[A],载俞可平主编《依法治国与以法治党》[C],中央编译出版社,2007

[28]朱艳圣:从比较政治的角度看执政党方式与宪政建设(日本模式)[A],载俞可平主编《依法治国与以法治党》[C],中央编译出版社,2007

[29]林尚立:政党政治与现代化[M],上海人民出版社,1998

[30]张文红:德国政党执政与宪政建设[A],载俞可平主编《依法治国与以法治党》[C],中央编译出版社,2007

[31]郎友兴:中国应告别“运动式治理”[J],《同舟共进》,2008(1)。

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文章来源:本文转自《求实》2009年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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