杨明佳:制度移植与全球化背景下的政治发展

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杨明佳  

【摘要】全球化条件下的竞争归根结底取决于每一个国家的制度创新能力。制度移植作为政治发展的基本形式有其必然性,并在发展中国家的政治发展中发挥着重要作用。但制度移植并不构成政治发展的全部,只有将其与制度创新结合起来,才能克服制度移植本身的局限,实现民族国家自主性的政治发展。

【关键词】全球化 制度移植 发展中国家 政治发展

政治发展是一个综合性范畴,一切有利于一个国家民族进步的政治变迁都可视为政治发展的表现。在一国政治发展过程中,最重要的无疑是政治制度的创新与进步。因此,政治制度是否合乎社会成员的政治价值观、能否有效地完成社会整合和政治一体化,能否使本国在全球化竞争中处于有利地位,就成为衡量政治发展的重要指标。本文将从制度移植的角度,就全球化背景下发展中国家的政治发展做一初步的理论探讨。

一、 全球化与制度移植的必然性

新制度主义在现代政治学中的广泛应用,为我们研究全球化背景下发展中国家的政治发展提供了一个比较有效的理论框架。在新制度主义看来,所谓政治制度,是国家、单位和个人参与政治活动的一种正式规则。全球化背景下的国家、民族之间的竞争,归根结底是制度创新能力的竞争。今日所谓全球化,实际上是16-17世纪以来,发端于欧洲的现代化进程发展到一定程度下的必然结果,西方学者将其定义为“由于交易成本变化而导致的商品、服务、资本等明显的流动过程。”(米尔纳,1966)也就是在交易成本比较优势之下,各种经济发展的要素包括资金、人力、自然资源在全球范围内的重新配置过程。全球化尽管客观上削弱了传统国家的界限,侵蚀了部分原来属于主权国家的权能,但是,总体上看,当代的全球化并未消除传统的主权国家。在日益扩大的发展差距鸿沟背后,实际上是各国在制度适应能力方面的差异。成为全球化主导者和受益者的国度与民族,主要的竞争利器实际上是有弹性的和创新性的制度体系。相比较而言,那些在全球化过程中被边缘化的国家,常常不是因为地理位置的偏僻,而是由于其制度体系缺乏竞争力,因此,我们常常可以看到在差不多相同的客观自然条件下,却因为制度导致巨大的发展差异。所以新制度主义的政治学者们认为,“不管国内面临什么程度的国际压力,它都会根据既存的政治制度做出不同的反应。全球化是独立变量,不同的政治制度是介入变量,相关社会和政治行为者的政策偏好和政策本身是从属变量。所以,从根本上讲,-------国际化影响是通过国内政治制度传播的。”(克里帕茨,2000)制度在全球化竞争中的重要性可见一斑。

在全球化以前,各民族国家在相对封闭的条件下独自发展,尤其是在以中国为代表的东亚大陆,由于古代中国周遍地区并不存在有竞争性地文明,因此自秦汉大一统政治制度格局确立以后,就基本处于一种超稳定状态,每一次的农民起义所导致的王朝更替,只是一种周期性的制度复制,并非制度创新。制度的日趋僵化,最终导致中华文明在遇到具有全球化色彩的西方文明时,处于十分不利的处境。是放弃历史悠久的传统制度,还是顺应时势,移植西方化的制度,曾经长期困扰具有文化优越感的中国社会精英。以张之洞为代表的洋务派,就曾经折中地提出所谓“中学为体、西学为用”的主张,企图以此来化解中国在新的历史处境下的新危机。但是,甲午战争的失败,最终迫使中国的知识分子认识到,近代中国所遭遇的危机已经不是从前的内在的王朝政治道德危机,所遇到的挑战不是周边夷蛮的挑战。因此,从戊戌变法到辛亥革命,移植西方制度,谋求制度创新,就成为近代中国知识分子的一贯政治主张。即便是后来强调中国特色的中国共产党,在建国救国的过程中,也将制度移植作为制度创新的一个基本途径,只不过制度移植的对象从过去资产阶级改良派革命派向往的近代西方立宪民主制度转向了前苏联社会主义制度。作为现代化的后来者,中国在政治发展的路径选择上具有代表性,其他发展中国家的政治发展也大体如此,除了极少数国家和民族,制度移植几乎成为政治发展的主要形式,区别只在于移植的制度目标和样板因为政治精英的政治意识形态差异而有所不同。

制度移植之所以成为全球化背景下发展中国家谋求政治发展的普遍形式之一,主要在于:

首先是现代化先行者的制度优势的巨大示范效应。全球化不仅带来了各国在物质交流层面的扩大与深化,而且也使相对落后的民族国家逐渐意识到,要谋求与发达国家在全球竞争中的平等地位,除了效法这些国家的制度别无它法。而不少后发国家如日本等在制度移植后跳跃式地发展,更加强化了现代化后来者们的这种倾向,制度移植于是成为这些国家社会精英的合乎逻辑的政治选择。因此,20世纪前50年里,中国社会政治精英不论是早先学习英美,还是后来效法苏联,都不能全部看成是其他国家的强制,而是自觉自愿地过程,其意图都是希望通过制度移植使本国在全球化竞争中实现跳跃式发展,改变其不太有利的国际处境。从新制度主义的角度看,这种制度移植可以归入诱致性制度变迁的范畴,是由后发国家的社会政治精英所主导的,是后发国家在接触相对先进的制度文明时自发产生的学习过程。而制度移植一旦带来直接现实利益,还会进一步强化这种制度变迁。

其次则是先发国家的推销。这种制度推销可以分为两个不同时期,殖民主义时代和后殖民主义时代。在殖民主义时代,宗主国为了方便地控制殖民地,有意识地将本国的做法移植到这些殖民地,如加拿大、澳大利亚甚至美国等现行体制就是在殖民时代对英国体制的一种比较成功的移植。由于这些新大陆人口主体来自于这些宗主国,因此所移植的来自本土的政治制度,并未多少政治文化方面的障碍,移植而来的制度比较顺利地在此植根下来。亨廷顿研究美国政治时就发现,“在功能和权力方面,美国总统等于都铎时代的国王。无论在个性与能力方面还是在机构的职责方面,林登.约翰逊都远比伊丽莎白二世更象伊丽莎白一世。英国保留着君主制的形式,而美国则保留着实质。今天英国仍有一位国王,而美国则保留着实质。”所以,“20世纪的美国政治制度比同时期的英国政治制度更接近16世纪的都铎政体。”( 亨廷顿,1968)相比较而言,澳大利亚、加拿大这些殖民地因为独立更晚一些,所以其移植的制度更接近于现代英国代议制政体。二战结束后,世界进入一个新的历史发展时期,社会主义阵营的兴起,战后殖民地半殖民地国家人民争取国家独立运动席卷全球,在这样新的形势下,世界由此进入了一个所谓后殖民主义时代。从前的西方殖民帝国主义为了延续在其前殖民地的政治经济利益和影响,同时也为了和社会主义意识形态竞争,在从殖民地政治撤退的过程中,通过所谓非殖民化,将西方的政治经济制度推销到这些地方,比较典型地如印度作为前英国殖民地,在独立后就按照英国人的安排,建立起了英国式的议会民主制度。这种制度推销在苏联解体冷战结束后,更是达到一个高潮,美国是输出美国式民主的先锋,先是以反恐之名,用导弹轰炸和鲜血将美式民主移植到伊拉克这个中东国家。接着,又利用美元将前苏联的盟国格鲁吉亚、乌克兰等一一导入到这一过程中。 不论是殖民主义时代还是后殖民主义时代,发达国家主要基于自身政治经济利益而进行的制度推销,尽管也是一种制度移植,但是很显然是属于所谓强制性制度变迁范畴。这种移植成功与否,根本上取决于制度输出国与制度输出对象之间的政治文化、社会经济发展水平差距大小,其结果往往大相径庭。

最后制度移植之所以有可能,还在于从根本上讲人类政治生活具有普遍性、共同性。尽管国家与国家之间、民族与民族之间,在人口规模、历史文化传统、发展水平存在着巨大差异,呈现出丰富多彩的个性。但是,不同国家不同文化背景下的人的共性,永远要大于人和动物的共性,所有民族国家面临的政治问题都具有某种相似性,诸如个人和国家的关系、中央与地方的关系等等是几乎是所有国家在任何时候都要面对的政治课题。特别是在全球化时代到来以后,人类社会作为一个整体的生命存在的特征开始突出,许多问题成为所有国家共同面对的挑战,如环境危机、恐怖主义等等。要解决这些人类共同的问题,也要求协商解决以上全球性问题的各国制度必须能够衔接和对话。由此,体现人类政治生活普遍性、共同性的要求,客观上必然导致国家之间制度的交流与借鉴,所以现代国家之间的制度移植并非全部是一个单向过程,后发国家中某些具有竞争性的制度,也有可能成为先发国家移植的对象。比如对今天非洲落后国家而言,也许东亚的模式、中国的奇迹比欧美的制度更具有吸引力。而即便是欧美国家,为了应对来自亚洲的挑战,也不能不开始研究东亚的制度特性,并且存在移植其中一些积极性的成分。

二、 制度移植在政治发展中的主要作用

从人类政治发展的历史经验看,政治发展的途径主要可以分为两种,其一是基于制度整体变革的政治革命;其二则是对现存制度的改良和修正。革命作为政治发展的极端形式,常常是因为某种政治体系已经完全丧失了推动社会发展的基本能力,代表社会发展趋势的新的社会阶层自上而下的重建政治价值和政治体系的过程。革命对于推动一个社会政治发展的积极作用不可低估,但是同样也不能高估革命的意义,更不能认为只有革命才能带来政治发展。事实上,政治改革对于一个社会的政治发展往往具有同样重要的意义,与革命不同,政治改革常常是社会统治精英所主导的自上而下的完善现存政治体系、强化政治合法性与提高政治一体化能力的过程。而不论在政治革命或政治改革,其直接指向都是特定的政治制度,因此制度移植也自然成为其中重要的构成部分和基本形式。具体说来,在政治发展过程中,制度移植的作用在理论上可以归纳为如下几个方面:

首先,制度移植可以方便地推广政治发展主体所认同的政治价值。众所周知,任何政治制度都是与特定地政治价值、政治理想联系在一起的。如人们移植普选制度时,是因为人们在承认平等参与政治的价值和理想;而人们移植分权制衡的制度,是因为他们相信不受制约的权力有滥用的可能。因此,制度移植不仅仅是一种纯粹的工具性地引进某种政治体制,而且也是有效地推广某种政治观念和政治价值的一种途径。通常来说,制度移植与制度背后承载的价值观念的推展传播并不常常是同步的,尤其是在异质政治文化之间,民众常常是在少数政治精英之后,在实践移植过来的制度过程中,才能逐渐领悟制度背后的文化和价值。但是,很明显,大规模制度移植的政治实践,的确可以比少数知识分子和政治家单向的政治灌输,更容易将一种新的政治价值观念传播到发展中国家的大众,从而为发展中国家的政治发展提供更多的政治价值选项。

其次,制度移植可以节省政治发展的制度创新成本。政治发展之实质在于制度创新,但是,任何的制度创新都是包含着巨大的政治风险,对于处于全球化进程中的发展中国家而言,后发的劣势决定了其在制度创新方面可以承当的风险是极其有限,一旦制度创新出现重大失误,不仅政治发展的进程会停顿,而且利用国家政府力量推动现代化的可能性也会随之丧失。因此,移植其他国家比较成熟的政治制度,无疑是一种节约成本,降低风险的不错选择。

最后,制度移植还可以为发展中国家的政治经济发展创造一个比较有利的国际环境。在制度竞争的世界政治市场上,主动移植先发国家的政治制度,发展中国家可以客观上拉近与某些发达国家尤其是那些本来就有强烈制度推销意愿的政治经济大国的距离,从而获得这些国家在经济上的扶持与政治军事上的保护。这种情况,在二战结束以来,表现得特别明显。不少发展中国家之所以选择美国式的民主政治制度,常常并不是因为这些国家具备美国式民主政治发展的条件,而是因为在美国霸权压力下,只有效法美国式政治制度,才能为这些处于大国角力场下的小国获得来自目前最强大国家的支持与保护,国际政治中的现实主义,决定制度移植可以获得比自主制度创新更多的外部效应。

三、 实现自主性的政治发展必须超越制度移植

冷战结束后,世界政治进入一个以美国为的首的西方国家主导的时期,许多发展中国家基于国际政治的现实主义考虑,纷纷效仿美国式的西方政治制度。而美国为了维护自身利益,也以推销其制度为主要外交政策取向。发展中国家的政治发展逐步步入一个同质化、美国化的过程,以美国为样本的制度移植成为这一个时期政治发展的明显特征,由此形成所谓了第三波的民主化浪潮。(亨廷顿,1991)从人类政治发展的客观规律来看,第三波有其必然性,但是很明显,将政治发展单纯界定为制度移植也存在巨大局限性。

首先,制度移植可能弱化政治发展主体的主体性。任何政治发展首先是特定政治主体自身的发展。当人们将政治发展理解为一种制度的移植时,客观上有可能忽略制度背后人的因素,忽略不同文化历史背景与社会经济发展所造就的差异和特殊性,以为特定国家有效的制度一定能适用所有人类社会。事实却不尽然,近现代以来发展中国家政治发展的历史经验也表明,那种一味模仿和移植它国制度的发展中国家,无论在经济增长和政治发展方面,并未取得预期的效果,淮橘成枳的情况十分普遍。一个根本原因就在于对政治发展方面人的忽略。一种制度要起作用,严格说,不在于一种制度设计是否完美(源于人的理性有限性,事实上也不存在完美的制度),而在于这种制度的规范对象是否参与了制度创造的过程,是否认同制度背后承载的观念。因此,谋求真正的政治发展,如果只停留在制度移植层面,则将政治发展过程局限在表层,从而势必限制政治发展主体的主体性的提升,而要提升政治发展主体的主体性,则必须导入自主的制度创新。在实践导向的历史唯物主义看来,人的主体性地提升,从来都不是被动地或由外部规定地,而是历史主体主动参与客观历史进程的结果。

其次,制度移植可能忽略政治发展的路径依赖的限制性因素。在制度主义的观点中,一个国家历史上既存的政治制度模式,既是一国谋求政治发展的起点,也对未来一国政治发展的道路提供了必要的政治传统资源。一国政治发展的源起可能来自外部的挑战,并且以某种制度移植作为其发展的早期形式,但是政治发展最终要取得实际政治成果,就不能不将其导入到内生自主的发展进程中。原因在于,在制度变迁过程中,新旧制度的摩擦以及制度转换时的真空状况,是导致政治失控和发展夭折的重要原因之一。因此,如果不顾既存传统政治制度的客观影响一味地移植的他国政治制度,往往并不能取得所期待的政治发展,因此,人类政治发展史上比较成功的制度移植,实际上都伴随着移植来的制度本土化、民族化过程。马成在研究马来西亚战后政治发展的历史时发现,“马来西亚的政治发展的成功,在很大程度上是由于对殖民时期的政治遗产进行了适当的本土化改造,使民主与权威同时为政治稳定提供支持,形成了介于民主与权威之间的政治体制”(马成,2003)。

最后,制度移植可能放大政治发展中的理性主义因素,忽略政治发展本身是也一个政治秩序自发扩展的过程,从而使人们陷入理想主义情节中而无法自拔和自救。在人类政治思想史上,关于政治发展的逻辑历来就有两种相互对立的观点,其一是柏拉图所开创的政治理性主义和理想主义传统,认为人类政治制度是理性设计的产物,而联邦党人所主导的在美国建国中所形成的政治制度被看成是政治理性主义的优质产品;另一种则是由亚里士多德所开创的现实主义经验主义的传统,现代主要的继承者首推保守主义政治思想家伯克、哈耶克等人,他们认为,任何制度都是各种客观条件交互作用的产物,并不以人的主观意志为转移,政治制度不是可以设计的,也不是可以不顾条件进行移植的,而是可以被发现的但却是自主生长的有机体。因此,在政治发展中只强调制度移植,而忽略基于本民族特性的自主制度创新,就有可能对他国的制度形成不切实际的奢望,可能一相情愿的假设所要引进的制度是完美无缺的制度,而缺乏对所移植的制度进行必要的批评和改进。另一方面,一旦移植而来的制度不能起到预期效果时,又极有可能全面怀疑这种制度的有效性,转而将目光投向另外的制度,并试图用另外一种外来制度来解决本国的政治发展难题。于是政治发展的理性主义与理想主义一步一步地导向机会主义,而政治发展所关切的重要价值目标反而变得无关紧要。这种情形在战后发展中国家政治发展中就极为普遍,早先,不少亚洲非洲国家效法前苏联制度,对苏联制度抱有不切实际的理想主义心态,而当苏联模式失效、苏联自身解体后,他们又立即转投美国式制度;而现在,不少国家在看到中国的经济奇迹后,似乎又觉得中国是可以效法的对象。政治发展目标上的朝三暮四,使这些国家丧失了政治发展的主动性,并且在犹豫摇摆中错失了经济社会发展的机遇。

可见,政治发展并不等于制度移植,制度移植仅仅是政治发展的一种模式与路径。要实现真正的政治发展,发展中国家必须超越制度移植。中国作为社会主义国家,同时作为一个发展中国家,政治发展具有双重目标,其一是发展中国家的共同性目标,如国家的主权完整和社会稳定,其二是社会主义特有的政治目标,如人民民主和和谐社会。要实现上述两类目标,建立中国特色社会主义的政治文明,就必须探索中国特色社会主义政治发展道路,为此,我们不仅要移植其他国家的作为人类共同政治智慧的有效与成熟的制度,更要超越制度移植,充分发挥本民族的主动性,实现自主性的制度创新。

主要参考文献:

1, 薛晓源,陈家刚主编《全球化与新制度主义》社会科学文献出版社,北京2004。

2, 亨廷顿《变化社会中的政治秩序》,三联书店,北京,1989。

3, 亨廷顿《第三波-----20世纪后期的民主化浪潮》,上海三联书店,上海,1998。

4, 马成《从西方化到本土化:英国的殖民统治与马来西亚的政治发展》史学月刊,2003.8。

5, Maekus Crepaz,Global Economics,Local Politics:Lijphart`s Theory of Consensus Democracy and the Politics of Inclusion,The University of Michigan Press,2000.

6, Guy Peters, Institutional Theory: Problems and Prospects, Political Science Series,69,Peter Biegelbauer ed.,2000.

杨明佳(1966-),男,湖北荆州人,武汉大学政治与公共管理学院政治学理论专业博士研究生,武汉理工大学副教授,研究方向政治学理论。本文为湖北省教育厅2004年人文社会研究项目“社会主义政治文明的创建与超越”前期成果之一。

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