武彦民 杨峥:中国土地财政之殇:机理与走势

选择字号:   本文共阅读 1036 次 更新时间:2014-03-25 11:15

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武彦民   杨峥  

 

【内容提要】近年来,土地财政一直是各方热议的焦点。人们关注土地财政的基本原因可能是土地财政过于兴盛、土地出让收入高涨与政府经常性收入和房价高企合并产生的“叠加效应”、土地财政运行加剧了地方财政风险等。土地财政的繁荣有其背后的客观供求因素。土地供给紧张和需求强势是造成土地财政旺势的基本原因,政府政策仅是次要原因。基于对我国建设用地供求关系会持续紧张的考量,我国土地财政的未来走势应该是总体维持繁荣,局部和个别年份出现高位调整。

【关 键 词】土地财政/土地出让收入/土地价格/土地供给/土地需求

 

殇者,伤痛也。近年来,土地财政一直是我国学术界、政界甚至普通民众热议的焦点。正议者有之,认为土地财政厘清了土地收入的应有分配格局,使城市运行的各项物质载体更加坚实,为我国工业化、城镇化、国际化提供了比较雄厚的物质基础;反议者有之,认为土地财政助推甚至主推了城市房价的畸高,扭曲了经济结构,坐实了地方政府与民争利的印象,等等。褒贬不一,毁誉参半,甚至贬、毁之声远远大于褒、誉之声,中国的土地财政一直在人们敲击非议中痛并成长着。那么,土地财政作为我国财政运行中的阶段性产物有无其必然性?土地财政繁荣的内在机理是什么?土地财政的发展前景如何?本文将对这些问题进行探讨。

 

1 土地财政为人们普遍关注的原因

土地财政是在我国公共财政体系中,与国有土地保有、流转、变更行为直接联系的独特的财政分配板块。从内容的完整性看,土地财政与法定之财政板块如“政府公共预算”、“国有资产经营预算”、“社会保障预算”(预算法实施条例第二十条)不尽相同,法定财政板块一般都有相对完整的收支对应性或专款专用性,而土地财政则属于明显的专款通用性或收入依赖性,这和目前十分流行的“民生财政”的单纯支出依赖性是一个道理。

依据涵盖范围的不同,土地财政的外延有大、中、小之分。小口径的土地财政只包括土地出让收入;在此基础上再加入因地权交易引起的相关税收收入,即为中口径土地收入;再加上地方政府利用土地收益的杠杆化所生成的“土地金融”收入(主要是地方政府投融资平台借款等)即为大口径土地收入。近几年各口径土地财政的基本走势见表1。

这些年土地财政引起社会普遍关注,主要原因可能有:

(1)土地收入增速极快,大大增强了地方财政实力。[1]在上述关于土地财政的三个口径中,中、大口径概念都是关于小口径概念的杠杆化派生“产品”,土地财政的核心内容就是小口径的土地出让收入,它也是人们普遍关注土地财政的基本原因。我国从1987年在深圳首次实现100多万元的土地收入后,土地的货币价值和财政价值逐步实现,2011年土地出让收入占地方总财力的近40%;2012年该比重有所下滑,但依然占到32.1%。

(2)土地财政已经过由“萌芽”到“兴盛”的飞跃。根据泛生命周期理论,世界上所有事物都会经历一个“从摇篮到坟墓”的“生命周期”,土地财政也不例外。在土地财政的诞生或萌芽初期,比如1987年,少数人会为它的创新价值所吸引,但更多的人往往因其弱小而懒得去关注它和研究它;只有在它成长到兴盛阶段,地方政府财力有了质的提升,政府功能有了质的加强,其综合效应陆续乃至充分显现后,人们才会正视该财政现象的存在,并将其归纳为土地财政,详细分析它的前世、今生、后世。

(3)土地财政与政府经常性收入比重上升合并产生的“叠加效应”。1999年以后,土地出让收入的财政价值陆续上升,至今已经达到地方财政收入的半壁江山;与此同时,政府经常性收入占GDP比重也步入超速增长阶段,由1995年的10.3%上升至1999年的12.8%、2005年的17.1%、2012年的22.6%。而同期劳动报酬在初次分配中的占比却在持续下滑,居民收入增速经常低于财政收入增速,最终消费率由20世纪的60%以上下降到2011年的不到50%。在政府经常性收入与居民收入此消彼长的基础上,又叠加上土地收入的疯长,肯定强烈撞击着人们对土地财政的容忍底线。

(4)土地收入高涨与房价高企在高水平上交织。我国城镇居民住房制度改革自1994年启动、1998年深化、2003年全面市场化以来,房地产市场如火如荼,住房价格持续飙升。房改一方面为民众改善自己的住房条件提供了新途径,另一方面也给大家带来沉重的经济压力——当然,这主要是对买房自住之“刚需”一族而言。在他们探究自己所交巨额房款的最终去向时,发现其中15%~30%、平均23.2%的比例以土地成本形式进入地方政府土地财政,另外还有15%左右以各种税费名义进入财政金库!因此,在民众对土地财政怨声载道时,其心情是可以理解的。

(5)土地收入分配结构不尽合理。土地收入实现后,需要在失地农民、村委会、拆迁居民、失地单位、地方政府等参与主体之间进行分配,也需要在拆迁补偿、失地农民补偿(含土地补偿和安置补偿)、土地整理、安居工程、“三农”支出、市政建设等项目间进行分割。在土地财政兴盛初期,补偿标准过低、剥夺色彩浓厚、克扣现象严重、财政收益偏高、市政比重过大等问题十分突出,它们之间的对立关系十分明显。人们基于维护弱势相关方利益的角度,会对土地财政的生成机理进行仔细探究。

(6)土地财政很大程度上是对未来收益的预支,是典型的寅吃卯粮。我国土地管理法规定,各类土地因其使用性质不同,使用期限分别规定为70年、50年、40年。这样,地方政府收取的土地出让收入实际上是未来数十年的租金现值之和,亦即本应在整个使用期内分别实现的租金由现在的地方政府一次性使用了,这和债务收入的性质完全一样。因此,土地财政很大程度上是对子孙后代的欠账。

(7)广义土地财政加剧了地方财政风险。现在许多学者、专家,甚至部分官员都十分关注地方财政风险的累积程度,[3]有人甚至预计将会有部分地方政府濒临破产。地方政府在多种因素的综合压力下,将地区发展的大多数赌注押在平台公司的资金运作上,而后者资金运作的主要依据就是土地出让收入。审计署的报告描述了这样一幅此消彼长的资产负债表:2012年年底,4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占这些地方政府负有偿还责任债务余额的54.64%,占比提高3.61个百分点;而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元,降低2.83%,扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元,降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。①

 

2 土地财政发展兴盛的内在机理

大凡禁而不止的事物,背后都有客观必然性。土地财政从其诞生,特别是从其急剧膨胀的时候起,社会各界,特别是学术界和部分政府官员都对其潜在的危险性、投机性、混乱性大加抨击,但土地财政依然我行我素地“走自身愈加壮大的路,让别人说去吧”。2001—2011年土地出让收入平均增速达到21.29%,个别年份甚至高达106%。2012年虽稍有下降,但也维持在历史第三高度上。详见表2和图1。

图1 土地出让收入规模和增速变化图

上述数据虽只是狭义概念,但一方面土地财政的狭义概念也是其最典型的概念;另一方面即使是加入相关税收收入的中口径概念,抑或是加入投融资平台的土地抵押借款的大口径概念,问题的性质不会有任何改变,甚至会更加凸显土地财政的逐步走强的势头。

土地财政的兴盛有其历史必然性。尽管土地财政的重要内容是土地收入的分配问题,但土地财政兴衰的基本解释对象肯定是针对土地财政收入板块的分析。再进一步分析,如果可以将“土地财政—土地出让收入—土地价格”作为一个逻辑关系强烈的内在机理的话,对土地财政兴盛原因的分析可以转化为对土地价格的分析,亦即对土地供求关系的分析。显然,土地供求关系的紧张是推升土地财政的基本原因。图2描述了2000—2012年重点城市平均地价指数变动情况。

图2 2000—2012年重点城市分用途平均地价指数

注:全国地价指数为35个直辖市、省会城市、计划单列市的汇总数据。

资料来源:中国城市地价动态监测系统,http://www.landvalue.com.cn。

2.1 供给原因分析

(1)有经济价值的土地总量约束。我国幅员辽阔,领土面积达960万平方公里,看似土地总量供给丰裕,但如果扣除掉没有或少有现实经济开发价值的戈壁、荒漠、大石山区、喀斯特地貌、高寒地区等,真正可供经济性开发的土地资源实在有限。新疆总面积166.48万平方公里,但由水蚀、风蚀、冻融、盐碱化(主要是风蚀)造成的荒漠化土地总量达到111.32平方公里,占土地总量的2/3。

(2)非农业用地的总量约束。非农业用地是土地财政的主要物质载体。在有经济开发价值土地与非农业用地之间的主要约束变量是耕地面积。在人口众多、可耕地资源有限、发展对耕地资源的侵蚀力极强(1996—2006年,耕地总量减少了1.24亿亩)的背景下,我国于2006年3月决定实行最严格的耕地保护制度,划定了18亿亩耕地红线。尽管有恩格尔定律、需求层次性定律、农业劳动力转移定律、城镇化规律等来说明农业萎缩的必然性,但必要的农产品供给量永远构成人类生存的基础。因此,耕地总量控制永远构成对非农业用地的无弹性硬约束。

(3)市场化用地的总量约束。在非农业用地到市场化用地之间,需要经过两个扣除环节:一是需要扣除非农项目的存量用地,形成所谓建设用地或增量用地,其间除了一小部分改变用途和间接税收外,绝大部分与土地财政无关;二是需要从建设用地中再扣除一部分非完全市场化的划拨用地,比如基础设施用地和公共设施用地等,以及在住宅用地中的保障房用地等。2012年国有建设用地供应总量为69.04万公顷,扣除基础设施等用地量后,全年出让国有建设用地面积32.28万公顷,再从中扣除约3万公顷的非完全市场化用地后,市场化用地(招、拍、挂出让方式)总面积为29.3万公顷。②

(4)财政价值显著的高价用地总量约束。人们关注、非议土地财政,主要是针对那些房价高企、地价高涨,领跑全国土地收入的所谓一、二线城市,尤其是屡创地价“标王”、跻身土地收入“千亿俱乐部”的若干东部沿海城市。而这些地区经济发达,人口密集,消费能力强,建设土地供应本已十分紧张,土地供求仅凭严格控制和超高价格勉强获得脆弱平衡,可供继续开发的土地资源十分稀缺。

2.2 需求因素分析

土地供给因素是推升土地财政的基础性原因或必要条件,需求因素则是推升土地财政的现实性原因或充分条件。

(1)住房(土地)的改善性需求极大释放。在土地的使用结构中,住宅用地从来都是重要的组成部分,相应的土地需求是住宅需求的引致需求。在收入低微和体制压抑双重约束下,我国居民的住房水平一直在极低水平徘徊,1978年城镇居民人均住房面积只有3.6平方米,千百年来的安居梦想只能被默默地压制在心灵最深处。改革开放以来,一方面收入水平迅速提升,城镇居民人均可支配收入由1978年的343.4元提高到2001年的6860元、2012年的21810元,住房消费能力大幅度提升;另一方面住房制度的市场化改革以及住房金融的制度性创新等,也使民众的住房需求大大释放。

(2)住房(土地)的投资性需求极度膨胀。作为具有长期使用价值的物品,所有的住房购置行为都具有投资性质,无论是纯投资目的还是自住性质,无论是主观故意还是无心插柳,但毫无疑问,人们在讨论到住房的投资性需求时总是单指前者。我国由于资本市场很不成熟,民众手中的潜在“游资”少有释放渠道,特别是少有低风险、高收益的投资渠道。在人们发现我国民众中无选择地住房“刚需”趋势后,便轻而易举地挖掘出住房的投资价值,越来越多的人加入到对住房的投资性购置狂潮中,而这又会进一步推高人们对住房需求进一步走高的预期,使得住房的投资性需求更加膨胀。

(3)土地的经济性需求快速上升。1978—2011年,我国的经济总量超高速增长,年均增速达到9.9%,经济总量位居世界第二;以美元计值的人均GDP年均增长超过10%,由世界倒数第二升至第89位。鉴于我国经济增长的外延性和粗放性,在上述辉煌数据的背后肯定是大量资源的占用与消耗,非农产业对土地的需求愈益旺盛。据统计,2012年共批准建设用地61.52万公顷,其中工矿仓储用地占比40.9%,商业服务业用地占比12.6%,交通运输用地占比6.8%,上述三项直接的经济发展用地合计占比超过60%。

(4)土地的社会性需求急速增长。社会事业性产品(公共事业产品)诸如科教卫生、文化体育、新老传媒、行政管理、国防安全、社会保障等从来都是民生的重要内容。财政学有一基本理论,伴随着社会经济的发展,社会共同需要将会保持比私人个别需求更快的增长速度,它在整个民生需求中所占的比重会逐步提高,这也是“瓦格纳定律”的题中应有之意。相应地,社会公共事业发展的用地需求也会有强烈的表现。在2012年建设用地批准总量中,公共管理与服务用地占比达到12.2%,规模达到7.5万公顷。

土地财政的繁荣主要是我国社会经济快速发展的产物。土地的供给特性决定着土地价格—土地收入—土地财政的长期走势;土地的需求特性决定着它们之间的短期状态。政府可以通过制定土地利用规划和计划、划定耕地红线、规定土地出让方式、推行住房公积金制度、制定金融业房贷政策、确定住房制度改革路线图、划定不同性质的住房供应方式的边界等举措,影响土地价格和土地财政的状态,但土地财政的基本态势是由社会经济发展的客观现实决定的,而且,政府的绝大部分政策内容都必须和土地资源的供求规律相一致。

 

3 土地财政的未来走势

很多人基于住房价格泡沫消失、土地财政风险累积、政府间财政体制调整、收入分配秩序改善等因素,预言土地财政的短暂兴奋期即将过去,甚至土地财政作为一个独特的财政板块也将失去立足依据。从某一个局部考虑问题,上述观点并非毫无道理。我国的确存在局部地区房价虚高、投机盛行、空置率上升、房价收入比过高等泡沫现象,因此也有一定的泡沫破裂、价格下跌、土地财政萎缩的可能。但我们认为,土地财政的规模会有所起伏,但绝不会崩盘,更何况我们也很难看到能够证明房地产总体存在泡沫的可信的、科学的依据。同其他财政板块一样,土地财政运行肯定也存在风险,部分地区甚至风险很严重,但从总体上看,各层次土地财政支出的去向基本上都是基础设施、公共设施、社会保障等内容,均属于地方政府必须履行的职责,均有明显的宏观净效益,其形成的风险程度总体上是可控的。目前的分税制财政体制在责权利分配上确实存在着财权与事权结构错置等问题,[4]但考虑到我国社会经济发展极不均衡、地方政府行为尚不规范、地方的发展冲动过于强烈等因素,目前形成的财权上移、事权下移的分配架构没必要进行大的改变,更不会降低地方政府对土地财政的青睐和依赖。从短期来看,房地产价格高企、政府土地财政繁荣,确实会对民众生活质量、代际支付结构、日常支付压力等造成影响;但从长期来看,通过增加对基础设施、公共设施、保障房的投资,也会提升财产价值,改善生活品质,促进经济发展,提供就业机会,增加民众收入。[5]

笔者认为,土地财政的未来走势应该是总体维持繁荣,局部和个别年份出现高位调整。得出上述结论的基本分析路径依然是供求分析。

3.1 从供给的角度看,可用于非农开发的土地资源肯定长期紧张,甚至会愈加紧张

土地供给量与房产价格、土地出让价格之间是负相关关系。土地供给增量下降会对土地出让收入增幅发挥减速作用,相对萎缩土地财政规模;但因此引起的土地出让价格上升又是土地财政扩张的积极因素。实证性分析结果显示,土地供给量的价格弹性很不充足,土地价格上升带来的土地收入增加幅度肯定大于供应量下降引起的土地收入下降幅度,亦即,供应紧张是土地财政兴旺的有利因素。未来若干年内,将会导致非农开发的土地供给量愈加紧缺的原因主要有三:[6]一是更加严格的耕地保护制度。面对快速发展的经济和民生改善的需要,以及农业生产力水平提高和适当提高进口粮食比重的可能性,不断有人提出应该调低18亿亩红线标准,提供更多的非农用地指标。但是面对13.4亿人口对粮食等基本农产品的庞大刚性需求,面对只有大约80%的农产品自给率和“农业领域存在一个不断扩大但适中的缺口”③的压力,人们完全可以预期政府不可能在18亿亩耕地红线上有任何后退。二是在非农用地总供给量中,基础设施、公共设施、保障房建设等非完全市场化优先保证项目将占用相当一部分用地指标,这将对市场化用地量形成直接挤压。三是东部沿海发达地区的建设用地供给量会愈加紧张,土地出让价格将在高位徘徊,甚至还有继续上涨的空间。

当然,各地根据“占补平衡”的原则,也会通过各种方式增加新的建设用地来源,比如城郊地区以宅基地换房为先导的“三改一化”(农村集体经济改股份制经济的“集改股”、农业户籍改非农业户籍的“农改非”、农村村民改城镇居民的“村改居”,实现城乡一体化),一些地区的消灭“空心村”现象和大规模“平坟”,适宜荒地开发,填海造地等。这些举措一方面会缓解非农建设用地供给紧张状况,另一方面也会增加对建设用地的需求。有必要指出的是,尽管国家采取多种措施严格控制土地的非农业占用,但出让土地总面积依然在增长,只是增幅有所回落而已,2011年出让土地面积比上年增长14.5%,增幅回落25个百分点。

3.2 从需求的角度看,各项土地需求因素会持续旺盛,土地财政会长期坚挺

(1)住宅性土地需求长盛不衰。在过去十多年的时间里,不断有专家预测我国住宅价格泡沫即将退去,价格会大幅度下滑至所谓“合理”价位,但现实中的住宅价格却在人们不断地唱衰声中快速上升着。笔者认为,在未来十多年里,我国商品住宅价格肯定会持续保持涨势。一方面秉持“富而置地、拥房自重”观念的人依然是社会生活的主体,他们看重房屋产权,追求一步到位和超前消费,往往把“毕生节约、一朝购房”当成是最正当的消费模式。2012年年底,我国居民住户存款余额达到41万亿元,哪怕从中释放很小的比例用于购房,就会将住房需求提升至一个新的量级。另一方面,党的“十八大”已经制定了居民收入十年倍增计划,决心在2020年全面建成小康社会,毫无疑问,住房消费肯定是倍增的居民收入的重要支付项目。再考虑到我国资本市场短期内难有突破性改革,居民手中暂时闲置的货币鲜有投资出路,继续追捧住房的保值、增值价值将是人们的不二选择;城镇化的快速推进也将使住房需求队伍增添一支生力军。上述住房需求—住房价格的涨势肯定会顺序前转至土地价格,使土地财政持续在高位运行。

(2)经济性土地需求持续旺盛。经济发展是决定土地需求总体状况的根本因素,经济未来走势也是决定土地财政未来走势的基本依据。近些年,不断有专家、学者基于消费不足、外需不振、欧债危机、金融风暴、国际摩擦、周期动荡、政策效力递减等因素,预言中国经济将持续下滑,房地产价格和土地财政会尽显颓势。我们不否认这些看法有局部合理性,中国经济自2010年第二季度至今已经连续十多个季度下滑也是事实,房地产价格阶段性下滑和土地财政收入有所下降等也有数据为证。但放眼较长时期来看,土地的经济性需求会持续强势的。首先,我国经济增速不会过分下滑,7%应该是底线,这不仅是因为过低的增速将对就业等带来灾难性影响,而且我国已经确定了经济总量倍增计划,如果10年间经济平均增速低于7.2%,总量翻番的目标是不能实现的,这对我国这样的目标刚性约束的国家是不能想象的。其次,假设我国的长期经济增速保持在7%以上,相对于其他国家来说,我们依然有速度比较优势,依然会对外国资本形成较强的吸纳力。因此,因经济快速增长所引起的土地需求旺盛将是我国土地市场的常态,土地财政繁荣将是合乎逻辑的结果。

(3)社会性土地需求不断增长。未来十年的经济翻番、收入倍增、民生改善、社会公平等长期性目标都会引起土地的社会性需求持续增长,对土地财政长期繁荣发挥重要支撑作用。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,十年间高中阶段毛入学率由82.5%提高到90%,高等教育毛入学率由26.5%提高到40%,新增劳动力平均受教育年限从12.4年提高到13.5年,主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年,青壮年文盲率由2%进展到全部消除。毫无疑问,这些目标的实现需要投入大量资源,包括土地资源。其他民生领域,如医疗卫生、文化设施、体育场所、科技发展等社会公共事业也将获得大的进展,它们提出的土地需求也是很迫切的。

(4)土地需求的地区结构和年份结构会有所调整。总体繁荣与局部调整交织,长期兴旺与短期波动并存,是我国土地财政的基本走势。其背后主要推手依然是土地需求的结构性变动。伴随着经济增长方式转变、产业结构升级,以及各层次经济结构的梯度转移,沿海地区生产效率提升,单位土地产出水平提高,通过引致需求引起地价上升,土地财政收入继续在高位运行。中西部地区承接了沿海地区转移过来的产业部门,同时集聚了越来越多的劳动力,带动非农用地和住房用地需求上升,使得这些地区的土地财政快速进入兴盛阶段。以2012年前三个季度为例,东部地区土地出让收入仅比上年同期增长19%,中部和西部地区分别增长33.6%和40.1%。④至于年度之间因为经济的周期性波动、国家土地利用政策的调整等,土地财政规模和结构有些变化,完全是正常情况,它们并不能否定我国地方土地财政长期兴旺和总体繁荣的基本走势。

 

注释:

①国家审计署.2013年第24号公告:36个地方政府本级政府性债务审计结果.2013年6月10日.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html。

②国土资源部网站·资源概况·土地资源,http://www.mlr.gov.cn/zygk/。

③2013年6月.经合组织和联合国粮农组织.2013~2022年农业展望,http://www.21food.cn/html/news/12/799124.htm。

④财政部网站.全国土地出让收入管理及使用情况.http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk2011/czsr2011/201208/t20120831_679821.html。

 

【参考文献】

[1]贾康,刘微.“土地财政”:分析及出路[J].财政研究,2012(1): 2-9.

[2]骆祖春.中国土地财政问题研究[D].南京:南京大学,2011.

[3]陈志勇,陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨——基于治理“土地财政”的视角[J].中南财经政法大学学报,2009(2): 42-46.

[4]吴群,李永乐.财政分权、地方政府竞争与土地财政[J].财贸经济,2010(7): 51-59.

[5]武彦民,杨峥.论土地财政的逻辑——基于城市扩张对全要素生产率的溢出效应[J].山西财经大学学报,2012(5): 17-25.

[6]武彦民,杨峥.土地财政与最优城市规模[J].经济与管理研究,2012(3): 29-38.


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文章来源:本文转自《天津商业大学学报》2013年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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