田传浩:中国土地财政:历史、现实及可能的变革

选择字号:   本文共阅读 1082 次 更新时间:2019-02-03 20:55:52

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田传浩  

  

   如果不考虑军事、政治等其他重要特征,国家也可以被看成一个经济组织。国家通过各种制度(比如税收制度、赋役制度、土地制度等)从社会汲取资源,同时要支付维持制度运作的成本。当制度净收益为正时,从经济角度来看,这套制度对国家而言是有效的。

  

   由于种种原因,国家和社会的收益可能发生冲突,国家汲取资源的制度安排可能会阻碍社会的经济增长。然而,如果国家维持这套制度的净收益为正,出于利益的考虑,阻碍社会经济增长的制度安排就被锁定了。只有当这套制度运作的成本上升,或者收益下降,导致制度的净收益下降时,制度变革才有经济上的动力。

  

   土地财政是近二十年中国一个特殊的现象,曾经为中国政府创造了巨大的财政收入,为城市建设和发展提供了资金支持,是过去二十年中国城市化和工业化发展的财政基础。然而,土地财政也导致了一系列的弊端,难以持续健康发展。如何回应这些挑战,是中国土地制度下一阶段要解决的重大问题。

  

一、土地、人力资本与国民财富


   土地财政有广义和狭义两种理解。广义的理解是,土地财政包括国家利用土地获取的税赋,包括土地等不动产上的相关税收以及附着于土地上劳动力的劳役等等。狭义的理解是,特指当今中国大陆经由土地出让、房地产税收和土地融资给地方政府带来的收入。如果不特别说明,本文第二部分及之后的土地财政,都指狭义的土地财政。

  

   财政收入是国家行政机构运作的经济保障,不论是现代国家还是传统的农业帝国,古今中外,莫不如此。农业税,是将农地经营产出中的一定比例作为国家的税收来源;企业所得税,不过是将土地上企业经营产出的一定比例作为国家税收来源,两者本质上并无差异。财产税,则是对土地等不动产所开征的持有税。种庄稼、“种”企业还是“种”房子,仅仅是土地用途的选择问题,主要受经济力量的驱动。工业革命的出现,对于国家财政而言,不过是将更多的土地从农业转为工业,从而可以获取更多的财政收入。城市化和工业化的发展,促进了土地等不动产价值的提高,也可以为政府带来稳定的土地财税收入。

  

   科学革命和工业革命以降,随着技术的快速更新和生产组织形式的变化,单位土地面积所能创造出的财富越来越大。对于国家而言,如何将土地资源配置给那些更能够创造财富的企业,成为土地管理中需要考虑的重要经济议题。

  

   在传统的农业社会,不论是采地制还是土地私有制,都面临生产技术水平落后,劳动与土地联系紧密的特征。绝大多数情况下,都属于自然经济。市场交易范围小,分工简单。农业以及附着在土地上的劳动力是农业社会主要的税赋基础。当然,国家还可以通过直接控制资源而获得财政收入,比如盐铁官营等等。进入土地私有制之后,为了更好的征税,中国发展出了人口统计(黄册)、土地测量与登记(鱼鳞图册)等技术。

  

   近代社会,随着科学和技术的发展,劳动力开始逐渐离开农业,劳动力能够创造出来的财富与土地规模的关系开始下降,市场分工增加,市场规模扩大,城市土地和不动产的价格逐渐上升。国家如果想获得更多的财政收入,财产税、交易税(契税、关税)、增值税和所得税所占的比重开始增长。

  

   现代社会,劳动与土地之间的关系进一步分离,人力资本成为财富的主要来源。在一片小小的土地上,如果能够集聚大量优质的人力资本,就可以创造出巨大的财富。一栋办公楼、一个购物中心创造出来的财富和税收是同等面积农业土地的数万倍甚至数十万倍。可以预见,作为税收基础,土地所占的重要性会逐渐降低。如下表所示,财产税是美国地方政府的重要税源,1962年财产税占地方税收的比重为48%,随着美国产业逐渐从传统制造业转为现代服务业和高新技术产业,税源结构发生了重大变化,财产税所占的比重逐年下降,2002年仅占地方财政收入的27.5%。(参见表1)

  

表1:美国财产税占地方各级财政收入比重。数据来源:朱秋霞,《中国土地财政制度改革研究》,立信会计出版社,2007年,页172。


二、中国历史上的“土地财政”


   (一)财政收入最大化

  

   在传统的农业帝国,“有土斯有财”,土地不仅是农业税收的来源,土地上附着的劳动力还是承担国家赋役的重要来源。为了获得更多的财政收入,国家可以采取提高土地产出或者提高税率两种方式。与此同时,还需要考虑税收成本和征税的效率。

  

   就提高土地产出而言,国家面临两类选择,一是扩张领土,二是提高土地资源利用效率。领土的增长,可以来自购买,但更常见的是来自战争和征服。从中国西周封建诸侯国的战争到近代西欧列强的殖民战争,莫不如此。只到二战之后,通过武力强占其他国家的领土才在国际上不具有正当性。提高土地资源的利用效率,既包括采取激励措施,将低经济价值的荒地、滩涂、山林垦殖为可利用的耕地,通过灌溉设施将旱地变为水田等传统措施;也包括在农地、工业用地、住宅用地和商业用地等不同性质土地之间转换土地用途等现代措施。在现代社会,提高土地资源的配置效率,可以通过行政分配或者市场机制,将土地资源从低效率的使用者向高效率的使用者转移。

  

   给定国家的总产出,财政收入不过是将总产出的一定比例收归政府。如果仅从正式税收的角度来看,将涉及征税比率、税源、征税方式、征税技术和税收成本等。如果不考虑征税成本,对国家而言,税率固然越高越好。然而,“苛政猛于虎”,随着税率的提升,征税成本会随之上升。在传统的帝制国家,比如传统中国,农业税率一般不高于10%。一旦高于15%,征税成本就会急剧提高。只有在民主国家和公共财政体系建构之后,财政取之于民,用之于民,人民才愿意缴纳更多的税收。

  

   然而,除了正式税收之外,国家还有其他方式汲取资源。盐铁官营,是国家控制经济命脉以谋取收益的一个案例;工农产品价格剪刀差,是全能国家计划经济时期的产物;国家控制土地的出租和买卖从而获得收入,通过低价征地、高价出让的方式获得财政收入,只是“国家以其他方式汲取资源”这个模式在今天中国的再现。

  

   16世纪之后,科学革命、工业革命和资本主义的发展逐步席卷全球,古老的中国面临巨大的挑战,传统的以农耕为主的经济体系和税收体系完全不能适应时代的要求。随着西欧经济的快速增长,曾经领先过的农耕中国,到19世纪后,相对西欧的落后越来越大。18世纪初,中国经济占世界经济总量的三分之一左右,然而几次与西欧国家战争的失败,让中国认识到了与世界领先者之间的差距。洋务运动,是中国士大夫阶级对工业化和现代化的经济回应,虽然失败,但中国的民族工业开始发展起来。

  

   不过,中国的工业化和现代化是一个漫长的过程,到了1949年,中国经济占世界经济的比重跌至4.2%,1978年也只有4.9%。改革开放之后,中国以经济建设为中心,城市化和工业化得到了快速发展,农业在GDP的比重,以及农业税等农业相关税收占总税收的比重急剧下降。城市和工商业成为中国经济的主要部分,国家的税收来源重点也是城市和工商业。只要将土地由农业用途转为工商业和城市用途,就能带来经济和税收的增长。

  

   由于农业税的比重逐渐降低,而征收农业税的成本逐年提高,2003年,中国取消了实施了数千年的皇粮国税(农业税、农业特产税),并同时免除了相应的三提五统等农业附加费。与此同时,中国的税收不但没有因此而下降,反而逐年率创历史新高。因为中国的城市和工商业经济得到了快速的发展。

  

   (二)从封建制到土地私有制:土地市场出现

  

   传统社会(农业社会)在生产条件变化缓慢的情况下,农业劳动力的最优土地规模不会有太大变化。比如石器时代、青铜器时代等等,以人力和畜力为主,劳动力能够经营的最大土地规模非常有限。在这个阶段,劳动力少而土地多,一般采用的是三年轮作的方式(简单的说,土地复种指数是1/3)。随着技术水平的提高和人口增加,慢慢地人多地少,土地耕作方式也必须发生变化,土地复种指数逐渐上升到1/2、1、2,土地复种指数越高,土地利用效率就越高。玉米、土豆和红薯的引进,早稻、晚稻等新品种的出现和化肥、除虫剂等农业科技的发明,为人口的增加和劳动力在单位面积土地上集约使用创造了可能。

  

   “井田制”是上古时期的产物,简而言之,是用计划的方式分配农地资源给农户,农户通过为公地提供劳动的方式来为领主提供实物地租。此时人少地多,土地利用效率低。轮种是常见的耕种方式,复种指数大约在1/3。很显然,随着人口的增长,这种模式马上面临土地不足以分配的困难。此外,实物地租的效率也很低下。随着公田的废除和编户齐民,民众通过纳税的方式来解决政府财政收入问题。虽然弊端和争议很多,比如很多学者强调私有制与土地市场导致了土地兼并和两极分化,“富者阡陌连田,贫者无立锥之地”,社会动荡等等,但是这种方式与井田制相比,无疑有助于土地利用效率和劳动生产率的提高。

  

   土地市场交易的好处,是能够让市场机制发挥作用,将土地配置到最有效的劳动者手中。如果不考虑交易成本,市场出清将会在土地边际产出相等的情况下出现,此时无疑是劳动力和土地利用效率和配置效率最高的时期。土地私有的好处是增强了地权稳定性,保护了劳动者的积极性。在公田上偷懒是理性人的选择,从古至今还未曾改变过。但是为自己干肯定比为公家干努力的多,这个也已经是常识。

  

   (三)数字化管理的困难与“农本工商末”

  

然而,此时的困难在于如何有效的获得财政收入。由于井田制已经取消,方方正正的地块在市场交易的情况下逐渐变得不规则和零碎化,增加了土地测量的难度;至于测度土地上的产出,在当时的技术条件下成本过于高昂,从而无法执行。另外,此时单位面积的土地产出非常低,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:澎湃新闻2018.9.13

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