刘元春:以历史视角理解土地财政,以全新理念寻找改革突破口

选择字号:   本文共阅读 5562 次 更新时间:2023-04-21 23:51

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刘元春 (进入专栏)  

 

以下观点整理自上海财经大学校长 刘元春在CMF宏观经济热点问题研讨会(第64期)上的发言。

 

一、土地财政是中国经济创造奇迹的秘诀之一

了解过去,特别是了解土地财政体系的形成,是我们解答当前问题,判断未来方向的关键点。从目前的研究来看,中国的土地制度以及在此之上构建的土地财政、土地分配体系,是中国经济创造奇迹的秘诀之一。我们通过土地二元体系,以城市化、工业化为载体,形成了土地红利,从而进一步加速了中国的工业化、城市化和金融化。我国集体建设用地和城市建设用地的所有制属性以及定价的方式,直接导致级差地租被政府所拥有,这不仅是对“香港模式”的延续,更是一种超越。集体建设用地转为国有土地价格的差额,可以用来弥补地方财政在收支上的困难,给予地方政府积极发展经济、进行城市化建设的资金和灵活支配这些资金的权利,从而赋予了我们在城市化、工业化中相机决策的权利。

一方面,土地财政是分税体系下,事权和财权不匹配所倒逼出来的产物;另一方面,土地财政给予地方政府在GDP竞赛中,在城市化、工业化进程中自由裁量的权利,而不再简单受制于中央预算收入,以及各种战略布局的约束。在土地国有化之后,政府对于商住用地和工业用地进行了分类定价。这种分类定价一方面使土地和房地产的资本化、金融化程度加深,另一方面,给予了企业快速发展,尤其是民营企业快速发展的重要原始积累。

中国模式、中国奇迹,与其他几大类型的奇迹和模式的一个重要差别在于土地制度以及其形成的四方面新功能和新特点:一是它赋予政府自由裁量的权利;二是它赋予了大量的新兴产业、民营经济最初的原始积累,从而使其跨越了土地成本的约束;三是这些资金弥补了分权体系所带来的事权和财权不匹配的问题。尽管很多人诟病这种事权与财权的不匹配,但它恰恰是过去我国工业化、城市化、土地金融化和资本化的重要载体;四是土地成为了中国最大的抵押品,是金融深化最主要的杠杆支点。因此,要从我国工业化、城市化,产业和企业快速发展的角度,更要从金融化、杠杆化的角度来理解中国的土地财政体系。

二、土地红利逐渐消解,中央与地方、实体与虚拟之间的关系亟需调整

目前,土地财政以及土地红利已经出现消解。这种消解不仅在于土地出让的收入与土地成本之间的差额,即净收益逐步减少,更重要的是,土地资本化和金融化的基础发生了很大变化。这是由于在城市化、工业化的进程中,我们从城乡差别,从快速城市化、工业化和产业化中所取得的红利已经开始衰竭,从而导致土地红利也开始衰竭。

这不仅是土地本身变化的问题,还说明在全面建设小康社会的过程中,在城乡差别没有进一步扩大的基础上,土地财政的基础发生了变异。更重要的是,以土地作为抵押品所形成的投融资平台产生的债务积累,债务的非规范化、隐性化,使政府“发动机”的功能发生了根本性的变异。

土地财政的变化,一方面是支撑土地红利基础要素的变化,同时也意味着中央与地方之间的关系必须要有调整。更重要的是,实体经济与虚拟经济之间的关系要有根本性的调整。简单地通过土地财政来推动经济,难以支撑高质量的发展。从目前的各种试点和改革的方案设计来看,土地财政改革的方向很明确,但我们一直难以找到一种可供软着陆的实施路径。比如,要从简单的、以土地出让金为主体的土地财政模式转换为以存量资产为主体的土地财政模式,即用房产税来替代土地出让金,从而全面扩大税收的基础。但是从上海及重庆的试点来看,政府要想推进该方案,时点和路径的选择非常困难。我们需要从政治经济学的角度,仔细判断短期宏观经济和存量资产是否能够承受房地产的调整。

三、构建新阶段、新视角下的土地财政体系

要从现代财政体系建设的宏观视角来把握土地制度的改革,而不是就土地谈土地。即使在欧美,政府对于不动产,对于土地和房地产的征税依赖依然是很明显的。因此,不能简单地因为目前出了问题,就抛弃所谓的土地财政,不依赖土地和不动产。未来,土地以及房地产将依然是我国税收基础建设的重点,只是征收的财政环境和签约方式有所改变。以往我们是从所有权的角度来构建土地财政,但是未来不能简单地依赖所有权,而是要从国家公共品的提供和国家治理体系构建的角度来进行相应的税制建设。本次CMF中国宏观经济专题报告指出,要对国有资产第三本帐进行改革和调整。土地在某种程度上,也应该成为国有资产的一部分,只是未来要量化土地入市的方案,使其可以直接入市,也可以进行国有土地的收储,还可以对国有土地进行结构和存量的调整,将其一并纳入国有资产管理体系。

对土地改革的建议:首先,要基于治理和公共品提供的角度,对政府收入的基础进行大的战略调整。此外,要根据事权和财权、中央和地方之间的分税关系和相应分权体系,来调整和构建国家财政和税收的新结构。最后,要根据国家战略,尤其是新发展格局的战略,处理金融与实体之间,以及资产化的重点行业之间的关系,把握土地和房地产的新定位。只有处理好这些关系,我们才能跳出目前的土地来谈土地改革,跳出房地产税来谈税制改革。

在中国经济全面重启、快速复苏的背景下,我们要启动新的征程。当前很可能是我们进行土地制度和房产制度大重构的切入点,要想使中国的实体经济进一步发展,重点战略的实施得到进一步深化,可以通过寻找恰当的时机和小切口,来拉开大改革的序幕。

总结来说,第一,要对历史有更为全面的诠释,特别是要从“中国经济创造奇迹的秘诀”这个角度来认识土地和房地产。第二,要解决当前的问题,不能简单地走向另一个极端。第三,改革的方向很明确,但是如何寻找恰当的切入口,构建的新视角,需要我们结合新阶段提出一些新的理念。

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