陈群峰 洪霄:环境公益诉讼原告资格的扩张解释

选择字号:   本文共阅读 331 次 更新时间:2014-02-16 00:32:14

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陈群峰   洪霄  

  
对环境和生态的破坏所带来民生恶化的后果日趋严重,而运用传统的环境诉讼制度去解决利益冲突已暴露出制度上的先天不足,由于缺乏程序法上的依据,特别是直接利害关系对环境诉讼原告资格的限制,使受害地区群众寻求司法救济遇到困难。因此,建立健全环境公益诉讼成为了环境司法的首要问题,而环境公益诉讼原告资格限制的突破则是通往司法救济的入口。事实上,无论是我国的司法实践还是国际环境立法对环境公益诉讼原告资格的扩张都作了很多有益的探索。笔者基于我国司法实践的现实考察,借鉴国际立法经验,提出对民事诉讼法第五十五条规定的环境公益原告资格进行扩张解释及相应的制度构建,以实现统筹兼顾各方面利益的民生改善目标。

    

   一、基于诉权理论的考察:通过扩大诉权主体范围实现对公共利益的保护

   环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及的是社会性的公共环境权益。在环境公益诉讼中,有时没有直接利害关系人,要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益,要么是纯社会环境公益,诉讼的目的是为了维护社会公共利益,诉讼利益归属社会。{1}基于诉权理论的考察,公共利益可以通过扩大诉权主体范围加以保护。

   首先,公民作为公共利益的最终受益者,从利益归属的角度,为环境公益原告资格的扩张解释提供了理论支撑。对于公共利益法律主要有两种保护途径:一是由政府通过行政手段来保护。但与此同时,法律必须给没有利害关系的或者没有直接利害关系的公民找到一个位置,以便防止政府内部的不法行为,否则没有人有资格反对这种违法行为。{2}民事诉讼法第一百一十九条关于直接利害关系的限制性规定,即原告须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,没有赋予公民提起环境公益诉讼的原告资格。行政法第二条也包含对于原告资格的限制,该条规定,公民法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依据本法向人民法院提起诉讼。环境保护法第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对违反法律的单位和个人进行控告和检举。”但因此认为公民具有了环境公益诉讼的原告资格尚缺乏理论上的说服力,事实上公民依据此条款向法院提起环境公益诉讼,也存在法律上的障碍。2012年修订的民事诉讼法第五十五条规定,对污染环境,侵害消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。显然,本条款赋予了机关与有关组织提起环境公益诉讼的原告资格,仍然并没有把公民包含进去。可见,直接利害关系成为公民在面对污染环境等问题进行司法救济的最大阻碍。在私人利益直接受损害的情形下,个人作为直接利害关系者,可以运用传统的诉讼手段向法院提起诉讼以维护自身合法权益。而在环境公益诉讼的情形下,“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫,而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”{3}当然,公民是公共利益的最终受益者,环境利益与个人利益密不可分,一旦环境受到损害,公民的个人利益势必受到波及,从这个角度看,赋予公民环境公益诉讼原告资格具有合理性。若再考虑到地方保护主义的因素存在,赋予公民环境公益诉讼原告资格,还可以弥补了起诉主体的不足,并促使政府部门认真履行职责。

   其次,环境公益诉讼具有显著的预防性功能。环境遭受破坏具有难以回复性,与私益诉讼不同,只要能根据有关情况合理判断社会公益具有遭受侵害的潜在可能性,即可提起环境公益诉讼,并不要求一定有损害事实发生。法律在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许适用司法手段加以排除,从而阻却环境公益遭受无法弥补的损失或危害,这就体现了环境公益诉讼的预防功能,而原告主体范围的扩大正是为了满足公益诉讼这种预防性功能的需要。因此,出于维护公益的需要,凡是涉及面广、影响重大、且非具体影响到特定公民的案件就应对诉权的主体范围作扩张性的理解,即赋予检察机关、环保组织和公民等以维护公益为目的的诉权。

    

   二、基于中国现实与域外立法经验的考察:原告资格应进行合理适度的扩张解释

   基于我国的现实国情来看,限制环境公益诉讼原告的资格,不利于巩固环境保护的最坚实广阔的群众性基础,不利于统筹兼顾各方面利益的民生改善目标的实现。

   首先,对环境与生态的保护系全民之业。随着我国开发利用环境与资源力度的加大,对环境与生态的破坏日益加剧,环境纠纷层出不穷,制约了我国经济社会的可持续发展,尤其是在民族地区问题上更加凸显。资源型经济在大多数民族地区的经济结构占据了很大的比重,这就导致了民族地区的经济发展与环境保护、生态承载在一定的阶段的矛盾,即,如果不进行资源开发就无法实现民族地区的发展,但如果经济增长过度依赖资源开发,对环境与生态的破坏则不可避免,如,民族地区的土地荒漠化、草原退化、水土流失、水资源短缺等问题日趋严重就是最有力的佐证。最终这些对环境和生态的破坏所带来民生恶化的后果都要由民族地区的各族群众来承受。所以,这对于民族地区而言,追求过分依赖资源开发的发展其实是一个两难的选择。如果盲目追求经济增长,无视民族地区的环境保护,单纯地为发展而发展,那就会发生目的性的违背,“没有环境,犹如“皮”之不存,则“毛”将焉附?面对此恶劣的环境污染形势,只有发挥全体国民保护环境的积极性、能动性、创造性,集合全民之智、全民之力,才有可能遏止目前环境状况日益恶化的态势,并逐渐恢复和改良生态环境。面对环境保护和改良这项场域广袤而又旷日持久的超级工程,离开全体国民的努力,仅靠有限的群体及力量,断难完成。”{4}

   其次,从域外的环境立法实践来看,环境公益诉讼原告资格的扩张是主流。以美国为例,美国是环境公益诉讼的发源国,环境公益诉讼的原告包括检察机关、团体以及公民等主体。1.美国1969年的国家环境政策法规定检察机关可以提起环境公益诉讼,分为执行之诉和公共妨害之诉。执行之诉是检察机关根据成文法提起的,这些成文法中通常会指明罚金的大约数额。公共妨害之诉则是根据普通法提起,检察机关充当社会受托人的角色保护环境利益,罚金的数量通常由陪审员或在没有陪审员的情况下由法官根据案件的具体情况作出决定。2.美国公民环境诉讼制度的产生部分地承认了这样一个事实:美国政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源,而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。因此,美国1970年修订的清洁空气法除规定检察机关可以提起环境公益诉讼,还规定了公民诉讼,该法第304条a款规定:任何人可代表自己提起一项民事诉讼或行政诉讼,起诉任何人,指控其违反了或正在违反本法规定的排放标准及限制或环境保护局局长及各州所颁布的有关上述标准及限制的命令;或者起诉环保局长,指控其不能履行本法所规定的不属于环保局局长自由裁量领域的行为或义务。此类公民诉讼在性质上即为环境公益诉讼。美国清洁空气法在纳入公民诉讼条款时,也有一部分议员担心会引起诉累而强烈反对。但事实证明,公民环境诉讼并没有引发滥诉的后果。因为“任何一个理性的当事人在其纠纷诉诸法院之前,都要进行一番成本收益分析,并根据诉讼收益与诉讼成本之间的差额来决定是否提起诉讼:诉讼受益越小,当事人诉讼的可能性就越小。”{5}

    

   三、原告主体资格的扩张解释及其制度构建

   民事诉讼法第五十五条的规定赋予了机关与有关组织提起环境公益诉讼的原告资格,但没有包含公民。但根据上述,原告主体资格仅限于机关与有关组织,不利于统筹兼顾各方面利益的民生改善目标的实现。而且,对原告主体资格的扩张解释是符合现代诉权理论的,并不存在逻辑上的非难性。通常认为环境公益诉讼的原告分为以下几种:检察机关、环保行政机关、民间环境保护组织以及公民,因此对原告主体资格的扩张解释也应以此展开。但对于环保行政机关是否应作为环境民事公益诉讼原告,学术界和实务界存在争议。当然,环保行政机关作为环境民事公益诉讼原告具有很多优势,如行政机关机构体系设置完整,拥有强大的行政权力网络及相应的环境监测和检测设备,能全方位监控并迅速做出反应,有利于事故的及时处理,有利于国家得到足够的赔偿,也有利于赔偿费用的充分合理利用等,{6}但笔者认为,国家已经赋予了环保行政机关管理和监督的职责,对于环境污染事件,其应承担起行政不作为的责任,因此其不适合作提起诉讼的原告。

   检察机关

   各国普遍将检察机关作为提起公益诉讼的特设机关。无论是在大陆法系国家还是英美法系国家,检察机关都作为最高法律秩序和道德的代表者,以保护公益和维护法律为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。随着民法的基本原则由个体本位向社会本位转化,在私法领域,国家干预民事活动日益加强。{7}我国民事诉讼法没有明确规定检察机关可以提起民事公益诉讼,但规定了机关与有关组织的原告主体地位,并且实践中并不乏见检察机关作为原告提起民事公益诉讼且取得了相当成效的司法尝试。{8}因此,理论上对该条款中规定的机关作扩张性解释,即检察机关可以成为民事公益诉讼起诉资格的主体。检察机关是我国的法律监督机关,具有代表国家提起刑事公诉的权力和对民事及行政诉讼活动的监督权。检察机关既有人力和财力的优势,也有较强的诉讼对抗能力,由其提起或参与环境公益诉讼能更好地履行立法赋予的公众利益的保护者的职能。因此基于我国司法实践的考察,借鉴域外的立法经验,充分行使检察机关的法律监督权,赋予检察机关在环境公益诉讼中的原告资格是必要的。

   包括中华环保联合会在内的民间环境保护组织

   环保组织作为环境公益诉讼适格的当事人具有极大的优越性,一是由于受害人利益和社团利益、社会利益具有方向的一致性,这些社会团体作为民事公益诉讼适格的当事人有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益目的。二是环境民事公益诉讼所具有的专业性和技术性,对原告的专业与技术背景提出了很高的要求,而作为中间层主体的环境保护组织所具有的专业性优势使其能够成为提起环境公益诉讼的最佳人选。

   民间环境保护组织作为环境公益诉讼原告需解决环保组织的公信力问题,这是民间环境保护组织获得原告主体资格的正当性与合法性所在。首先,厘清资金来源。民间环境保护组织作为非营利性团体,没有雄厚的资金很难充分发挥作用。但如果其资金来源于会费,那么必然会出现环保组织与会员因存在关联关系而影响环保组织的立场判断问题。因此,为了调动环保组织提起诉讼的积极性,同时缓解组织运转资金紧张的问题,建议建立奖励机制,在污染企业缴纳的罚款里面按一定比例提供给提起诉讼的民间环境保护组织。其次,庭外和解的禁止。当企业涉及污染环境案件时,环保组织作为环保公益诉讼主体,其若吸纳企业成为会员,或变诉讼为谋私的工具,极容易与企业私下达成一致而进行庭外和解,损害公共利益。因此,应禁止庭外和解。当然,禁止庭外和解并不包括调解协议的达成。为了节约司法资源,提高办案效率,在不损害社会公共利益的前提下,经法院审查同意,允许双方当事人达成调解协议,法院有职责监督调解协议的执行。

   公民

任何环境的污染和破坏最终都会影响到每个社会个体的生存和发展,因而公民对生存环境的保护最有发言权,能够作出公正的评价。公民在纯粹的公益诉讼中具有诉的利益,只要公民个人在诉讼中能够有充分证据证明自己所主张的利益具有社会公共性,并且正在受到侵害,其原告资格就因此具有正当性。{9}但要对民事诉讼法作原告主体资格的扩张解释,赋予公民原告资格,还应在制度上尽可能地消除以下障碍。(点击此处阅读下一页)

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