江时学:英国与“双速欧洲”

选择字号:   本文共阅读 877 次 更新时间:2014-01-19 23:00

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江时学  

 

"双速欧洲"(two-speed Europe)有两个含义:一是指欧盟或欧元区内不同国家的经济结构、宏观经济形势、国际竞争力、对外贸易的活力、债务负担和财政赤字有着显著的差别,从而导致南欧国家的经济增长速度不及北欧国家;二是指不同国家对欧洲一体化的态度、立场、兴趣和热情不同,因此参与一体化的程度也不同。本文探讨"双速欧洲"的第二个含义,即英国对欧洲一体化的立场和态度。

 

1946年9月19日,英国政治家丘吉尔在苏黎世大学发表演讲时说:"我们必须建立一个某种形式的欧罗巴合众国。只有这样,数以亿计的劳苦大众才能重新获得简单的欢乐和希望。正是这样的欢乐和希望,才能使其不虚度一生。"但在同一演讲中,丘吉尔并没有表明英国有意积极参与"欧罗巴合众国"。他说:"法国和德国必须共同发挥领导作用。英国、英联邦、强大的美国以及苏联……可以成为新欧洲的朋友和支持者,并将为新欧洲的生存和成就感到兴奋。"[1]

其实,早在1930年2月15日,丘吉尔在接受美国报纸《星期六晚邮报》的采访时就说:"我们对更加富裕的、更加自由的、更加知足的欧洲人的共性充满希望,但我们有我们自己的任务。我们与欧洲在一起,但不是欧洲的一部分;我们与欧洲有关系,但并不妥协;我们对这个欧洲有兴趣,也有联系,但不会被它容纳。"[2]

自1957年欧洲经济共同体(以下简称欧共体)问世以来,英国与它的关系始终是一个争论不休的问题。[3]英国最初对欧共体敬而远之的原因是多方面的,其中最主要的是:(1)在二战后初期,英国的经济规模在欧洲雄踞首位,人民生活水平在欧洲也可谓名列前茅,失业率和通货膨胀率都被维持在较低水平;(2)在国际贸易中,以英镑结算的国际贸易占全球国际贸易的一半以上,[4]英国担心参与欧洲一体化后会损害或失去这一优势;(3)许多英国人认为,英国的未来不是在英吉利海峡彼岸,而是在大西洋彼岸;(4)除了担心失去本国主权以外,英国还担心其对英联邦的影响力被削弱,甚至还担心其与美国的"特殊关系"受到不良影响。[5]

但上述"疑欧"情结也在发生变化。换言之,也有许多英国人认识到接近欧洲大陆的重要性和必要性。因此,1961年8月9日,麦克米伦领导的保守党政府终于提出了加入欧共体的申请。这一申请被视为英国与其第二次世界大战后外交政策的"未曾预料的、甚至有点令人惊讶的决裂"。[6]

然而,由于受到法国的抵制,英国加入欧共体的愿望未能成为现实。[7]1963年1月14日,戴高乐总统在爱丽舍宫解释了他不同意英国加入欧共体的原因:英国最初不想加入欧共体,甚至还想阻止其他国家加入共同市场;英国是一个海洋国家,与遥远的国家开展贸易活动;英国的农业部门很小,因而只能从南北美洲进口食品,并向本国农业部门提供大量补贴。这意味着英国的制度与欧共体是格格不入的。[8]

其实,除戴高乐所说的上述经济因素以外,还有一个重要的政治因素,即英国与美国的关系过于亲近。戴高乐认为,由于美国向英国提供天弩(skybolt)空地导弹,因此法国认为英国缺乏加入欧共体的政治诚意。戴高乐甚至认为英国是美国置于欧洲的"特洛伊木马"。[9]此外,戴高乐还担心英国进入欧共体后会充当欧洲的领导人。[10]联邦德国总理艾哈德曾对英国驻联邦德国大使说:戴高乐不同意英国加入欧共体是他担心法国失去在这一组织中的垄断地位。[11]

1967年5月10日,威尔逊领导的英国工党政府再次提出了加入欧共体的申请,但法国再次否决了英国的申请。同年11月27日,戴高乐在爱丽舍宫的共有一千人参加的记者招待会上说,英国对共同市场无兴趣,而且目前欧共体的体制不适合于英国;如果英国非要加入,它必须作出大刀阔斧般的调整。[12]

英国外交部在得知第二次申请被戴高乐否决后,发表了一个措辞较为强硬的声明:法国政府居然无视其(在欧共体内的)伙伴同意接受英国加入的一致意见。这是令人忧虑的事态,必将阻碍欧洲迈向团结的步伐。英国的加入对欧共体是有利的,因此英国将再次提出加入欧共体的申请。[13]

1969年4月28日戴高乐辞职后,蓬皮杜于同年6月15日当选总统。翌年,英国政坛也发生了重大变化。在6月18日的大选中,希斯领导的保守党意外取胜。

希斯政府认为,英国加入了欧共体后,英国的产品不仅能进入欧共体,而且还能进入更大的世界市场。与此同时,欧共体也认为,为了进一步加快欧洲一体化步伐,提升欧共体在国际舞台上的地位和强化国际谈判能力,有必要吸收更多的国家加入。欧共体认为,英国不仅拥有较为先进的技术,而且还在国际金融领域处于较为领先的地步,这一切都是有利于提升欧共体实力的。该组织甚至还认为,如能吸纳英国,欧共体或许能更好地应对美国在多个领域的挑战。[14]

1969年12月1日~2日在海牙召开的欧共体峰会公报指出:在遵循《罗马条约》的基础上吸纳其他欧洲国家,无疑将使欧共体的规模扩大到能够适应当前世界经济和技术的需要的程度,与那些希望加入欧共体的国家发展一种特殊的关系能为实现这一目标作出贡献。[15]由此可见,在后戴高乐时代,欧共体对英国的立场发生了重大变化。

1971年5月20日~21日蓬皮杜与英国首相希斯的会晤最终为英国加入欧共体奠定了基础。蓬皮杜认为,希斯将保证使英国成为一个欧洲国家,而非美国置于欧洲的"特洛伊木马";希斯则认为,蓬皮杜将确保使欧共体不成为一个超国家的组织。[16]这样一种"两厢情愿"终于为英国进入欧共体奠定了基础。1972年1月22日,欧共体接纳英国的签字仪式在其总部所在地布鲁塞尔举行,1973年元旦,英国正式成为该组织的成员。同时加入的还有爱尔兰和丹麦。希斯曾说过,他的政治生涯中最引以为自豪的就是使英国加入了欧共体。[17]

虽然工党同意英国加入欧共体,但它在1974年2月和10月两次大选前发表的两个政治宣言中却批评希斯政府在加入欧共体时接受了不利于英国的条件。工党甚至表示,英国将就是否应该退出欧共体而举行全民公决。此外,工党在这两个宣言中还开列了与欧共体谈判的多方面的内容,其中包括对共同农业政策进行重大的修改、为欧共体的预算制定较为公平的原则、在全球框架内解决欧共体的汇率问题以及放弃增值税,等等。[18]

在1975年6月5日举行的英国有史以来的第一次全国性全名公决中,67.2%的英国人赞同留在欧共体,希望退出的仅占32.8%。[19]威尔逊将这一结果称之为"历史性的决策"。[20]业已成为保守党领袖的撒切尔夫人说,全名公决的这一结果与她领导的反对党的支持是密不可分的。前首相希斯说:"我为(英国加入欧共体)努力了25年。正是在我担任英国首相期间,英国才能成功地加入欧共体。我当然对全名公决的这一结果感到高兴。"[21]

 

虽然英国加入了欧共体,但它对欧洲一体化的立场却经常摇摆不定,"疑欧"情结在许多英国人心目中占据着十分重要的地位。因此,英国不仅没有加入欧元区,不签署《申根协定》,而且还拒接接受欧盟为应对债务危机和加强经济治理而推出的"财政契约"。

2013年1月23日,英国首相卡梅伦发表了关于英国与欧盟关系的重要讲话。他在讲话中回顾了欧洲一体化的历史,指出了英国和其他欧洲国家为推动一体化所作出的巨大贡献。但他也认为,欧盟面临三种挑战:欧元区的问题正在促使欧洲发生根本性的变化;欧洲的竞争力在下降;欧盟与公民之间缺乏民主责任感。他说,如果他领导的保守党在2015年再次当选,英国将于2017年底之前就是否退出欧盟进行全民公决。

卡梅伦在讲话中为欧盟提出了应对上述挑战的五个原则:(1)通过深化统一市场、减少官僚作风和改革欧盟的机构等方法来提升欧盟的竞争力;(2)增加欧盟的包容性和灵活性,以体现欧盟内不同成员国的不同特点和不同需求;(3)确定欧盟的有所为和有所不为,将欧盟的一部分权力退回成员国;(4)强化民主责任性,赋予成员国议会以更大的权力;(5)欧元区为应对债务危机而制定的规则和采取的行动不应损害欧洲统一市场的公正性。

卡梅伦表示,如果欧盟不认真对待上述挑战,英国人就会选择离开欧盟。他说,英国人认为,欧盟正朝着一个"英国从未签字认可"的方向发展,因此他们不愿意看到自己的生活受欧盟的一些不必要的规则和条例的约束。因为英国人对欧盟的失望与日俱增,所以,今后仅仅要求英国接受欧盟作出的所有决定,无异于加快英国离开欧盟的步伐。

卡梅伦还说:"这是我赞同举行全民公决的原因。"他认为他有勇气和信心与欧盟谈判,以达成一个双方都满意的安排。而且,一旦双方达成这一安排,他就会尽力呼吁英国人在全民公决时投下"留在欧盟"的一票。[22]

卡梅伦的讲话在英国国内和国际上引起了巨大的轰动,在号称"欧盟首都"的布鲁塞尔更是引起了政治家和媒体的高度关注。

英国工党领袖埃德·米利班德对卡梅伦的讲话表达了不满。他说,仅仅在一年多以前,卡梅伦还明确表示反对就英国与欧盟的关系进行全民公决,如今却出尔反尔。这一变化的原因不是欧洲的形势发生了变化,而是保守党本身发生了变化。面对保守党内"疑欧"派的不满,卡梅伦只能屈服于党内的压力,全然不顾国家的利益。[23]

担任欧洲议会议员和欧洲议会第三大党团自由和民主联盟党团主席的英国人格拉汉姆·华生认为:"卡梅伦提出了一些引入深思的问题,但他对欧盟的批评却是陈词滥调,不合时宜。卡梅伦甚至把自己当作被人攻击的活靶子。他对欧洲远景的设想犹如波音787型'梦幻飞机',听起来好听,看起来好看,但安全隐患很多" 。[24]

卡梅伦的讲话满足了保守党内及英国民众中一部分"疑欧"人士的政治愿望。保守党在英国议会中拥有304席,其中约250名议员反对英国加入欧盟,约30名议员甚至希望立即举行全民公决或立即退出欧盟。由此可见,为了安抚党内的"疑欧"派力量,卡梅伦必须对英国与欧盟的关系作出明确的回答。

但是,也有许多赞成欧洲一体化的英国政治家和民众认为,卡梅伦不应该为一己私利而"绑架"英国民意,妨碍英国参与欧洲一体化。他们认为,英国只有积极参与欧洲一体化,才能提高英国在国际舞台上的地位,才能在经济领域最大限度地发挥自己的比较优势。因此,一些媒体认为,卡梅伦固然赢得了党内"疑欧"派力量的赞赏,但却失去了更多人的支持。

在国际上,有人同情甚至赞赏卡梅伦的讲话。例如,芬兰欧洲事务与对外贸易部部长亚历山大·斯图布(Alexander Stubb)称卡梅伦的讲话是"勇敢的行为",并认为英国在欧洲"完全可以与众不同"。[25]

相比之下,卡梅伦遭遇的批评之声和负面评论则更多。例如,德国总理默克尔认为,英国可以与欧盟就双边关系展开谈判,但在谈判过程中双方都应该作出"公平的妥协"。她还表示,英国希望欧盟提高竞争力的要求是合情合理的,但德国希望通过进一步加强一体化的途径来实现这一目标。德国外交部长吉多·韦斯特韦勒(Guido Westerwelle)表示,英国应该成为欧盟的一个"积极的"、"建设性的"伙伴。他说,布鲁塞尔确实不必决定欧洲的一切事务,但是,为了应对当前的经济困难,欧盟必须进一步推动一体化,英国不能为了一己之利而"挑肥拣瘦"。[26]

法国总统奥朗德的发言人指出,法国希望英国留在欧盟,而且,作为欧盟的成员,英国必须承担其应该承担的义务。法国外交部长洛朗·法比尤斯说,法国希望英国不要退出欧盟,把"积极的特性"带进欧盟,但英国不能"像在餐馆里点菜那样,想吃什么、不想吃什么都自己说了算"(you can""""t do Europe a la carte)。他还说:"如果把欧盟比作一个足球俱乐部,你加入后不能说我不要踢足球,我要玩橄榄球"。[27]

丹麦总理赫勒·托宁-施密特(Helle Thorning-Schmidt)说,卡梅伦希望得到的"灵活性"实际上已经存在,丹麦就是一个很好的例子。她还说,英国不能把自己看作"自助餐厅里的食客",想吃什么就吃什么,不喜欢吃的就不要。[28]

一些欧洲国家的民众认为,欧盟不必"挽留"英国。例如,德国一家电视台的民意测验表明,80%的德国观众认为英国可以退出,法国一家报纸的民意测验显示,70%的读者认为欧盟应该同意英国退出。[29]

白宫发言人认为,卡梅伦本人并不希望英国退出欧盟,因为欧盟成员的地位使英国更为强大。[30]事实上,早在卡梅伦发表讲话前几天,美国负责欧洲事务的助理国务卿菲利普?戈登(Philip Gordon)在访问英国时就向记者表示,"美国认为,英国保留欧盟成员国的身份对美国是有利的"。[31]

布鲁塞尔的一些评论人士认为,卡梅伦与欧盟讨价还价的用意是明确的,但他在讲话中没有明确表明英国究竟希望欧盟在哪些领域作出让步、作出什么样的让步以及多大的让步。因此,卡梅伦的讲话含糊不清,甚至也有"作秀"的意图。

 

英国最终是否退出欧盟,还将取决于以下几个重要因素:

一是保守党能否在2015年5月的大选中取胜。近几年,受国际金融危机和欧洲债务危机的影响,英国经济形势不尽如人意。因此,保守党在下一次大选中能否胜出,仍然是一个未知数。如果保守党不能连任,卡梅伦的如意算盘显然难以付诸实施。

二是英国与欧盟的谈判能否"双赢"。虽然默克尔和奥朗德等欧盟成员国领导人表示,欧盟不会为了留住英国而听任其随意"要价",但也不能排除为了避免英国一气之下真的退出欧盟而有意作出较大的让步。换言之,不能排除这样一种双赢:英国得到了欧盟的让步而愿意留在欧盟,同时欧盟的让步不会损害欧洲一体化的大方向。

三是英国民众在全民公决中能否作出理智的选择。英国民众在公投中的选择,既与保守党政府与欧盟讨价还价的结果有关,也与欧盟在2017年之前能否尽其所能向英国民众宣传欧洲一体化的成果有关;既与英国内部主张融入欧洲一体化的政治力量如何运作有关,也与全民公决的选票上问题的遣词造句或提问的方法有关。

四是苏格兰是否会在2014年的全民公决中选择脱离英国。如果苏格兰最终脱离英国并加入欧盟,英格兰、威尔士和北爱尔兰退出欧盟的可能性就会增加。

五是德国和法国能否对英国"软硬兼施"。德国和法国在欧盟内居于显赫的地位,因此欧盟内部的一切事务基本上都受制于这两个国家的约束。德国和法国领导人都已表示,希望英国留在欧盟,并就英国关心的一系列问题进行谈判。尽管这一谈判进程将是艰难的,但是,由于英国的存在既有利于欧盟,也有利于德国和法国,因此,德法两国会在不危害欧盟原则的前提下,采取"软硬兼施"的手法,允许英国"挑肥拣瘦",最终使英国放弃退出欧盟的想法。

总之,上述未知数使我们难以得出英国必然会退出欧盟的结论。事实上,卡梅伦本人也表示,他并不希望英国退出欧盟。

应该指出的是,在今后几年中,如果上述未知数演变为失控的局面,最终导致英国退出欧盟,那么,由此而来的影响将是十分巨大。而且,这一影响的结果是英国和欧盟"双输",而不是"双赢"。

对英国的不良影响是多方面的。诚然,在经济领域,英国退出欧盟后不必再为欧盟预算提供资金,也不必承担其他费用和开支。英国独立党的欧洲议会议员杰拉德·巴顿认为,这一数额每年高达657亿英镑,[32]英国独立党的另一位欧洲议会议员奈杰尔?法拉格认为,英国平均每天为欧盟"贡献"5300万英镑。[33]

但是,英国退出欧盟后将难以从欧洲统一市场中获得多方面的便利和实惠。支持英国留在欧盟内的一个名叫"新欧洲事业"(Business for New Europe)的英国团体认为,英国对欧盟预算提供的资金与英国商界在欧洲统一市场内获得的好处相比犹如沧海一粟。它还指出,英国退出欧盟后,其出口产品将受到欧盟出口关税的限制,而且还要达到欧盟的各种标准。如果双方陷入贸易争端,英国出口商面临的损失将更大。[34]

此外,英国退出欧盟后,进入英国的外资也会大幅减少,与欧盟有关的制造业(尤其是航空工业)将受到损失,许多跨国银行可能会离开伦敦金融城,由此而来的损失将是不可估量的。法国外交部长洛朗?法比尤斯已表示,如果英国离开欧盟,法国将会以红地毯欢迎离开英国的企业。[35]

毫无疑问,英国退出欧盟对欧盟的负面影响同样极为严重。

首先,欧盟的实力将被大大削弱。英国的经济总量高达2.4万亿美元,在欧盟中排名第三,仅次于德国和法国。英国是联合国安理会的常任理事国和北约成员国,而且还拥有核武器。因此,没有英国的欧盟将是一个极大的缺陷,其实力将大大削弱。

其次,欧洲一体化进程的前进步伐将受到影响。在过去的60年中,欧盟为促进欧洲的和平与和解、民主与人权作出了贡献。为此,挪威诺贝尔委员会将2012年度诺贝尔和平奖授予了欧盟。

2013年7月1日,克罗地亚将成为欧盟第28个成员。因此,有人认为,克罗地亚的"入盟"意味着英国国内一部分人的"疑欧"情结并不会影响欧洲一体化的稳步推进。

但是,英国与克罗地亚的经济地位及其在国际舞台上的重要性是不能相提并论的,后者的加入难以替代前者的退出。

第三,欧盟的国际声誉将严重受损。欧洲债务危机已使欧盟的国际声望一落千丈,国际上唱衰欧洲的人不在少数。因此,英国在这一背景下退出欧盟,不仅对欧洲一体化造成重大损失,而且还会使欧盟的国际声誉受到影响。[36]

第四,欧盟内部现有的力量平衡将不复存在。就经济实力和政治影响力而言,欧盟的主导力量是德国和法国。英国留在欧盟对德国和法国都有利。德国希望英国在欧盟制衡法国,牵制法国的"独立性",而法国则希望英国与其联手,遏制德国"唯我独尊"的地位。尤其在欧盟的防务和能源等问题上,法国与英国合作的愿望较为迫切。由此可见,如果英国退出欧盟,欧盟内部的力量平衡就会发生变化,德国与法国之间的博弈将呈现新的特点。

英国退出欧盟,也会在外交领域产生一系列的影响。

首先,英国对欧洲事务的影响力必然会减弱,在欧洲一系列问题,如安全、气候变化、环境和自由贸易等的发言权会减少,在国际舞台上的地位也会随之下降。

其次,中国与欧盟和英国分别在2003年和2004年立了全面战略伙伴关系。这一关系不会因为英国退出欧盟而发生变化。英国在是否解除欧盟对华武器禁运这个问题上不时摇摆不定。由于美国对欧盟和英国的影响力较大,因此,即使英国退出欧盟,这个问题仍然不会迎刃而解。在卡梅伦设定的全民公决时间2017年之前,中国可以在2016年自动获得市场经济地位。因此,英国退出欧盟对欧盟是否承认中国市场经济地位这一问题的关系几乎毫无影响。

第三,英美关系将更加密切。一直以来,美国通过英国向欧盟施加影响。与此同时,作为美国的盟友,英国也在欧盟内为美国充当"代言人"。因此,英国留在欧盟符合美国利益。而一旦英国退出欧盟,美国对欧盟的影响力会受到一定的影响。但同时,英国为了确保自身的国际地位,与美国的关系会更加密切。

综上所述,英国退出欧盟的可能性不大。但是,如果在英国与欧盟谈判破裂的情况下,英国真的退出,那么,由此带来的影响无疑是巨大的。

 

本文载王展鹏、刘绯主编《解析英国及其国际地位的演变》世界知识出版社,2013年。


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