张军:改革顶层设计方案不能忽略纠错机制

选择字号:   本文共阅读 335 次 更新时间:2013-12-18 20:08:55

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张军 (进入专栏)  

  
中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,勾勒出一张怎样的改革路线图?诸多新机构、新提法、新举措,释放出哪些改革信号?

   上海市决策咨询委员会委员、复旦大学中国经济研究中心主任张军教授告诉早报记者,“在现阶段的改革过程中,改革方案同样需要经验主义的自然试验,这也是本次会议提出‘加强顶层设计和摸着石头过河相结合’的原因”,“顶层设计方案在自上而下的推进过程中,不能忽略纠错机制。”

   谈及中共中央决定成立全面深化改革领导小组,以负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,张军表示,这一机构由中共中央直接领导,显示了中央对改革的决心,它的角色,不仅是组织者、决策者,可能更多还是监督者,这对自上而下进行改革、保持中央与地方在改革上的激励一致性来说,非常关键。

    

   “改革将没有讨价还价的余地”

   “从推进改革的角度来讲,顶层设计方案在往下推进的过程中,难度会非常大。在地方政府层面,改革不可避免会触及利益集团,通过国务院来协调,力度会受限,而现在通过成立全面深化改革领导小组,通过党的系统来进行协调,意味着改革将没有讨价还价的余地。”

   东方早报:从中共十八届三中全会披露的内容看,如果用一个或几个词来形容概括中共十八届三中全会,你会如何评价?

   张军:中共十八届三中全会可以用四个字“有惊有喜”来概括。

   所谓“惊”,指的是,中央在改革方面显示的决心让我惊讶。在中共十八届三中全会开幕前海内外有些微词,认为中国十几年没有改革,积累了太多的问题,利益集团的形成且力量比较强大,中央政府会不会在改革上出现雷声大、雨点小的情况。而现在决定成立全面深化改革领导小组显示了中央对改革的决心。

   去年,经济学界一直在呼吁,能不能成立一个国家级的机构,来协调和推进改革,但是没想到这次全会不仅成立了这么一个机构,而且它没有放在国务院,而是由中共中央直接领导,这将全面深化改革领导小组放在了非常高的位置,在可能意味着党中央和国务院在改革上形成了一定的分工:国务院作为改革的执行者,而改革方案的协调、总结等会放在党中央的层面上,从力度上讲,可能更大。

   从推进改革的角度来讲,顶层设计方案在往下推进的过程中,难度会非常大。在地方政府层面,改革不可避免会触及利益集团,通过国务院来协调,力度会受限,而现在通过成立全面深化改革领导小组,通过党的系统来进行协调,意味着改革将没有讨价还价的余地。

   过去,“顶层”的改革机构就曾在20世纪80年代出现:国家有体制改革委员会(体改委),而体改委的前身是1980年成立的体改办,这一机构在存在了23年后并入国家发改委。不同的是,体改委是一个政府机构,在级别上与部委相当,无力协调,靠的是主任个人的级别和权威。有意思的是,在政府机构的改革过程中,它逐步由大变小,最后合并至国家发改委。

   从某种意义上说,全面深化改革领导小组在改革中的角色,不仅是一个组织者、决策者,可能更多还是监督者的角色,这对自上而下进行改革、保持中央与地方在改革上的一致性来说,非常关键。

   改革不是五年、十年的事情,而是一个长期的事业来做。

   东方早报:就中共十八届三中全会,你所谓的“喜”是指什么?

   张军:经济改革是中共十八届三中全会制定的全面改革的重点,而在经济体制改革中,政府与市场的关系是一个关键而核心的问题。这个表述很到位。

   为什么这个是此次公报中的喜呢?原因在于,这与过去十年尤其是过去五年内经济学界不断讨论的“国进民退”有关。这次在党的层面上统一了思想,尽管大家有不同的议论,但还是要坚持市场导向的改革,即改革要继续扩大市场的作用和范围,而政府要不断地往外退。

   回到1993年十四届三中全会到2003年十六届三中全会期间,总体的方向是市场在扩大,国有部门在缩小,非国有部门在扩大,这也被理解为是典型的市场化改革。但从2003年以来,这点出现了一些反复。特别是过去五年,在金融风暴的环境下,政府加强了对经济的干预,总体上采用了凯恩斯主义的政策,扩大内需,特别是通过四万亿刺激政策、地方政府融资平台的扩张等,强化了地方政府和国有企业的角色,出现了所谓“国进民退”的过程。这也引发了全社会,尤其是思想界、理论界和经济学界对中国在市场和政府关系上出现“倒退”进行了反思。

   从十八届三中全会看,中央层面统一了思想,用了一个有意思的表述,“发挥市场的决定性作用”,而在之前2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中还是“基础性的作用”的表述。

   “基础性的作用”这一表述,将政府与市场的关系看作是:市场是基础,政府起到调控作用。这次“决定”这两个字一改,传递出一个信号,代表着党中央统一了思想:市场是不能取代的,必须为市场发挥更重要的作用提供制度保障。这么多年理论界和学界对市场与政府关系的讨论,总算从领导层得到了一个令人满意的结果。

    

   “顶层设计仍需要经验主义的自然实验”

   “现在到了整体改革的阶段,强调需要整体设计和通盘考虑,很多方面的改革已经在纠缠在一起,如户籍制度的改革、土地流转、财政体制改革与社会保障制度改革等,单一的推进不可能成功,需要同步推进。实际上,能分开进行的改革在上世纪80年代和90年代基本搞完了。”

   “另一方面,现在很多需要改革的问题已经摸索的很清楚了,问题就摆在桌面上,不再需要摸索就可以直接制定方案执行,因此形成了对“顶层设计”概念的接纳。”

   东方早报:近年来,在谈及改革时,“顶层设计”这一概念被越来越频繁地提及,而十八届三中全会提出要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”,如何理解这种结合?

   张军:“顶层设计”本身是一个工程学的概念,但从中国改革的实际情况看,“顶层设计”这个词并不能很准确地描述整个过程。

   在中国,许多改革方案的形成并不完全是自上而下的过程,如财税体制改革、土地流转等改革方案的形成,首先是一个自下而上的过程,方案的研究小组要去全国各地跑,了解各地的“自然实验”,即没有经过设计而地方已经在做的改革。从不同的经验中去寻找共同点。

   比如,在土地流转中,很多地区在实践中已经出现了很多有趣的做法:在浙江有所谓的公司制,即村民自己成立公司,把集体土地成为公司的资本,再与开发商进行交易,而不经过政府征地的环节,直接进入二级市场;同时还有重庆采用的“地票制”,以及有些地方通过地方政府成立产权交易市场,然后再进行土地的“招拍挂”,这些都不是通过顶层设计设计出来的。

   但是不同的做法中肯定有共通点。方案的制定者肯定会受到不同地方“自然实验”的影响,从中总结寻找最大公约数。此外,方案的制定者还会受到理论界的影响,而绝不是拍脑袋决定的。

   可是,这些年来,大家开始习惯使用“顶层设计”这个词来形容改革,它是相对于20世纪80年代以来20多年的改革流行的做法,即自下而上、摸着石头过河的、经验主义的、局部的改革而言的。

   东方早报:现在为什么逐步接受“顶层设计”这一概念呢?

   张军:现在到了整体改革的阶段,强调需要整体设计和通盘考虑,很多方面的改革已经在纠缠在一起,如户籍制度的改革、土地流转、财政体制改革与社会保障制度改革等,单一的推进不可能成功,需要同步推进。实际上,能分开进行的改革在上世纪80年代和90年代基本搞完了。

   另一方面,现在很多需要改革的问题已经摸索得很清楚了,问题就摆在桌面上,不再需要摸索就可以直接制定方案执行,因此形成了对“顶层设计”概念的接纳。

   在过去的改革中,改革常常可以称之为Partial Reform(局部改革),可以零敲碎打的进行。当时鼓励地方自主进行局部的改革,不需要整体方案,进行trial and error即所谓试错的改革,有弹性、可以伸缩的改革。倘若试验成功,国家体改委就会总结经验并在全国进行推广。

   而用“顶层设计”这个词,就会容易让人“遗忘”改革中依然存在和不可回避的自下而上的过程,以及对地方政府智慧的尊重,同时,可能会忽略在改革过程中方案在自上而下的过程的纠错机制,必须与差异化地方条件相结合。

   但矫枉不能过正。以“营改增”为例,方案本身是设计好的,但在自上而下推广的过程中也需要利用纠错机制不断调整。事实上,“营改增”的改革也并不是立刻在全国范围内铺开,而是采用试点的方式,试点过程实际上就是在寻找一个纠错机制,如果中央拿的太多,则影响到地方的积极性,在试点中可以逐步调整比例。

   这也是之前领导人在各地调研,以及十八届三中全会将“顶层设计”与“摸着石头过河”结合的重要原因。在现阶段的改革过程中,同样需要经验主义的自然试验,十八届三中全会提出将“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”,就是想平衡一下,不能把改革简单地视作北京决定的、自上而下推进的过程。

   东方早报:从过去历届三中全会看,更多是聚焦在深化经济改革方面,而这次从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的名称上看,突出了“全面”两字,如何看待这一变化?

   张军:虽然这次表述上强调经济体制改革是重点,但从三中全会对社会和老百姓的而言,更直接的影响是来自社会改革与政府改革。

   如果从spectacular(出挑)的角度排序,个人觉得,十八届三中全会应该是社会改革、政府改革和经济改革。

   经济体制改革需要设计复杂的方案,然后接下去会分门别类进行,而时间会比较长。以国有企业改革为例,比方说现在铁道部已经进行了拆分,未来可能国家电力、国家电网等也将进行拆分,但这是一个漫长的过程,对老百姓并没有直接影响,短期内也不会产生剧烈的震动效应。而社会改革不同,比如户籍制度改革、单独二胎放开、养老、社保、医疗等方面的改革,都是立竿见影的。

   政府改革的方面,同样有亮点,成立国家安全委员会,提出加强反腐败体制机制创新,在司法改革方面提出要独立公正行使审判检察权、“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。

   其中,如果能够加强地方人大对地方政府的监管,对于推进缓慢的政府改革而言,无疑是一个巨大的进步。

   金融改革方面,从目前看,主要是寄托在上海自贸试验区在未来2到3年时间的先行先试,然后可能会有一个提速。

    

   “财政联邦主义是方向”

   “在我看来,如果能够使地方在某些方面有设立税种的权力,中央与地方的财税关系也会向前跨进一步,即财政联邦主义的方向,中国是一个大国,财政联邦主义一定是方向,但不可能一步到位。”

   东方早报:在经济改革的逐步推进过程中,哪些领域是更迫切需要进行改革的?

张军: 从十八届三中全会表述的看,是把财税体制的改革放在了更为重要的地位。但需要注意的是,虽然国有企业改革难度最大,但在未来5年政府的改革路线图中,(点击此处阅读下一页)

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