夏正林:官员考核制度改革的出路在何方

选择字号:   本文共阅读 149 次 更新时间:2013-12-18 09:22:17

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夏正林  

    

   2013年12月6日,中共中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,纠正了"唯GDP"的政绩考核指标。虽然恰逢其时,但与其说是审时度势的结果,还不如说是被雾霾逼迫。

   官员考核制度自建国起大致历经三个阶段。

   第一阶段:1949至1978年,政治忠诚度考核观,即对干部的要求总体上是政治忠诚。1951年,中组部提出以政治品质和业务能力,即"又红又专"为考察标准,此后, 1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》明确以是否同中央保持高度的政治一致性来判断他们履行职责的好坏。这显然与解放初期建立稳定政治秩序的中心任务以及实行高度集中的计划经济的建设方式有关。因此,在建国初期的各项经济建设的过程中,干部是否对党忠诚,是否具有落实和执行计划的能力,构成对干部考核的基本内容。但在纯洁政治忠诚度的政治运动面前,这一常规的考核也不可避免地被屡次打断。

   第二阶段:1978年至2002年,经济增长考核观。以十一届三中全会为标志,党的中心任务开始转向经济建设,对干部的考核内容也随之转变。1979年11月,中组部发出《关于实行干部考核制度的意见》,提出德、能、勤、绩四个方面的考核内容,此后,1993年10月实施的《国家公务员暂行条例》再次重申和明确,并增加"贯彻以经济建设为中心"、"重点考核工作实绩"的内容,从此,能否推动经济增长成为这一阶段对干部考核的最主要内容。应该说,这一考核观贯穿了我国近三十年的改革开放过程,对经济持续的增长起到了很重要的指挥棒的作用。

   第三阶段:以2002年召开的十六大为标志,干部的考核就逐步向科学发展观转变。十六大提出以人为本、全面协调可持续的发展观,此后,十六届四中全会明确提出要建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准,直到此次通知中明确取消唯GDP的政绩考核指标。在此期间,2006年实施的《中华人民共和国公务员法》对公务员的考核也在德、能、勤、绩的基础上加进了廉的内容。

   这种考核制度本质上是为完成一个中心任务而对官员的具体任务进行分解,总的来说,它确实保证了中心任务的完成,是名符其实的"指挥棒",但这种层级性的考核并非完美,不可避免地存在"扩大效应"、"短期效应"和"上有政策、下有对策"的负面效应。

   所谓"扩大效应",是指在完成中心任务方面容易走过头。这在上述任何一个阶段都有所体现。比如上世纪50、60年代,上级计划在传达中往往层层加码以至扭曲,地方大搞"晋升锦标赛",基层任务加重,虽然超额完成指标,但基层百姓更加辛苦,更有甚者,各级官员联手主动"放卫星"。再如当前为完成GDP增长,不惜动员全民招商。在发展经济的大形势下,招商引资本无可厚非。尤其后发展地区愿望更为迫切,但这一做法演变成后发展地区政府政绩考核最重要、甚至唯一的标准。能够招到商、引到资的就是能力强的官员。在这种情形下,不但所有的官员都负有招商的任务,而且任务层层分解、层层下达,直到村干部。这就扩大了考核的目的和要求。

   "扩大效应"实际上是由于考核的指挥棒以及"集权"型体制引起的。当然,这可以通过调整中心任务,重新确定考核指标来修正,但毕竟扩大的负面效应不可避免。

   所谓"短期效应",是指官员有一定的任期,只要自己任期内完成考核任务,不惜透支子孙资源,也可称为"烂尾巴政绩"。官员任期内只需得到上级部门认可,升迁后遗留问题自然由下任处理,无须考虑长远发展问题。在这些官员眼中,政绩本身就是短命的存在。在上世纪80年代,甚至出现国营和集体企业的负责人滥上项目,搞垮自己企业获得提拔的事。当前的环境污染,包括沿海发达地区已出现的以及正在向内地转移的环境污染问题,过度透支地方财政,过度开发土地等都是短期效应的集中体现。

   "短期效应"虽然有时可通过运动式执法来得到某种程度的修正,但在任期责任制下不会得到根除,更何况,运动式执法也会造成这些问题更为严重的膨胀。每个任期的短期效应积累起来就可能造成大的隐患和问题。

   所谓"上有政策、下有对策",是指官员在考核过程中只向上看,不用向下看。考核任务最终由基层官员来完成,其压力之大可想而知。为应付上级的考核,"上有政策、下有对策"的应付就不可避免,更可怕的是负责考核的上级官员也往往出于政绩需要,睁一只眼闭一只眼,上下心有灵犀,共同应付。比如上世纪50年代末大跃进时期的"放卫星竞赛",几乎所有的官员都知道"政绩"的奥秘,但就是不愿意指出来,从而使得政绩考核变成"皇帝的新装巡游大赛"。再如,保财政增长和招商引资造假的问题。一位基层政府的领导对笔者说,有些地方甚至要求基层政府每年财政以50%的速度递增。显然,对于后发展地区来讲,这无异于天方夜谭。在这种情形下,"对策"也出现了,比如个别地方出现贷款补财政的做法:通过贷款周转,实现短期财政增长任务。地方基层政府获得贷款并不难,但这样造假的财政增长,最终还是由老百姓来埋单了。招商引资的造假也花样很多。一个后发展地区的干部向笔者讲述了他身边发生的"曲线"引进外资的实例:为完成年度引进外资的任务,某基层政府先在香港注册公司,将自己的钱打到该公司,从而变成了名符其实的外资,再被以外资的名义"引进"到本地。这样,既能完成引进外资的任务,也可获得不错的政府奖励。只是,这一操作付出的成本也得由基层政府和百姓埋单。

   应该说,现阶段的官员考核制度越来规范,方式也越来越多样化,如引进第三方评估、平时考核与定期考核以及公众满意度。但其本质上仍然没有改变,上述问题依然不会消除。笔者认为,真正的政绩考核,说到底是人民对政府的评价,而不是自身的考核。上述官员考核中出现的负面效应最终都由老百姓买单,显然与真正的政绩考核相去甚远,我们应该在民主与法治的视野下,重新审视对官员的考核。具体来讲:

   1.考核制度的改革要与政府职能调整结合起来。目前许多问题是政府管出来的,也是考核逼出来的。目前的考核如同应试教育,官员无视大纲以外的内容,即使提出"素质教育",也只是增加考试指标,徒增负担罢了。因此,根本上改善考核制度,首先要改变政府的权力观,使社会自己做事,把政府解放出来,许多考核也就没必要存在,上述负面效应会自动消除。

   2.考核的法治化。在法治的条件下,官员行为本质上是执法行为,因此,在法律的范围内行使权力是对官员考核的基本要求。法治化特别要求不搞运动式执法。法治条件下,不必全民皆官,不必为完成一事全民皆动员。通过破坏法制的办法来搞执法的教训相当深刻,但这一问题至今没有认真清理过,法制威信始终树立不起来,也没有法治可言。

   3.基层官员应当尽量由基层群众参与考核,以基层群众的满意度为标准。政绩本质上是由人民来制定考核标准的。目前虽然增加了"公众的满意度",但本质并未有丝毫改变,未来应该使基层政府率先成为由人民"问责"的政府。

   总之,对官员的政绩考核是必要的,但"自上而下"的政府职能设计,法治化的权力行使环境与"自下而上"的监督考核,这对于政绩考核本身的改革来说,更为必要。

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文章来源:财经网

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