夏正林:论乡镇法治政府建设路径的法治化

选择字号:   本文共阅读 225 次 更新时间:2022-03-01 03:32:57

进入专题: 乡镇政府   路径的法治化   组织法  

夏正林  

   摘要:  乡镇法治政府建设路径的法治化对于实现乡镇法治政府建设的总体任务具有独特的意义。当前,乡镇法治政府建设在实现路径方面,主要存在重政策推进而轻法治规范、组织法的保障与行为法授权不协调、权力清单方式运用不准确这三个方面的问题。对此,应当重视运用法治方式推进乡镇政府改革;应当运用行为法“一事一授权”功能,实现乡镇权责对应、人财物保障;应当正确运用权力清单,实现乡镇政府职权的公开和透明化。

   关键词:  乡镇政府 路径的法治化 组织法 行为法 权责清单

   一、引言

  

   2021年1月,中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》(以下简称《规划(2020-2025年)》),提出“到2035年,法治国家、法治政府、法治社会基本建成”,并明确“到2025年……职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全”。显然,要实现这一目标,任务还是非常艰巨的。本文选择其中的乡镇法治政府建设路径的法治化问题进行研究,是基于以下两个方面的考虑:

  

   第一,乡镇法治政府建设在整个法治政府建设体系中具有独特的作用。乡镇政府是基层政府的最主要形态,它处于政府体系的最低层级,是联结上级政府与基层群众性自治组织的桥梁,其法治化建设对于打通法治政府建设甚至法治中国建设的“最后一公里”,均具有重要的意义。

  

   第二,路径的法治化对整个乡镇法治政府建设任务的实现具有不可替代的价值。法治政府建设工作涉及内容和形式两个方面。但要实现法治政府建设的目标,仅强调其内容的法治化是不够的,还需要实现路径的法治化,因为后者能将政府职权用合适的形式固定下来,使其明白拥有什么权力,具体负有什么责任,不得行使法律赋予之外的权力,同时为其完成法定的职责提供法治保障。对于乡镇法治政府建设而言,实现路径具有更为独特的意义。乡镇政府作为基层政府,其既要衔接上级国家行政机关的各项部署,更要直接面对基层群众自治组织,各地的情况不同,乡镇的职能和职权范围就可能不同,规范形式就需要多样化和灵活性,不能简单地通过单一的行政组织法进行规范。

  

   目前学术界对法治政府的研究主要集中在其内容方面,重点聚焦于政府职能的科学配置。虽然也有学者从实现路径上对政府职能改革与组织法的关系进行过探讨,[1]但专门对乡镇法治政府建设的实现路径问题进行讨论的文献并不多。本文以乡镇法治政府建设为研究对象,针对当前乡镇法治政府建设的路径中存在的问题,分析其背后的原因,探讨实现乡镇政府法治化的可能路径。

  

   二、当前乡镇法治政府建设路径存在的问题

  

   所谓乡镇法治政府建设路径,是指通过什么样的形式将乡镇政府的职权固定下来。一般而言,规范乡镇政府的职能和职权的基本形式包括宪法、组织法、行为法以及其他政策性规范性文件这四种形式。除此之外,近几年,许多地方颁布了乡镇政府的权责清单,在某种意义上又构成了乡镇法治政府建设的另一种路径。

  

   由于乡镇地位和功能的特殊性,其职能和职权的规范形式需要具有一定的灵活性和多样性,但目前乡镇法治政府建设路径的法治化程度还不高,影响了整个法治政府的建设。具体来说,存在的问题表现在以下三个方面:

  

   (一)重政策推进而轻法治规范

  

   现行《宪法》和有关组织法对乡镇职能、职权、组织的规定相对简单,大多是靠政策性规范性文件进行推进。具体表现在:

  

   1.在行政区划方面,《宪法》第107条第3款仅规定,省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分,而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方政府组织法》)只是重复了《宪法》的规定,对设置乡镇的条件以及如何具体设置,并没有作出进一步的规定。在实践中,其主要靠政策进行调整。比如,在中央层面,民政部在1984年曾出台过《关于调整建镇标准的报告》,在地方层面也主要由省人民政府作出关于个别区划调整的批复,比如《中共湖南省委、湖南省人民政府关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》(湘发〔2015〕15号)。由于政策性文件的规范性不足,在实践中有的行政区域划分太小,有的则太大。太小就会出现“小马拉大车”的情况,如东莞市长安镇,年GDP达500多亿,常住人口66万,却仅是一个镇;而有些地方则区域大,人口偏少,不便管理,例如新疆巴音郭楞蒙古自治州若羌县的罗布泊镇,另外成立了罗布泊地区管理委员会,采用合署办公形式管理罗布泊镇。太大与太小对乡镇辖区内管治权的实现产生了消极影响。

  

   2.乡镇政府在实践中承担的很多职权是通过政策性规范性文件的形式赋予的。笔者对广州市2019年发布执法权力来源依据的16个乡镇进行了统计分析,发现这些乡镇共有126项行政执法权,其中由政府颁布的政策性规范性文件进行授权的高达44项。在实践中,由于政策性规范性文件的授权缺乏相应的法律规范效力,容易造成执法的合法性受到质疑。比如,根据《地方政府组织法》第59条和第61条的规定,环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务这三大领域的行政管理职能属于县级以上政府的职能,[2]但在实践中许多地方却通过政策性规范性文件的形式,将这三项职能转移给了乡镇政府,这在环境保护方面尤为突出,一些地方甚至已经据此对乡镇进行了问责。[3]另外,政策性规范性文件一般不对执法条件和保障问题作出规定,这造成了执法权行使的不规范,损害了政府的公信力。

  

   3.乡镇的内部机构也主要是通过“三定”方案这一政策性规范性文件加以规范的。《地方政府组织法》第64条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。”乡镇政府内部机构设置仅有这一条原则性规定,实践中主要是靠政策性规范性文件的形式进行设置的。比如2019年7月中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发的《规范乡镇(街道)职责权限实施方案》,就属于政策性规范性文件。实践中,由于缺少规范性,基层政府的内部机构一直存在着增减随意的问题,甚至出现了“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的恶性循环现象。笔者于2017年对广东省惠州市惠阳区沙田镇进行了调研。该镇在2011年的机构改革中,将党政机构简化调整为7个,分别是党政办公室、经济发展和安全生产监督管理办公室、社会事务办公室、规划建设办公室、农业办公室、计划生育办公室、维护稳定及社会治安综合治理办公室。2012年,该镇对原来的行政事业单位及职能进行了重新划分,改革以后沙田镇的行政事业单位有11个,分别是财政所、文化服务中心、计划生育服务所、农业技术推广站、林业工作站、社会保险管理所、统计站、便民服务中心、水利水电管理所、环境卫生管理所、路灯管理所。但这实际上只是将相同类别的部门进行简单地合并,有的只是对名称作了变更,原来的职能没有发生任何变化,各个部门的工作人员也基本没有变动。另外,乡镇政府编制设置随意,人浮于事与人手紧张的状况同时存在,分工不明显,专业化程度低。笔者经调研发现,乡镇公务员的经费有保障,但公务员编制少(名额也就30—40名),其他的大量费用需要由乡镇自己解决,有些乡镇就靠挪用、挤占、收费甚至卖地实现收支平衡。乡镇的部门虽然有自己的机构和名称,但并没有严格的分工,遇事往往一起上,比如对于拆迁和招商引资等事项,都是将任务分到各个部门,这不仅降低了办事的效率,还影响着这些部门原本承担的工作的开展。

  

   (二)组织法的保障与行为法授权不协调

  

   一般来说,组织法为乡镇行使职权提供人财物的保障,而行为法则进行具体的授权,两者应当协调起来。既有授权,就应该有相应的人财物保障。然而在实践中,无论是在组织设置还是在职权配置方面,两者都不协调。

  

   1.组织设置不协调。关于乡镇的组织,《宪法》第95条规定,省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。而《地方政府组织法》第64条仅规定,乡镇政府在本级政府内部具有设立、调整以及管理办公机构的权力。该规定笼统并且长时间没有得到修改,而在实践中,具体的行为法以及地方政府发布的其他规范性文件却不断地授予乡镇新的事权,使得乡镇组织设置与具体的事务并不一一对应。在组织形态和人财物配置往往已经确定的情况下,再增加新的事务,就不可避免地造成人手紧张的问题。相反,事务少的地方,又会形成人浮于事的情形。《地方政府组织法》虽然规定乡镇政府在本级政府内部具有设立、调整和管理办公机构的权力,然而事实上,乡镇的资源本身是有限的,仅在其内部进行调整,难以实现人财物的保障。

  

   2.职权配置不协调。《地方政府组织法》规定了县级政府享有的10项职权和乡镇政府享有的7项职权,除了其中有3项职权是专门赋予县级政府的外,其余7项职权两级政府几乎没有差别。可以看出,上下级政府之间的职能高度重复,职责区别度不高,权力性质高度同一。由于《地方政府组织法》规定,乡镇政府须办理上级人民政府交办的其他事项,这就容易造成在实践中上级政府利用其地位优势和控制下级政府人事权的优势,把本该由本级政府承担的提供公共物品和服务的职责往下转移给下一级政府,从而呈现出“财权上收,事权下移”的趋势。[4]

  

   (三)权责清单制度运用不规范、不准确

  

   中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。此后,全国各地普遍开展了建立权责清单制度工作,权责清单的编制也成为乡镇法治政府建设的路径之一。但在实践中,对权责清单制度的运用并不规范和准确,往往产生以下问题:

  

   1.自我增减权责的现象。建立权力清单的主体往往根据自己工作的需要,随意“增权”或“减权”,将本不应由自己行使的权力列入清单,形成法外授权的现象,或者将本应由其行使的权力不列入清单,形成自我减除责任的现象。从已公布的权责清单看,不同地区的相同行政机关的权限存在较大差异,“同权不同单”的现象十分明显。[5]

  

   2.有些法院将权责清单作为司法裁判的依据。笔者通过北大法宝平台以“权责清单”为关键词进行检索,搜索到1157份判决书,其中直接依据权责清单作出的判决书有百余份。[6]然而,根据最高人民法院2009年7月颁布的《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》,可以作为裁判依据的规范形式只包括法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释。其他的规范性文件,即便经审查认定为合法有效的,也只能作为裁判说理的依据。

  

   三、现行乡镇法治政府建设路径问题的成因分析


(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 乡镇政府   路径的法治化   组织法  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/131772.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统