夏正林 李新天:高级人民法院发布抽象规范性文件问题研究

选择字号:   本文共阅读 283 次 更新时间:2019-11-28 07:50:35

进入专题: 高级人民法院   抽象规范性文件   司法解释性文件   层级审判监督  

夏正林   李新天  

   摘要:  高级人民法院以发布抽象规范性文件的方式指导地方审判业务的做法不符合我国《立法法》以及最高人民法院的要求。它的存在有一定现实的客观因素,需要进行系统性考察,不能简单地一废了之,也不能通过备案审查来强化它的合法性。高级人民法院发布抽象规范性文件本质上属于制定抽象性规则的行为,与审判权行使的本质是相悖的,更重要的是,由地方法院进行司法解释不仅不利于全国法制的统一性,而且会加重已存在的司法行政化倾向。从根本上解决这个问题,需要从建立立法与司法的良性互动的法制统一的观念入手,明确高级人民法院作为审判机构的职能,同时增加审级,使高级人民法院能够通过层级审判来监督和实现法制的统一。

   关键词:  高级人民法院 抽象规范性文件 司法解释性文件 层级审判监督

  

   高级人民法院以发布抽象规范性文件的形式指导地方审判业务的做法,在实践中一直存在着很大的争议。最高人民法院曾明确规定地方法院不得制定司法解释性质文件,多次下文要求清理。然而,在实践中,地方法院尤其是高级人民法院通过发布抽象规范性文件来指导地方审判工作的做法非常普遍,甚至已成为高级人民法院实现本地域统一司法的不可或缺的方法,其中的原因值得思考。长期以来,司法实务界人士虽有过一些探讨,但学术界对这个问题的关注不多。[i]2018年,李步云教授就《浙江省高级人民法院关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》(浙高法[2012]325号)向全国人大常委会法工委法规备案审查室提出了审查建议,指出该法院越权制定司法解释,[ii]由此引起学术界关注。近期陆续出现了若干篇论文,从不同的角度对高级人民法院出台司法解释性文件的相关问题进行研究,提出了对策,但其研究视野多聚焦于地方法院发布司法解释性文件的行为,并没有关注其他的规范性文件。[iii]笔者认为,从根本上解决这个问题,还需要系统地考察高级人民法院的所有发布抽象规范性文件的行为。

   党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”司法改革是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的重要途径。正确看待高级人民法院发布抽象规范性文件的做法,正视其中存在的问题以及产生的原因,尤其是反思产生这种现象背后的主观和客观需求,对于正确认识地方法院的职能并将其行为纳入宪法与法律的轨道,对于正确地推进司法改革,实现依宪依法治国,从而增强国家治理能力和治理体系的现代化,具有重要的现实意义。笔者于本文中以G省高级人民法院在2015年至2017年发布的重要的规范性文件为例来考察该现象及其现实基础,并对照相关法律的规定分析其存在的问题,最后通过学理的分析来讨论解决该问题的办法。

  

   一、高级人民法院发布抽象规范性文件的现状

  

   (一)概念界定

   笔者于本文中考察的对象包括高级人民法院发布的所有抽象规范性文件的行为,而不仅仅是其中的司法解释性文件的行为。抽象规范性文件是与具体的规范性文件相对的。一般来说,高级人民法院发布规范性文件的形式有两种:一是具体规范性文件,主要是指针对具体案件的裁判文书,它的效力只及于该具体的案件,这是高级人民法院作为法院履行其审判职能的最主要的方式;二是抽象规范文件,该类型规范性文件的效力并非针对某具体的案件或事项,而是具有普遍效力、可以反复适用的规范性文件。根据最高人民法院的相关文件规定,高级人民法院发布的抽象规范性文件包括两类,即司法解释性规范文件和其他规范性文件。笔者于本文中根据研究的需要,将高级人民法院发布的抽象规范性文件主要分为司法业务类规范性文件和行政性业务类规范性文件。

   “司法解释性质文件”这个名称是1987年最高人民法院在其发布的《关于地方各级人民法院不应制定司法解释性质文件的批复》中首次提出来的,2012年最高人民法院、最高人民检察院下发的《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》再次提及。后一个文件指出,司法解释性质文件是指地方法院出台的在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”、“规定”等。这其实就是人们通常所讲的司法解释,只不过,根据我国《立法法》和全国人大常委会的相关决定,司法解释权只能由最高人民法院行使,地方法院不能够出台司法解释,因此才用了“司法解释性质文件”这个名称。因此,可以推断出,这个批复中的“司法解释性质文件”的最基本的含义指的就是地方法院对法律在具体运用过程中所作的解释,并且这种解释不是法院在具体的个案的裁判过程中对所适用的法律进行的解释,而是通过发布普遍适用效力的规范性文件的形式来体现的,属于抽象规范性文件。

   最高人民法院除了对“司法解释性质文件”作出规定外,还提出“地方法院发布的其他的规范性文件不得在法律文件中援引”,但其对“其他的规范性文件”的具体含义和范围并没有作出明确的规定。在实践中,各地方法院(包括高级人民法院)往往不会以“司法解释性文件”的形式,而是以“其他规范性文件”的形式发布抽象规范性文件,指导本地方的审判工作。[iv]其实,最高人民法院在其自身出台了具体的司法解释后可能仍然要求高级人民法院再次出台具体的司法解释。[v]这本身就削弱了“司法解释性质文件”提法的规范意义,也混淆了司法解释性质的文件与其他的规范性文件的界限。因此,在讨论司法解释性质文件时,还应该对发布其他的规范性文件的行为进行讨论。

   司法实务界一般在讨论包括司法解释性质文件和其他规范性文件在内的对象时,将它们称为“地方法院的审判规范指导”、[vi]“法院审判业务指导文件”、[vii]“地方性司法指导意见”;[viii]学者称其为“地方法院的规范性解释”、[ix]“规范性文件”。[x]尽管称呼不同,但大家所指的基本含义是一致的,即都是对审判业务有实际影响的那一类的文件的描述,因此,也有学者将“司法解释性文件”定义为“对审判产生影响力”的规范性文件。[xi]这个定义虽然已经突破了“司法解释性文件”这个概念本身的含义,显然比较宽泛,但对考察地方法院发布抽象规范性文件这一做法的确有帮助。笔者于本文中的研究正是基于规范性文件是否对审判产生影响力的角度来展开的,笔者把对审判能够产生影响力的规范性文件称为司法业务类规范性文件,其中,司法业务类规范性文件又包括程序性规范文件和实体性规范文件;将纯粹是为了法院内部行政事务而不对审判产生影响的规范性文件称为行政类规范性文件。从实践情况看,以行政事务类规范性文件影响审判业务的现象越来越多,值得重视。另外,从理论上讲,高级人民法院主要的职能还是审判以及通过审判实现层级监督,履行职能的主要形式还应当是裁判文书,而不是制定发布抽象的规范性文件(包括其他的规范性文件),因此,需要将实践中其发布其他的抽象规范性文件纳入视野,才能更好地分析这种现象。

   (二)以G省为例看高级人民法院发布抽象规范性文件的现状

   基于上述概念的分析,笔者于本文中以G省为例,对G省高级法院2015年至2017年发布的所有重要的抽象的规范性文件都进行了统计和分析,不仅统计了司法业务类规范性文件,还统计了行政事务类规范文件,这是考虑了我国高级人民法院发布抽象规范性文件的现状。

   G省是我国经济发达大省,改革开放的程度高,各种类型的纠纷都比较突出,法治的需求比较大,G省高级人民法院行使职权的方式在地方法院的系统中具有典型性,出台的规范性文件类型多样,具有代表性。另外,2015年至2017年是推进新一轮司法改革的重要阶段,尤其是实施了人、财、物省级统管措施,高级人民法院发布抽象的规范性文件具有明显的时代特征。考察这三年的情况对于说明高级人民法院的职能在实践中的转型和发展具有重要的实践意义。因此,选择G省高级人民法院2015年至2017年发布的抽象规范性文件作为考察样本是有代表性和说服力的。

   根据G省法院年鉴的记载,G省高级人民法院于2015年至2017年三年间共发布重要规范性文件74件,包括行政事务类48件,占比为66.2%,司法业务类26件,占比为33.8%。其中,涉及程序性的抽象规范性文件,共14件,占比为18.9%,涉及处理具体事项的实体性的12件,占比为14.9%。需要说明的是,有的文件是综合性的,其中既包含着行政性事务,也有程序性的规范,还包含着实体性规则,笔者于本文的统计则是根据规范文件内容的主要方面进行的。从年度的情况来看,G省每年发布的重要的规范性文件的数量基本相当,2015年发布25件,2016年发布28件,2017年21件。从规范性文件的内容来看,2015年发布行政事务类规范性文件18件,占全年的72%,程序性规则的抽象规范性文件2件,占全年的8%,实体性规则的规范性文件5件,占全年的20%;2016年发布行政性事务规范性文件23件,占全年的82.1%,程序性规则的抽象规范性文件4件,占全年的14.3%,实体性规则规范性文件1件,只占全年的3.6%;2017年发布的行政性事务规范性文件7件,占全年的33.3%,涉及程序性规则的抽象规范性文件8件,占全年的38.1%,实体性规则文件6件,占全年的28.6%(以上数据汇总于表1)。

   表一

  

   从统计学的角度看,无论是每年度还是总计,行政事务类规范性文件的数量都占据高级人民法院发布的规范性文件的大部分,实体性规则的抽象规范性文件数量最少,不过,这种类型的规范性正是引起争议的那一部分

   如前所述,无论是我国《立法法》,还是最高人民法院的文件,都没有肯定高级人民法院发布司法解释性文件行为的合法性,但最高人民法院的相关意见中并没有禁止高级人民法院发布其他规范性文件来指导或影响地方法院对案件的裁判。这说明,该现象和做法的存在有一定的客观基础,这也正是虽然多次要求清理,始终没能清理完毕的客观原因,因此,需要通过对该做法产生的客观基础进行考察,才能提出解决问题的办法。

  

   二、高级人民法院发布抽象规范性文件的现实因素

  

   应该看到,高级人民法院通过发布抽象规范性文件进行治理有其一定现实因素,这主要表现在以下几个方面。

   第一,从规范的角度看,由于审级制度限制,高级人民法院不能通过层级审判监督实现法制的统一,而只能通过发布抽象规范性文件来达到这一目标。

   层级审判监督是上级法院对下级法院进行监督,保证法制统一的基本方式,尤其是下级法院对法律理解和适用存在差异时,上级法院可以通过层级审判监督的方式统一法律的适用来保证法制的统一性。然而,由于我国实行两审终审制,大部分案件经过中级人民法院审理后就完成了终审,高级人民法院一般不能通过个案审理发挥层级审判监督的功能,从而不能完成全省(直辖市、自治区)法制适用的统一性的任务,于是通过发布抽象性的规范性文件实现对法律的统一理解就是有必要的。事实上,如前所述,最高人民法院在其发布的有关文件中也提到要求地方法院发布统一审判标准。

三年来,G省高级人民法院发布的抽象性规范性文件中有11件是涉及实体事项的,占14.9%,比如2015年的《G省高级人民法院关于确定拒不支付劳动报酬案件刑事案件数额标准的通知》《G省高级人民法院关于审理涉卡拉OK场所侵害音像著作权案件的参考意见》《G省高级人民法院关于审理伪卡交易民事案件若干问题的指引》;2017年的《G省高级人民法院<关于常见犯罪的量刑指导意见>实施细则》《G省高级人民法院关于审理劳动争议案件疑难问题的解答》《G省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 高级人民法院   抽象规范性文件   司法解释性文件   层级审判监督  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/119210.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统