丁建定 杨泽:论西欧社会保障制度的三个体系

选择字号:   本文共阅读 944 次 更新时间:2013-12-15 12:22

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丁建定   杨泽  

 

一、西欧社会保障制度的内容体系

西方国家社会保障制度内容体系是一个发展的过程,其核心内容是社会保险制度的出现,其后各国开始建立和发展现代的社会救助制度,此后逐步建立和发展社会福利制度与社会保障相关服务体系,从而使得主要西方国家社会保障制度内容体系逐步走向完善。

19世纪末20世纪初,社会保险制度的出现是西方国家社会保障制度发展的核心内容。这一时期,随着工业社会的发展,各种社会问题在西方国家都已经出现,一些社会问题已经严重到要求政府必须采取措施加以解决的地步。西方国家社会问题严重化的原因和性质与以前相比也有了根本的不同,如果说以前西方国家社会问题加剧的主要原因是由于社会发展的相对落后,19世纪末20世纪初的社会问题已经不再完全是社会发展落后性的结果,而是社会高度发展过程中的伴生物。贫困问题的加剧不再主要是由于社会财富的匮乏,而是由于社会财富的不公平分配;失业问题主要不是由于劳动力绝对过剩造成的,而是经济周期性变化、技术进步以及产业结构变化等客观因素造成的;老年问题主要是由于社会发展、生活水平提高以及医疗卫生条件改善带来的;城市住房问题主要是由于工业化所导致的人口流动以及城市化的快速发展造成的等等。所有这些社会问题的原因都存在很大程度的客观性,它们与西方国家社会发展相伴而起,是社会发展过程中缺乏有效调控的结果,劳动者个人因素在这些社会问题出现或加剧的过程中并不是决定性因素,个人对这些社会问题的发生和蔓延通常无能为力。[1]

社会问题原因与性质的变化决定了西方国家社会保障制度根本性质与目标的变化,传统社会救助制度与措施无法有效解决全面出现的失业、贫困、老年、健康和住房等问题。新的社会发展时期需要建立一种新型的社会保障制度,这种社会保障制度的主要目的不再是消极被动地对贫困者提供有限救济,而应是积极主动地采取措施预防贫困,于是,一种新型社会保障制度即社会保险制度在西方国家应运而生。这种社会保险制度的目的不再是对贫困结果的救济,而是通过国家实施的养老保险、健康保险、失业保险、工伤保险等防止社会成员由于个人无法控制的原因而导致贫困,这是西方国家社会保障制度的一种根本性质的变化。在社会保险制度下,社会问题不再主要被视为个人责任而被认为是社会责任,领取社会保险津贴成为一种公民权利而不是社会对个人的施舍。政府不再是社会保障费用的唯一承担者,社会成员同样要承担一定数额的社会保障费用,这不仅使社会保险制度所需要费用建立在一种更加坚实的财政基础上,具有更大的预防和应对社会风险的能力,也使普通民众因履行缴费义务而在获得各种社会保障津贴时既有一种权利感也有一种责任感。这种以社会保险制度为核心内容的新型社会保障制度通常被称为现代社会保障制度。[2]

虽然社会保险制度在19世纪末的西方国家已经出现,但社会保险制度真正开始在西方国家普遍出现却是在20世纪初。在整个19世纪末20世纪初,工伤保险是在西方国家普遍出现的社会保险制度项目,养老金制度、健康保险制度与生育保险制度是在西方国家比较普遍出现的社会保险制度项目,而失业保险制度则是在西方国家尚未普遍建立的社会保险制度项目,仅在英国、法国等少数几个西欧国家开始出现。西方社会保险制度的出现在不同保险项目之间所表现出来的差别,反映出主要社会问题在不同西方国家严重程度的差异性,也反映出西方国家社会对主要社会问题认识程度的差异性。

19世纪末20世纪初,西方国家通过社会保险立法建立了养老保险、健康保险、失业保险、工伤事故保险等制度,这些新型社会保险制度成为19世纪末20世纪初西方国家社会保障制度的基本内容。然而,社会保险制度只是针对具有一定收入水平者的社会保障制度,那些没有收入来源或收入达不到一定水平者无法参加社会保险制度,一些人虽然参加了社会保险制度,但或因为尚未达到规定的领取某种社会保险津贴的资格,或因为领取某种社会保险津贴的资格已经失去,因而无法领取或者继续领取社会保险津贴,他们往往又是最需要得到帮助的社会群体。于是,在社会保险制度之外还必须建立其他补充性社会保障制度。1870年,德国颁布帝国济贫法,建立救济制度。1904年,法国建立儿童救济制度。1905年,法国又建立了老年救济制度。1913年,法国还建立孕妇救济制度,这些制度与经过改革后的传统济贫法制度成为重要的官方社会救助制度,并构成这一时期西方国家新型社会保险制度的必要补充。

两次世界大战之间,西方国家社会保障制度的内容开始发展和逐步完善。养老保险、健康保险与生育保险制度等在两次世界大战之间的西方国家得以普遍建立起来,失业保险制度也在大部分西方国家普遍建立起来,这是两次世界大战之间西方国家社会保障制度发展变化的重要内容之一,也是这一时期西方国家经济危机与失业问题严重化的直接结果。在推进各种社会保险制度项目不断完善的同时,西方国家社会保险制度的性质也发生很大变化,在大部分西方国家所实行的社会保险制度中,自愿性社会保险制度项目明显减少,强制性社会保险制度逐渐成为社会保险制度的主流。

两次世界大战之间,西方国家在加快社会保险制度建设的同时,也开始关注社会救助制度的建立,相关的社会救助制度在主要西方国家开始出现。1918年,德国开始实施失业救济制度,英国颁布产妇和儿童福利法,建立母婴保健制度,并实行军人失业补贴制度。1919年,德国实施由国家承担责任的伤兵救助,英国颁布战争年金法,为参战士兵提供特殊的年金。1920年,德国颁布福利法和健康严重受损者法,英国开始对50岁以上盲人提供养老金。1924年,德国颁布关于救济义务的条例和关于公共救济的前提、方式和程度的原则,确立了公共救济制度。1932年,法国实施家庭补贴制度。1935年,德国开始实施家庭补贴制度,英国也实施失业救济法。1939年,法国颁布家庭法典,建立家庭补贴制度。显然,两次世界大战之间,不仅西方国家社会保险制度逐步完善,社会救助与家庭补贴制度等也开始逐步建立,西方主要国家社会保障制度内容体系正在走向完善。

第二次世界大战以后,随着相关社会保险制度的建立和发展,西方主要国家社会保障制度内容体系建设的重点是社会救助制度的发展,社会福利制度与社会保障服务体系的建立。1945年,英国颁布《家庭补贴法》,建立家庭补贴制度。1946年,英国又颁布《国民保健法》,实施国民保健福利制度,法国的《家庭补贴法》将家庭补贴制度的适用范围扩大到全体人口。1948年,英国颁布《国民救助法》,正式建立起国民救助制度。1951年,法国颁布《失业救助法》,建立失业救助制度,1952年,英国颁布《家庭补贴和国民保险法》,提高家庭补贴的标准。1954年,德国颁布新的《家庭补贴法》,完善家庭补贴制度。

20世纪中期,主要西方国家社会救助制度进一步完善,社会福利制度与社会保障相关服务进一步发展,主要西方国家社会保障制度内容体系进一步走向完善。1961年,德国通过《社会救助法》,建立社会救助制度。1963年,德国又实施了老年补贴制度。1970年,英国颁布《国民保险法和家庭补贴法》,完善家庭补贴制度。1974年,德国实施农林从业者补充救济制度。1975年,英国颁布《儿童补贴法》,以儿童补贴制度代替家庭补贴制度。

显然,西方国家社会保障制度内容体系存在一个不断发展和完善的过程。19世纪末20世纪初,当西方国家现代社会保障制度开始出现时,其内容主要包括工伤保险、养老保险和健康保险等制度。20世纪上半期,西方国家社会保障制度的内容已经扩展到包括工伤保险、养老保险、健康保险、失业保险和生育保险等全部社会保险项目以及社会救助制度。第二次世界大战以后,西方国家的社会保障制度内容范围越来越广,除了社会保险制度和社会救助制度外,还有种类繁多的社会福利制度及社会保障服务。于是,西方国家社会保障制度内容体系逐步完善起来。其主要内容包括先后成为不同时期的重点的三个主要方面:一是针对全体有收入者实施的社会保险制度,这是社会保障制度的核心内容,主要体现社会保障权利与义务的协调关系;二是针对没有收入或低收入者的社会救助制度,这是社会保障制度的基本内容,主要体现政府对社会特殊群体的责任;三是针对全体公民的公共福利制度和社会保障服务,这是社会保障制度的补充内容,主要体现公民基本生活和发展权利。这三个组成部分结合在一起共同构成西方国家社会保障制度内容体系,其完善程度则在一定意义上代表某个国家社会保障制度的发达程度。

 

二、西欧社会保障制度的结构体系

西方国家社会保障制度结构体系的完善也是一个过程,任何一项社会保障制度对人群的覆盖面都存在一个从部分到全体的过程,这一过程既可能是用同一种社会保障制度覆盖全体人群的过程,也可能是用不同社会保障制度为不同人群提供社会保障的方式,于是,在西方国家社会保障制度结构体系的完善过程中,就出现了不同国家实现社会保障制度全覆盖的道路选择问题,而这一过程的本质则是通过社会保障制度整合进而实现体系完善的过程。

德国是最早建立现代社会保障制度的西方国家,其社会保障制度结构体系的完善呈现了一个清晰的整合过程,并呈现出采用同一社会保障制度逐步覆盖各种社会群体的道路选择。第二次世界大战以前,德国社会保障制度的覆盖面逐渐扩大,大部分劳动者通过相关社会保障制度适用范围的扩大而获得了社会保障。1884年的工伤保险法仅适用于年收入低于2000马克的工业劳动者,1885年,德国将工伤保险法的适用范围扩大到由帝国与各州举办的工业企业的工人,1886年,将其扩大到农业和林业从业者,1887年,又将其扩大到建筑业和造船业的工人。1903年,德国政府已经开始着手相关社会保障制度整合工作。1910年3月,有关德国社会保险综合法的原则提交政府。1911年,德国颁布社会保险法典,宣布该法典从1912年起在养老保险制度中开始生效,从1913年起在工伤保险制度中开始生效,从1914年起在疾病保险中开始生效。

两次世界大战之间,德国相关社会保障制度的覆盖面逐步扩大。1883年的疾病保险法适用于年收入不超过2000马克的工厂劳动者,根据1919年的社会保险法典,强制性疾病保险的适用范围将扩大到农业工人、佣人、零工、家庭雇佣者以及流动小商贩。自1925年开始,工伤保险不仅适用于劳动过程中的伤害,而且适用于上下班途中以及看护劳动工具中发生的事故。1925年,德国将11种职业病开始纳入工伤保险制度,1929年,增加到21种。1923年,德国专门颁布了《矿工保险法》,建立全国性矿工保险基金,对从事矿业工作的所有雇主和雇员提供疾病和养老保险津贴。1888年的养老金制度适用于年收入低于2000马克的所有工资劳动者与雇员。1937年,德国政府宣布,所有40岁以下的城市居民有权参加自愿性年金保险;1938年,德国通过手工业者养老金法,将强制性老年和残疾保险扩大到大部分自我雇佣的手工业者,1939年,强制工伤保险的适用范围扩大到所有的农业从业者及其妻子。1941年,疾病保险和养老金制度的适用范围扩大到自我雇佣者如艺术工作者、家庭作坊雇员以及佣人。

第二次世界大战以后,德国社会保障制度结构体系通过制度整合走向完善。1953年,德国开始实施针对外国人的养老金法;1960年,德国实施新的外国人养老金法,规定,外国人养老金依照德国法律实施,将外国人在来源国居住年限视同在德国居住年限,将其在来源国的社会保险缴费视同其按照德国法律履行的缴费。1956年,德国对手工业者保险法进行修改,规定在手工业者保险中实行不同类型的缴费印花。1960年的手工业者保险法取消手工业者可以在社会保险和私营保险之间选择的做法,将所有手工业者的强制保险限制到18年,法令只保证手工业者的基本社会保障,工人保险制度开始对手工业者补充保险承担责任。1935年,德国实施家庭补贴制度,从第5个孩子开始提供补贴,后改为从第3个孩子开始提供该种补贴。第二次世界大战结束后,上述家庭补贴制度一度停止,1954年,德国实施家庭补贴法,给被雇用者提供从第3个孩子开始的家庭补贴,家庭补贴的财政来源于雇主缴费。1961年,德国规定从第2个孩子开始提供家庭补贴。

英国社会保障制度结构体系的完善更为显著地呈现出采用同一社会保障制度覆盖各种社会群体的统一道路选择。第二次世界大战以前,英国相关社会保障制度的适用范围逐步扩大,一部分社会群体逐渐开始享有社会保障。1908年的养老金法的适用对象为年满70岁、作为英国公民至少已达20年、年收入不超过31英镑10先令者。1911年的《国民保险法》规定,失业保险制度适用于建筑业、工程建造业、造船业、机械制造业、铸铁业和锯木业等部门,健康保险制度适用于所有16岁以上被雇佣以及那些未被雇佣但却具有被保险人资格者。1925年的《寡妇、孤儿、老年人缴费养老金法》向死去的被保险人的妻子提供养老金,并向其14岁以下的孩子提供补贴,向死去的被保险人的孤儿提供补贴,直到他长到14岁。1929年,工党政府把寡妇年金扩大到该项制度正式实施前死去的被保险人的妻子以及该项制度正式实施前其丈夫已经达到70岁因此而没有保险资格的妇女。1937年,英国政府又颁布了寡妇、孤儿及老年人自愿缴费养老金法,开始向没有参加国民健康保险的收入较高者提供缴费性养老金,这些人大多是独立职业者如小店主、小场主、小手工业者等。1938年,英国政府又颁布了盲人养老金法,该法将1920年盲人养老金法所规定的50岁的年龄标准降低至40岁,在新法令下对老年盲人所提供的养老金是免费的且不附带任何财产状况调查规定。1920年的失业保险法规定,每年收入不足250英镑的所有体力劳动者、非体力劳动者均可参加失业保险制度,但是,农业工人、家庭佣工以及教师与公务员等不能参加失业保险制度。1936年,英国农业工人开始有权参加失业保险制度。

第二次世界大战以后,英国颁布一系列社会保障法,扩大相关社会保障制度覆盖面,整合相关社会保障制度,使其社会保障制度结构趋于完善,并在其社会保障制度内容体系完善的基础上,率先宣布建成福利国家。1946年,英国通过新的国民保险法,规定国民保险制度是一种强制性缴费制度,它适用于年龄达到离开学校年龄到领取养老金年龄[3]之间的每一个英国人。法令将上述具备参加国民保险制度年龄资格者分为被雇佣者、自由职业者和无职业者三类,1945年,英国颁布家庭补贴法,规定从第二个孩子开始,向每个孩子提供平均每周5先令的家庭补贴,1956年,英国将家庭补贴制度的适用范围扩大到包括第一个孩子在内。1959年,英国取消了对第一个孩子所提供的家庭补贴。

20世纪70年代,英国又颁布相关社会保障法,进一步调整相关人群尤其是妇女和儿童的社会保障权益,英国社会保障制度结构体系更加完善。1975年的社会保障养老金法规定,已婚或1977年4月以后开始工作的妇女,领取与男子同样标准的养老金。从1979年4月开始,已婚妇女在其婚后到60岁之间可以不必工作满一半的时间,就可以具备领取养老金的资格。1978年4月起,妇女开始拥有与男子一样的参加职业养老金制度的权利,如果妇女在达到养老金领取年龄时变成寡妇,它就应该得到寡妇年金。年龄超过50岁的寡妇可以全额领取其最后一位丈夫的与收入相联系的养老金。1974年初,工党就已经许诺要推行一种新的儿童现金补贴,对包括第一个儿童在内的每个儿童提供现金补贴,同年10月,工党再次做出儿童补贴许诺。1975年,儿童补贴法得到议会批准,以儿童补贴代替以往的家庭补贴,儿童补贴向包括第一个孩子在内的所有孩子支付。

法国是较晚建立现代社会保障制度的国家,其社会保障制度结构体系的完善比较曲折,且选择了不同社会群体采用不同社会保障制度安排,进而实现社会保障制度对社会群体全覆盖的差别型道路。1898年的工伤补偿制度最初只适用于工业企业工人;1899年;工伤保险制度扩大到因使用机械而导致工伤事故的农业工人;1906年,又扩大到商业领域的从业人员;1914年,又扩大到林业人员,此后,该法又在自愿的基础上扩大到所有行业的劳动者,只要他们愿意服从该法的有关规定;1919年,又扩大到某些特定的职业病。1910年,法国通过工人和农业劳动者养老金法。1930年的社会保险法规定,社会保险制度的参加者为工商行业中工资低于一定限额的从业者,同时为农业领域领薪劳动者建立农业社会保险,社会保险津贴主要包括疾病、生育、残疾、老年和死亡津贴。法国社会保障制度结构的差别性初现端倪。

第二次世界大战以后,法国通过一系列社会保障立法,逐步将不同社会群体纳入到社会保障制度范围。在法国社会保障制度结构变化的过程中,一些特殊群体的特种社会保障制度得以保持,逐渐形成了差别性社会保障制度发展道路的基本特征。1945年的社会保险法将社会保险确定为整个社会保障制度的组成部分,特种社会保障制度主要适用于以下几种群体:公共服务人员、国家雇佣人员、社区管理人员、海员、旷工、铁路工人、电力工人、煤气工人、供水工人、法兰西银行职员、歌剧演员、戏剧演员等。1946年的社会保险法将社会保险的使用范围扩大到居住在法国领土的所有公民,法令再次列举了可以保持独立的特种社会保障制度的职业类别,使得这些特殊群体的独立的特种社会保障制度得以保持。1946年的家庭补贴法将家庭补贴制度的使用范围扩大到全体人口,将工伤事故保险归并到整个社会保障制度之中,另一项法令希望建立一种包括全体经济活动人口在内的社会保障制度,但是该法令受到自我雇佣者的坚决反对。1947年,养老金制度扩大到全体经济活动人口。1948年的法令为自我雇佣者建立起自治性养老保险制度,其他社会群体纷起效尤,法国很快建立起针对工商业工人、手工业工人、自由职业者以及农业从业者的四种不同的自治性养老保险制度。

20世纪60年代以后,法国又颁布一系列法令,推动农业从业者、自我雇佣者及农场主等群体的社会保障制度建设,法国社会保障制度的差别性逐步形成。1961年的法令为农场主建立了疾病和生育保险制度,作为该项法令受益者的农场主、在农场工作的家庭成员、农场工作的参与者、农业养老金制度的参加者、配偶及其抚养的孩子等必须选择参加一个组织,或者是农业社会补贴机构,或者是农业互助保险机构、或者是互助会,或者是其他为此目的而特别建立的社会保险机构。生育保险制度保证参加者获得除了每天的补贴以外的与雇员同样的待遇。1966年的法令建立了从事工商业的自我雇佣者、手工业者以及自由职业者的疾病和生育保险制度,这项法令经过1967年、1970年和1973年的多次修改,以便减轻这些自我雇佣者的缴费责任,并使其获得与综合性社会保险制度下的雇佣工人同样的疾病与生育保险待遇。1966年的法令将工伤事故保险制度扩大到农场主,农场主必须参加工伤事故保险制度,或者与某个工伤保险机构订立契约,或者加入某个工伤事故保险机构,工伤事故保险包括工伤与职业病两个方面。1972年的法令将工作中的事故伤害保险制度扩大到农业雇佣人员,除了一些特殊的被认定的职业病与特殊预防措施外,农业雇佣人员享有综合性社会保险制度的全部待遇。

综上所述,西方国家社会保障制度结构体系的变化呈现出如下特点,即社会保障制度对社会群体的覆盖存在一个从部分人群到广泛人群再到全体社会成员的逐步拓展过程,这一拓展过程既表现为同一社会保障制度适用范围的不断扩大,进而实现某项社会保障制度结构的完善,也体现为通过建立不同社会成员的社会保障制度,进而使得不同社会群体都能享有相关社会保障制度的过程,前者呈现出显著的社会保障制度整合的过程,即选择社会保障制度统一的发展道路,后者既体现出通过社会保障制度内容体系的完善促进社会保障制度结构体系的完善的过程,也体现出通过差别的社会保障制度发展道路选择,实现社会保障制度结构体系的完善。

 

三、西欧社会保障制度的层次体系

社会保障制度层次体系始终贯穿一个国家社会保障制度的建设和发展,社会保障制度内容体系的完善过程中包含制度主体的责任关系,社会保障制度结构体系的完善过程中同样包含制度主体的责任关系。决定一个国家社会保障制度基本特色的因素,不仅包括社会保障制度内容体系和结构体系的基本特征,更与其主体间的责任关系密切相关。

西方国家社会保障制度层次体系存在一个显著的变化过程。西方国家公民的社会保障权益存在一个不断提升的过程,这一点不仅表现在西方国家社会保障制度内容体系的逐步完善方面,也表现在其社会保障制度结构体系的不断完善方面,更表现在其社会保障制度津贴标准与待遇水平的不断提高方面。19世纪末20世纪初,当西方国家社会保障制度开始出现时,社会保障津贴标准还处于比较低的水平。正因为此,20世纪20-30年代,鉴于经济危机所导致的社会问题的加剧,西方各国民众都将争取社会保障津贴标准的提高作为他们在社会保障制度建设方面的主要诉求,西方国家社会保障制度发展的特点之一也表现为主要社会保障项目津贴标准的提高。第二次世界大战后,西方国家各项社会保障津贴标准呈现不断提高的趋势,这在典型福利国家中表现得尤其明显。

西方国家社会保障水平也呈现不断提高趋势。20世纪前半叶,主要西方国家的社会保障水平基本上保持在比较低的状态,社会保障水平较高的国家也低于20%,大部分国家的社会保障水平在15%左右。20世纪中叶以后,西方国家社会保障水平呈现不断提高趋势。20世纪80年代初,主要西方国家社会保障水平已经超过20%,少数国家甚至接近或超过30%,到20世纪90年代中期,主要西方国家的社会保障水平已经超过30%。

社会保障制度水平的不断提高使得西方国家社会保障支出以很快的速度增长。1950-1983年,英国社会保障支出从6.571亿英镑增至339.91亿英镑。整个20世纪70年代,英国社会保障支出一直保持3%以上的年增长率,[4]德国社会保障支出总额从1960年的657亿马克增至2002年的15793亿马克,增长20倍。

第二次世界大战以后,补充社会保障制度在西方国家开始发展起来。西方国家社会保障制度的快速发展为全体公民提供了一定水平的社会保障,这种由国家组织和管理的社会保障制度只能保证公民的基本生活水平,并不能够也不应该满足所有人群超过基本生活水平以上的要求。不同人群对生活水平的要求事实上存在差别,这就决定了西方国家在建立和完善能够保障公民的基本生活水平的社会保障制度的同时,还应该建立和发展为满足一些人群的超过基本生活水平的需求的补充社会保障制度。第二次世界大战以后,西方国家的补充社会保障制度也开始比较普遍地发展起来,补充社会保障制度的特殊性质和作用使其在20世纪80年代以后,成为西方国家社会保障制度发展和改革过程中所普遍提倡和推动的重要措施。

与此同时,西方国家社会保障制度的层次体系开始出现问题。西方国家早期社会保障缴费一般实行个人、雇主以及国家三方分担原则,这既有利于明确国家、雇主与个人的社会保障责任,也有利于减轻因责任偏向而导致的三方中某一方所承担的社会保障责任过重,这种社会保障缴费机制对西方国家社会保障制度初期的发展产生了积极的影响。随着西方国家社会保障制度的发展,特别是随着第二次世界大战以后西方福利国家的建立和发展,西方国家社会保障基金来源发生一定的变化,这主要表现在西方国家社会保障基金来源构成中,国家财政补贴和雇主缴费构成各国社会保障基金来源的较大部分,个人所承担的社会保障缴费所占比例较小。如1980年,法国社会保障基金中雇主承担的比例为56%,雇工为23.7%,国家财政补贴占17.7%,其他经常性收入来源占2.6%;德国社会保障基金中雇主承担的比例占42.7%,雇工占22.1%,国家财政补贴占26.7%,其他经常性收入来源占8.5%;英国社会保障基金中雇主承担的比例为33.3%,雇工为14.6%,国家财政补贴为43.6%,其他经常性收入来源占8.5%。[5]这种状况表明,西方国家社会保障制度中的责任分担机制已经出现严重偏差。

人口老龄化逐渐加剧也使得西方国家社会保障制度层次体系必须重新构建。20世纪前期,当西方国家社会保障制度建立和发展时,西方国家人口老龄化并不明显,社会保障基金拥有较多的缴费人口,因此,现收现付制社会保障筹资模式成为西方国家广泛采用的社会保障基金筹资模式,并对西方国家社会保障制度的快速发展产生积极影响。20世纪中期以来,西方国家人口老龄化逐步明显,老年人口赡养率不断提高,加之西方社会经济发展速度较之以前明显缓慢,失业问题不断加剧,以代际转移为主要特点的现收现付制社会保障筹资模式,难以有效应对不断增长的社会保障支出需求,使现收现付制社会保障筹资模式压力逐步加大。

西方国家社会经济与人口结构变化要求社会保障基金筹资模式进行相应改革,与此同时,国际组织的社会保障改革建议对西方社会保障改革产生积极影响。国际劳工组织在20世纪80年代末建议重新设计养老保障计划,实行部分积累模式,提高开始领取养老金的年龄和缴费资格年限,实行部分养老金制度。20世纪90年代初,国际劳工组织又建议实行过渡性退休制度。2000年,国际劳工组织又主张扩大社会保障覆盖面,改善社会保障管理,促进民众的积极参与和缴费意愿。[6]世界银行也主张在公共管理的以税收筹资的养老计划与私人管理的完全积累制的养老金计划之外,实行一种自愿性养老金计划作为补充的老年保障三支柱方案。国际组织的社会保障改革建议推动了西方国家社会保障制度改革进程。[7]

于是,西方国家开始探索社会保障筹资模式的改革,这就是改变过去实行的现收现付制社会保障筹资模式,逐步转变为现收现付与部分积累相结合的社会保障筹资模式。与此相应,改变过去实行的确定给付制社会保障津贴模式,逐步实行确定缴费制社会保障津贴模式,依据社会保障制度参加者退休以前缴纳养老费用的数额,以及个人缴纳养老费所形成的基金在投资运营中产生的回报率,来决定其所应领取的养老金津贴标准。

西方国家社会保障费(税)率开始逐渐提高。根据预测,2000年以后,随着经济合作与发展组织成员国养老金占国内生产总值比例的不断提高,这些国家中15~54岁人员的养老金缴费将会明显增长,到2040年,经济合作与发展组织主要成员国中15~54岁人员的养老金缴费将增长20%~30%。

西方国家社会保障制度层次体系的上述问题,使得社会保障制度改革的核心目标在于重构层次体系。西方国家采取一系列综合性社会保障制度改革措施,降低一些社会保障项目的津贴标准,减少社会保障项目以及降低社会保障支出是当代西方国家社会保障制度改革的基本措施,但不是主要措施,此类改革措施没有对西方社会保障制度的基本理念和制度模式带来根本性变革,而是在现有社会保障制度基础上进行的改革;强调社会保障制度中个人责任的改革措施是当代西方国家社会保障制度改革的主要措施,也是当代西方社会保障制度改革的核心内容,此类改革措施是对西方传统社会保障制度理念和模式的根本性改变,是要建立一种全新的社会保障制度理念和制度模式;改革失业保险制度与积极就业政策的推行是当代西方国家社会保障制度改革的重要措施,此类改革措施通过促进就业来减轻现行社会保障制度的压力,是一种有助于从根本上改变当代西方国家社会保障制度发展环境与内在问题的改革措施;社会保障私营化与地方化政策是当代西方国家社会保障制度改革的激进性措施,但其实施范围和程度有限,事实上,并非在西方国家社会保障制度的所有方面都可以推行私营化或者地方化,但此类改革措施试图通过社会保障私营化来改变传统社会保障的国家化,通过社会保障地方化来改变传统社会保障的中央政府化。

上述社会保障制度改革措施构成一种社会保障制度改革的综合性政策体系,其目标在于构建与当代西方国家经济与社会发展水平相适应,能够有效克服现有社会保障制度内在问题,充分体现社会保障制度中个人责任、社会责任与国家责任的相互协调,权利与责任相结合的新型社会保障制度。当代西方国家社会保障制度改革的主要措施正具有这种目标趋向性,降低社会保障津贴标准,减少社会保障项目以及降低社会保障支出等,既是为了实现社会保障与经济发展的协调,也是为了促使社会保障制度中个人责任的发挥;强调社会保障制度中个人责任的改革措施,直接促使体现权利与责任相结合的全新社会保障制度理念和模式的建立;失业保险制度改革与积极就业政策的推行,既有助于现行社会保障制度发展环境与内在问题的改革,也有助于促使社会保障中个人责任意识的增强;社会保障私营化与地方化政策,改变了传统社会保障制度的国家化与中央政府化,促进了社会保障制度中个人责任与社会责任的协调。当代西方国家社会保障制度改革措施旨在实现社会保障、社会经济与社会道德的全面和谐发展,重新构建个人、社会与国家责任并重,自助、社会互助与国家保障并举的社会保障制度层次体系。

可见,西方国家社会保障制度层次体系同样存在一个变化的过程。从理念方面来讲,西方国家社会保障层次体系的基本理念存在一个从个人责任到国家责任再到国家、社会与个人共同责任的变化过程,从政策实践方面来讲,西方国家社会保障制度层次体系的制度安排显著地体现出一个由自助到国家保障再到社会保障的过程。西方国家社会保障制度的层次体系不仅体现在各种社会保障制度项目即社会保障制度内容体系之中,任何一种社会保障制度中都存在责权关系即层次体系,也体现在各类社会保障制度对象即社会保障制度结构体系之中,任何社会保障制度对象都会在其所参加的相关社会保障制度中体现出责权关系。

 

注释:

[1]丁建定.从济贫到社会保险.北京:中国社会科学出版社,2000. 60.

[2]丁建定.从济贫到社会保险.北京:中国社会科学出版社,2000. 254-255.

[3]20世纪30年代的养老金制度改革把养老金领取者的年龄资格降低到65岁,1940年1月,英国政府对养老金制度进行改革,主要内容是降低妇女领取养老金的年龄资格,规定参加国民保险的妇女领取养老金的年龄降低到60岁,男子仍为65岁。

[4]A. H. Halsey, British Social Trends since 1900, Macmillan, 1988, PP 499-501.

[5]李琮.西欧社会保障制度.北京:中国社会科学出版社,1989. 56.

[6]国际劳工局.2000年世界劳动报告.北京:中国劳动社会保障出版社,2001. 9-10.

[7]世界银行.防止老龄危机.北京:中国财政经济出版社,1998. 5-10.

(作者简介:丁建定,华中科技大学社会学系教授;杨泽,华中科技大学社会学系社会保障专业硕士研究生)

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