谢勇才 丁建定:失独父母的社会保障诉求及其实现路径——基于失独父母四份诉求书的分析

选择字号:   本文共阅读 1632 次 更新时间:2016-01-22 10:45

进入专题: 失独父母   社会保障   计划生育  

谢勇才   丁建定  


摘要:随着失独家庭规模的渐趋扩大和失独父母年龄的与日俱增,失独父母的社会保障问题开始凸显。自2010年以来,各地失独父母代表曾四次联合向中央政府部门递交诉求书,表达失独父母的权益诉求。通过分析失独父母的四份诉求书可以发现,失独父母的社会保障诉求主要包括社会救助、养老保障、医疗保障和临终关怀四个方面,这些社会保障诉求具有诉求对象指向政府和理想诉求与现实诉求并存的特征。为此,必须构建政府、社会和失独父母多方参与的责任分担机制,以有效地满足失独父母的社会保障现实诉求,增进失独父母的福祉。

[关键词]失独父母;社会保障诉求;计划生育政策

[中图分类号] C913.7   [文献标识码]A   [文章编号]1008-9314(2015)06-0078-05

[基金项目]中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划成果

[作者简介]谢勇才,中国人民大学劳动人事学院博士研究生;丁建定,华中科技大学社会学系教授,博士生导师。


一、问题的提出

一直以来,无论是各级政府,还是社会公众,皆陶醉于计划生育政策所取得的巨大成就,譬如计划生育政策有效地遏制了我国人口的膨胀、节省了数以万计的抚养费用和提高了人口素质等。毋庸置疑,计划生育政策的成就是显著的。然而,当这项基本国策强制实施30余年之际,伴随着这些成就而来的是人口红利日渐消失、人口老龄化加速前进和低生育率陷阱正在逼近等诸多负面效应。正当政府和社会各界在延迟退休和全面二孩等问题上争论不休时,一个不容忽视的特殊弱势群体逐步进入公众的视野。他们就是独生子女由于各种原因不幸早逝的失独父母。子女的不幸早逝,不但给失独父母带来了无可比拟的沉重打击,而且使得其养老和医疗等问题面临多重弱势,加之诸多失独父母已经步入中老年,失独父母的社会保障问题开始凸显。

一些具有敏锐视角的学者,较早地关注了失独父母的社会保障问题。然而,令人遗憾的是,学者们对于这一问题的研究,主要是基于政府责任视角[1-2],是一种自上而下的政府意识建构,很少有学者关注失独父母的实际需求。事实上,作为失独父母社会保障制度的主要受益者,关注失独父母的实际需求至关重要。有鉴于此,有必要对失独父母社会保障的实际诉求和实现路径进行剖析,以期对完善失独父母社会保障制度有所裨益。


二、失独父母社会保障诉求的主要内容

独生子女的不幸早逝,使得养老和医疗等问题成为失独父母的重大忧虑。尤其是在当前我国社会保障制度尚不够健全的情境下,失独父母的社会保障困境日趋凸显。

(一)资料来源及编码说明

为了消除后顾之忧,自2010年5月至2015年5月,各地失独父母在失独维权精英的组织下,曾先后4次以联合上访的方式向中央政府部门递交权益诉求书,表达他们的权益诉求。具体说来,主要包括《我们的诉求》、《关于要求给予失独父母国家补偿的申请》、《落实政府对失独家庭帮助的呼吁书》以及《全国部分失独者的诉求》,这四份诉求书获得了少则数百名多则数千名失独父母的签署同意,在很大程度上代表了各地失独父母的权益诉求。不言而喻,失独父母的社会保障诉求是四份诉求书的重要内容。故而,下文将以这四份诉求书为依据,对失独父母社会保障诉求的主要内容进行剖析。同时,为了让下文的论述更加顺畅,我们对四份诉求书进行简单编码,根据递交时间的先后,分别将其编码为《诉求书1》、《诉求书2》、《诉求书3》和《诉求书4》(见表1)。

表1   失独父母四份诉求书的基本情况(略)

(二)失独父母社会保障诉求的主要内容

通过阅读和梳理失独父母的四份诉求书可以发现,失独父母的社会保障诉求主要体现在社会救助、养老保障、医疗保障以及临终关怀四个方面。

1.社会救助诉求

在痛失独生子女后,部分失独父母可能会面临生活难以为继的窘境,这一点在子女由于疾病亡故的失独父母身上表现的尤为明显,他们往往不得不面临“人财两空”的悲惨境遇。正如失独父母在《诉求书2》中所提到的:“孩子走了,带走了父母全部希望和所有财产,令父母精神上一蹶不振,生活上相当窘迫”。故而,失独父母迫切希望能够获得政府救助。

一是统一并提高扶助金标准。尽管国家卫计委等5部委于2013年底出台《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》,把失独家庭扶助金标准由原来城乡统一的每人每月100元提升至城镇每人每月340元和农村每人每月170元。然而,各地失独父母并不满意,一方面是因为扶助标准依然偏低;另一方面是由于扶助金标准的城乡差距较大。

材料1:提高特扶金标准,按全国平均工资水平标准发放,取消城乡差别,并逐渐将发放时间由年改为季、月(资料来源于《诉求书4》)。

由材料1可知,失独父母强烈要求政府再次提高失独家庭扶助金标准,最好是能够根据全国平均工资标准发放,同时消除失独家庭扶助金标准的城乡差异,从而有效地缓解失独父母的生活困境。

二是心理救助。子女的不幸亡故,给失独父母的心理带来了难以比拟的创伤,精神长期痛苦不堪,使得许多失独父母出现了不同程度的心理问题,部分失独父母甚至到了需要进行心理治疗的严重程度。

材料2:失独父母在失去独生子女后,心灵都会产生严重的创伤,因此,各市、县均应当建立对失独父母的专门关爱机构,让失独父母能在有生之年,得到社会和政府的关爱(资料来源于《诉求书3》)。

从材料2可以看出,失独父母已经意识到唯一子女不幸夭亡对他们的心理所造成的严重损害,他们希望政府能够设立专门的抚慰机构对他们进行心理救助,帮助他们重拾生活的信心与希望。

三是住房救助。在失独群体中,有些人曾遭遇过上世纪八九十年代的“分流下岗”,成为下岗失业人员,也有些人由于为子女生前治病几乎倾家荡产,这些失独父母往往生活困难,他们要么没有住房,要么住房破败不堪,严重影响其生活质量。

材料3:我们群体中很多家庭为患病孩子治疗,几乎花掉了这个家庭的全部积蓄,有的家庭还因此债台高筑,如果国家能够给我们群体提供保障性的租住房,那就会很好的解决这部分人的生活困难(资料来源于《诉求书1》)。

从材料3可知,部分失独父母希望政府可以对他们提供住房救助,给他们发放住房救助金或者对符合申请经适房或者廉租房条件的失独者给予政策倾斜优惠,从而有效地缓解失独父母的住房困境。

2.养老保障诉求

当前,尽管我国民众的“养儿防老”观念有所弱化,然而它依然是我国民众最赖以信任的养老方式。独生子女的不幸早逝,必然会给失独父母的养老保障带来严峻挑战。于是,养老保障自然会成为失独父母社会保障诉求的重要内容。

一是提前退休。在遭遇“白发人送黑发人”的人生大悲痛后,失独父母往往精神极度痛苦,终日沉浸在对子女的思念之中难以自拔,对工作与生活失去希望与信心,往往难于专心工作甚至无法正常工作,使得他们不得不考虑是否提前退出劳动力市场。

材料4:请求对失去独生子女父母实行退休优惠政策。我们群体成员有很大一部分是企业下岗人员,失去工作又失去孩子,还要自己交社会保险,这种雪上加霜的日子令我们的心里更加难过,请求国家能够考虑到这部分人的困难,灵活掌握退休政策,给予适当放宽退休年限要求的照顾(资料来源于《诉求书1》)。

从上则材料可知,失独父母认为,他们中有部分人本来就生活困难,还得自己缴纳社保费,让他们的生活愈加艰难。同时,即使是对于尚在工作的失独父母来讲,由于丧失了子女这一重要动力,也会造成他们无心工作甚至是无法工作,故而失独父母希望可以提前退休。

二是集中养老。对于失独父母而言,养老是他们最为焦虑的问题。此生唯一的子女不幸早逝,使得失独父母的养老面临重重难题。尤其是对于采取何种养老方式问题,失独父母更是忧心忡忡。

材料5:请求为失去独生子女群体建立独立的养老院。鉴于群体的特殊性,我们不能与其他正常家庭的老人在一起养老,别人儿孙绕膝的情景对我们来说,无疑是最大的刺激,所以,我们认为有必要建独立的养老院,以应对失去自理能力的老年阶段(资料来源于《诉求书1》)。

由材料5可知,失独父母认为机构养老的混杂居住方式并不适合他们。因为失独父母担心自己在养老院中看到其他老人儿孙绕膝时会触景生情、深受刺激。因而失独父母迫切希望能够“集中养老”,即由政府出资为他们建立专门养老院,让他们能够安度晚年。

三是建立失能帮扶制度。在独生子女不幸早逝后,失独父母的身心遭受了近乎毁灭性的沉重打击,再加上随着年岁的增大,身体机能加速退化,失独父母罹患重病或慢性病的可能性显著提高,进而导致部分失独父母可能既失独又失能,严重影响其老年生活。

材料6:无集中养老条件或者家居养老但又丧失生活能力的失独父母,政府应当安排专门人员予以护理,或者由政府安排资金由失独父母或者其亲属雇佣人员护理(资料来源于《诉求书3》)。

由材料6可知,考虑到部分失独父母在失独后还有可能失能,失独父母希望对于这些无条件集中养老而又失能的失独者,政府能够建立失能帮扶制度,安排专业人员对他们进行照护,以保证他们能够安享晚年。

3.医疗保障诉求

中老年丧子给失独父母的身心健康造成了巨大损害,导致其罹患疾病的风险显著提高。有调查发现,超过70%的失独父母罹患慢性病或者多种疾病。[3]因此,医疗保障自然会成为失独父母社会保障诉求的重要内容。

一是建立特别监护人制度。对于独生子女家庭而言,失独父母在中老年丧子后,其直系亲属很可能只剩下配偶。然而,令人嘘唏的是,部分失独者还有可能遭遇离异或者配偶离世等重大变故,导致其孑然一身。但是,在生病就医时,许多治疗措施和手术都需要亲属签字,这就会造成部分失独者遭遇手术无人签字的窘境,进而延误病情。

材料7:因失独父母在痛失独生子女后,许多失独父母已经不再有直系亲属。而在医院就医时,许多手术或者治疗措施在实施前都需要有亲属签字,这种签字的障碍导致了这些失独父母在许多情况下不能及时地得到救治。因此,应当建立特别的监护人制度(资料来源于《诉求书4》)。

由材料7可知,考虑到部分失独父母在失独后还有可能失偶,使得他们在就医过程中遭遇手术无人签字的窘境,失独父母希望政府可以为其设立特别监护人,以解决他们的特殊医疗困境。

二是政府承担医保费和额外医疗费用。前已述及,在中老年丧子后,失独父母可能面临经济状况恶化的困境,导致他们的生活捉襟见肘、顾此失彼,往往难以承担生病住院时的巨额医疗费用。

材料8:失独父母在住院时的医疗费,有医疗保险的,由医疗保险机构承担;不足部份或者没有医疗保险的,则应当由政府承担,以保证失独父母不能因经济上的问题而导致就医上的困难(资料来源于《诉求书3》)。

根据材料8可知,考虑到诸多失独父母存在经济困难,失独父母希望政府可以为他们代缴医保费用和承担超出医保报销的额外费用,以免失独父母由于无力负担医疗费用而耽误治疗或者“因病致贫”。

三是建立就医绿色通道。不可否认,如果说两亿独生子女家庭是为计生政策做出贡献的家庭,那么数以百万计的失独家庭就是作出牺牲的家庭,且失独父母作为边缘弱势群体,无论是基于法律还是道义角度考虑,政府都应当对他们予以特别的关怀。

材料9:凡是失独父母,应当给予发放全国统一使用的优惠证,让他们在全国各地持该证时可以在交通、就医等方面得到相应的优先权和费用减免权(资料来源于《诉求书3》)。

由此可见,失独父母认为鉴于他们为国家和社会作出了重大牺牲,政府应当对他们予以特别照顾,最好是能够为他们建立就医绿色通道等,让他们在生病后能够优先就医。

4.临终关怀诉求

千百年来,按照中华民族的传统,老年人在生命垂危之际,皆希望子女等直系亲属能够守护在其身边,聆听其遗言,使其能够不留遗憾地离世。当然,失独父母也希冀有人能够为其送终。然而,对于失独父母而言,他们很可能要寂寞地活着且孤独地死去。

材料10:因失独父母的特殊情况,政府应当建立对失独父母的临终关怀制度,那他在离开这个世界的时候,感觉到,这个社会,还有人在惦记和关怀着他(资料来源于《诉求书3》)。

由材料10可知,失独父母发现,独生子女不幸早逝后,他们将不得不面临无人送终的凄惨境遇。对此,政府有责任为他们建立临终关怀制度,在他们生命行将结束之际,为他们提供临终关怀,让他们能够有尊严地走向生命的终点。


三、失独父母社会保障诉求的主要特征

由上述分析可知,对于失独父母的社会保障诉求而言,特殊的缘由和特殊的诉求对象导致失独父母的诉求展现出了与其他弱势群体迥然不同的特征,主要体现在诉求对象指向政府和理想诉求与现实诉求并存两个方面。

(一)诉求对象指向政府

就诉求对象而言,失独父母的社会保障诉求基本上都指向政府部门。譬如,养老保障诉求上要求政府准许他们提前退休,并为其建立专门养老院;医疗保障诉求上要求政府设立特别监护人,并承担他们的额外医疗费用;等等。这与空巢老人等弱势群体的诉求不同,后者的诉求可能既指向政府,也指向亲属。事实上,失独父母的社会保障诉求对象之所以指向政府,主要是因为失独父母认为计划生育政策是导致他们失独的“罪魁祸首”,政府理应对他们负责。

(二)现实诉求与理想诉求并存

根据国家经济社会发展水平,可以将失独父母社会保障诉求内容分为现实诉求与理想诉求。现实诉求建立在失独父母的客观需要和国家有能力实现的基础之上,而理想诉求则基于失独父母的主观建构,并超越了国家的实际能力。具体说来,提前退休、统一并提高扶助金标准、心理救助、住房救助、建立特别监护人制度、政府承担额外医疗费用等属于现实诉求。因为这些诉求是失独父母根据自身实际需要提出的。与此相反,集中养老、扶助金按全国平均工资标准发放、建立临终关怀制度等则属于理想诉求。因为这些诉求超越了现实基础,很大程度上是失独父母的消极建构,有过度“特殊化”的倾向。

四、失独父母社会保障现实诉求的实现路径

失独父母是计划生育政策负面效应的承受者,亦是社会变迁与发展进程中的产物,其社会保障问题不能仅由某一主体负责。同时,计划生育政策所取得的成就由全社会共享,因此满足这一群体的社会保障现实诉求应是全社会共同的责任。

(一)政府提供多层次、全方位的保障

1.推动失独父母社会保障法制建设

正如党的十八届四中全会所指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,完善的法律对于国家治理与社会发展而言至关重要。毫无疑问,完善的法律对于实现失独父母社会保障现实诉求也尤为重要。然而,我国立法机关尚未制定失独父母社会保障方面的法律法规,已有的法律法规也没有相应的条款,从而使得各地在处理失独父母社会保障问题时束手无措。为此,必须完善相关的法律法规,可以由全国人大常委会对《人口与计划生育法》等法律进行修订,增加相应的内容,让各级政府在处理失独父母社会保障诉求时“有法可依”,也让失独父母在合法权益受损时“维权有据”。

2.做好失独父母社会保障制度的顶层设计

古语有云:不谋万世者,不足以谋一时。质言之,国家的有效治理与社会的健康发展不仅需要“摸着石头过河”,更需要顶层设计。当然,实现失独父母的社会保障现实诉求亦需如此。倘若失独父母社会保障制度缺少顶层设计,就会导致各地都在“摸着石头过河”,不仅会造成制度的模式不统一,而且容易出现制度碎片化与断裂化,非但不能满足失独父母的诉求,反而会制造新的风险与不公平。故而,为了更好地满足失独父母的社会保障现实诉求,就必须加强顶层设计。具体说来,就是应在通晓失独父母实际诉求的基础上,结合国家经济社会发展情况,由中央政府对失独父母社会保障制度的关键性问题做出统筹安排,让各地政府在处理这一问题时具有全局视野,进而有效地满足失独父母的社会保障现实诉求。

3.加大对失独父母社会保障制度的财政投入

西方国家的经验表明,一项社会保障制度的健康发展,离不开政府财政的大力支持。诚然,失独父母社会保障制度亦是如此。当前,尽管各级政府出资建立了失独家庭扶助制度,然而由于存在诸多缺陷,使得这一制度的效果杯水车薪,由此导致失独父母不得不通过联合上访等方式来表达社会保障诉求。因此,为了有效地满足失独父母的社会保障现实诉求,政府应该适度加大财政支持力度。具体说来,央地政府应当在合理划分社会保障事权与财权的基础上,适度加大对失独父母社会保障制度的财政投入,以有效地满足失独父母的社会保障诉求。

4.加强对失独父母社会保障制度的监督管理

马克斯·韦伯和米歇尔·福柯都曾指出,要经营好一个组织,最有效的办法就是对其进行监控。[4]事实上,一项制度的有效运行亦需如此,否则就会举步维艰。与此相应,一项社会保障制度的健康发展也离不开适度的监管。失独父母社会保障制度不仅关乎数以百万计失独父母的福祉,而且关乎社会的和谐与稳定。因此,为了有效地满足失独父母的社会保障现实诉求,政府必须对其进行监管。具体说来,主要包括两个方面:一是检查各地政府是否按照中央的政策规定建立了合规的失独父母社会保障制度;二是监督各地社保经办部门是否及时足额地向失独父母发放社会保障待遇,防止社保基金被挤占、贪污或者挪用。唯有如此,才能切实有效地满足失独父母的社会保障诉求。

(二)社会给予应有的关爱与帮扶

1.以积极的眼光看待失独父母

自古以来,中华民族就有个不良的传统,那就是把没有后嗣的家庭称为“绝户”,且认为组成这些家庭的夫妻是“霉运的携带者”,排斥并歧视他们,在无形中给他们造成了巨大的压力和伤害。事实上,失独家庭仅仅是子女提前离世的家庭,失独父母也并非“不祥之人”,更不是社会的累赘,而是社会大家庭中不可或缺的一员。因此,社会公众应当以积极的眼光看待失独家庭,理解和同情失独父母的不幸遭遇,不能给他们贴上“污名化”的标签,而应当关爱他们,并给予力所能及的帮扶,进而让他们重建生活的希望与信心。

2.充分发挥社区与社工的作用

社区是失独父母生活与活动的主要场所,亦是服务失独父母的重要途径之一。独生子女不幸早逝后,失独父母的身心受到致命打击,精神长期痛苦,往往陷于自我封闭。同时,如前所述,也有部分失独父母生活困难。对此,社区管理者和社工可以发挥重要作用,社区管理者可以对本社区内的失独父母进行登记造册,并安排专门人员对失独父母进行帮扶,帮助失独父母解决一些日常生活困难。此外,社工可以对失独父母进行心理救助,帮助他们纾解精神痛苦,使其逐步摆脱丧子之殇,进而重新融入社会。

3.有效发挥非政府组织的作用

纵观社会保障史可以发现,非政府组织在帮扶弱势群体方面发挥着重要作用。而且,与政府部门相比,非政府组织具有善于沟通、专业性强和高效配置资源等诸多优势。[5]因此,要有效地满足失独父母的社会保障诉求,必须发挥非政府组织的作用,充分利用非政府组织的资源与优势撬动各方的人力、物力和财力,为失独父母争取尽可能多的福利资源。在这里,尤其要重视发挥失独自组织的作用,作为失独父母的自救组织,失独自组织在帮助失独父母解决特殊困境和心理问题方面具有无可比拟的优势。

(三)失独父母应当发挥个体能动性

对于失独父母的社会保障现实诉求,尽管政府可以帮扶,社会也可以援手,然而真正要解决这一问题,还必须发挥失独父母的个体能动性,因为只有失独父母才明白自己最需要什么。此外,对于精神层面和社会交往方面的问题,唯有发挥失独父母的主体能动性才能妥善解决。为此,一方面失独父母应当加强与政府和社会的合作,避免有限的福利资源出现供需关系的错位;另一方面,失独父母还应学会自我拯救,正确地看待子女死亡这一客观事实,并加强与外界的交流,进而重拾生活的信心与希望。


[参考文献]

[1] 陆杰华,卢镱逢.失独家庭扶助制度的当下问题与改革路径分析[J].国家行政学院学报,2014,(6).

[2] 秦秋红,张甦.“银发浪潮”下失独家庭养老问题研究[J].北京社会科学,2014,(7).

[3] 韦艳,姜全保.空巢余悲与生活困境[J].人口与发展,2014,(5).

[4] 安东尼·吉登斯.社会学(第五版)[M].李康(译),北京大学出版社,2010.

[5] 雷玉明.公共服务型政府视野中城市社区养老合作共治模式[J].华中农业大学学报(社会科学版),2013,(4).



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