刘尚希:财政改革的新认识、新思路和新举措

选择字号:   本文共阅读 312 次 更新时间:2013-12-12 09:56:01

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刘尚希 (进入专栏)  

    

   财政职能新认识:突破传统的工具化思维

   《决定》对财政的职能作用有了新认识。把财政定位为“国家治理的基础”,是在新的历史条件下对财政的一种新认识。这种认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。在现行学科门类中,财政学属于经济学的应用学科,对财政的理解长期以来局限于经济学,一提到财政,就认为只是一个经济问题;一提到财政政策就认为仅是经济政策。这种局限性,使财政过度工具化,将财政视为政府政策工具箱里的类似扳手、钳子之类的工具,凭政府喜好,随取随用,随用随取,缺乏稳定性和权威性。这种过度工具化的产生,在理论源头上与凯恩斯主义联系在一起。在缺乏财政法治传统的我国,过度工具化尤为突出。不言而喻,作为国家治理的基础,财政过度工具化,意味着国家治理潜藏着公共风险。欧盟主权债务危机的发生就是证明。

   顺着“财政是国家治理的基础”这个内在逻辑,财政的职能作用就不只反映在经济方面,而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面。《决定》明确提出,财政既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用,也要在促进社会公平方面发挥社会职能作用。这就是说,财政要把效率与公平有机地融合在一起。对一个国家来说,效率与公平的关系得到正确处理,公平的发展与发展的公平同时具备,就为国家的长治久安提供了保障。这无疑构成财政的另一种功能——政治保障功能。效率与公平的有机结合内含到财税体制之中,民众满意了,社会和谐了,就表明这个财税体制是科学的,国家长治久安也就有了制度保障。从改革角度特别强调“制度保障”,比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范这样的深层内涵,这也是财政作为国家治理基础这个逻辑的自然延伸。

   不难看出,《决定》对财政职能作用的这种新认识,为财政改革新思路做了扎实的理论铺垫。

   财政改革新思路:法治是前提

   作为国家治理的基础,财政的健康与稳定极其重要。而要保持财政的健康与稳定,法治是前提。因此,在《决定》中“法”字当头,在“明确事权、改革税制、稳定税负、提高效率”的前面,凸显“完善立法”。这也意味着法治理念、法治思维要贯穿于整个财政改革过程之中,以及财政改革的各个方面和各个环节。有了法治基础,建立民主、科学的现代财政制度才有可能。在法治基础上,事权明确、预算透明、制度高效,这些也都是现代财政制度的基本特征。对这些基本特征加以明确,实际上也就是明确了构建现代财政制度的基本思路。

   不仅如此,在《决定》中强调要“发挥中央与地方两个积极性”。这看似老生常谈,实际上蕴含新意。值得深入思考的是,为什么没有提要发挥五级政府的“五个”积极性,而只说“两个”积极性呢?从国家治理的角度来观察,背后隐含着国家治理架构的设置。即从纵向来看,国家治理实行两级架构:一级是国家(中央)层面的,另一级是地方层面的。省以下都属于“地方治理”,在性质上,与国家(中央)治理是不同的。这意味着,当前推行的分权改革在整体架构上是实行两级分权,而不是等量齐观的五级政府之间的分权。两级分权架构实际上已经日益清晰,除了立法体制、税收征管早已实行国家、地方两级之外,司法制度、监管制度也开始趋向两级架构,并体现在新一轮改革的思路之中。这为财政体制改革提供了预设前提。

   按照两级分权思路,财政改革应在两个层面展开:国家财政和地方财政。前者的一个重要内容是中央与地方的财政关系,后者的一个核心问题是地方内部省市县乡之间的财政关系。两级治理,表明国家财政体制是统一的,中央与地方财政关系的处理遵循统一规则。当前依然要坚持和完善分税制,中央的税基全国统一。而地方治理、地方财政体制可以有地方特色,可因地制宜而不必一刀切。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况,创造性地推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下,让地方有充分的自主权和责任约束,这是调动地方积极性、让国家充满活力的前提,也是保障国家稳定统一、活而不乱的条件。

   财政改革新举措:“三个制度”均显亮点

   第一,改进预算管理制度。除了提出预算要全面规范、公开透明之外,《决定》在预算审核、重点支出、预算平衡机制、财务报告、债务管理、转移支付等方面,都提出了改革新举措。例如,在预算审核方面,将审核重点从平衡状态、赤字规模向支出预算与政策拓展,以解决“顺周期”的问题。过去把预算管理的重点放在收支差额上,导致政府的顺周期行为。在经济热的时候,财政收入增长快,倾向于少收,或扩大开支;而在经济冷的时候,财政收入增长慢,反而尽力多收或减少开支,以防不平衡和扩大赤字。这样一来,政府财政行为不但不能熨平经济波动,反而不由自主地强化了经济波动。再如教育、农业等重点支出与财政收支增幅或与国民生产总值挂钩,破坏了预算的整体性,割裂了预算的完整性,并使重点支出单纯在“钱”字上做文章,容易忽略相关体制机制的改革,而且全国各地机械地执行这种挂钩办法,导致重点支出在有的地方钱多花不了,而有的地方钱不够,造成资金使用上的浪费。

   第二,完善税收制度。《决定》对重要税种,如增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税、环境税,都释放了十分明确的改革信号。其中每一个税种的改革都涉及面广泛,牵涉到国家、企业和个人利益,具有很强的辐射力。这些信号告诉人们,“营改增”要让营业税全面退出,用增值税取而代之,其减税效应显著,静态计算,总计应有几千亿元的规模。消费税扩大范围,有利于发挥其调节生产、消费的功能,也有助于调节分配差距。个人所得税扩大综合征收范围,缩小分项征收范围,有利于税收公平原则的落实。房产税扩大到个人住宅,既可增加地方收入来源,也能在一定程度上调节住房消费,有利于节约土地和住房资源,同时对分配、房地产市场的健康发展也有积极作用。扩大资源税范围,实行从价计征,发挥资源税的规制作用,规范资源开发使用主体行为,对保护生态环境具有积极作用。排污收费改为环境税,可通过税收的权威性,强化对排污行为的约束,促进国家环境治理能力提升。

   税制改革着眼于系统性,注重各个税种之间的功能协调和整体配合,税收法治优先,兼顾当前现实条件,构建现代税收制度,这是新一轮税制改革的基本思路。

   第三,建立事权和支出责任相适应的制度。《决定》提“支出责任”,强化了“事”与“钱”的结合,也可以说,支出责任是财力与事权之间不可或缺的桥梁,任何财力,只有指向具体的事权履行,才会转化为一级政府的支出责任,即花钱办事的责任。因此,事权和支出责任相适应,更有利于中央与地方以及地方内部实现财力与事权相匹配。这里的“事权”概念侧重于事权履行或执行权。每一项完整事权包含四个基本要素:决策权、执行权、支出责任和监督权。由于我国事权划分是按照事权的要素来划分的,在国家层面,即在中央和地方之间形成了“中央决策、地方执行”的整体格局,这与我国单一制的国家结构形式是相适应的。在地方层面,也形成了“上级决策,下面执行”的事权划分格局。与这种事权划分格局相适应,明晰中央与地方的支出责任就变得极其重要。事权履行重心过度下移,容易引发国家治理风险,适度上移事权履行,并相应上移支出责任是必要的。因此,在《决定》中,提出了中央事权、中央和地方共同事权以及地方事权的划分,就进一步明晰事权履行和相应支出责任指出了明确的改革路径。

   (作者单位:财政部科研所)

  

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文章来源:中国社会科学报

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