冯开文:聚集还是稳定?——对近年农村土地制度创新的历史反思

选择字号:   本文共阅读 479 次 更新时间:2013-11-18 16:06:26

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冯开文  

  

   【内容提要】文章针对近年出现的土地聚集(农业用地规模经营和集中宅基地)现象,从理论上对其带来的问题进行了归纳,强调了政府实施新制度的高成本。然后,借助对中外历史事实的系统与深入的反思指出,不论是从博弈还是克服制度变革成本的视角,近年趋向土地聚集的创新不能算作明智之举,土地制度应该按照既有的路径稳步前进。

   【关 键 词】制度/制度变迁/土地聚集/历史反思

   最近几年,对中国农村稳定实施了30余年的土地集体所有、农民家庭经营制度,开始有了反对的声音,并出现了不同的做法,引起了不一般的反响,其中最有代表性的就是建设用地集中转卖和农地的规模化经营。

   众所周知,今天的土地制度是历史的产物。经过土地改革(1949-1952年)的土地私有制,合作化、集体化和人民公社化(1953-1978年)时期的土地集体所有、农民集体耕种的公有制,最终在改革开放后(1978年至今)走到了土地集体所有、农民家庭经营。显然,今天的土地制度是长期制度变迁、制度选择的结果,是理论和实践反复检验的结果。但新出现的土地聚集现象似乎显示,稳定了30余年的土地制度不稳定了,或者就要被取代了。真的是这样吗?应该这样吗?

   而新出现的土地聚集现象有着新鲜的时代印痕。它显然属于中国进入了工业化后期阶段、城镇人口接近并超过总人口的50%时的特有现象;还与二元经济、城镇化、土地财政、土地升值、农产品供应紧张等现实问题纠缠在一起,构成了一个错综复杂的新现象。但这是否就可以说,在工业化、城镇化目标下,土地聚集是势所必然的唯一选择?就压根不用考虑历史地选择了?甚至连会付出怎样的代价都可以置之不理了?

   对此,本文将从中外土地制度变迁回顾和反思的角度,尤其通过比较英国圈地运动与中国当前土地制度变迁的成本,对聚集现象进行评判,进而判断中国农村土地制度的未来走向。

    

   一、土地聚集现象

   不同于稳定了30年的基本土地制度,土地聚集现象和新的制度形式是最近几年才在某些地方出现的,主要有“成都模式”、“嘉兴模式”和“苏州模式”。

   (一)“成都模式”

   成都市从2008年开始开展了农村土地制度改革。这一改革包括比较系统的制度保障,确权颁证、出台法规、建立“政府引导、市场运作”的投资平台和新型农村金融服务机构、率先设立耕地保护基金是其中的主要内容。具体做法则是在农民自愿的基础上,将农户集中到新区居住,通过整理宅基地,将土地指标卖给政府,置换出农业用地,或将整理出的宅基地使用权转让给企业。[1]

   (二)“嘉兴模式”

   嘉兴于2008年启动实施了“两分两换”的农村土地制度改革试点。“两分两换”是指宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开,以宅基地置换城镇房产、工业园区产业用房或政府的购房补贴,以土地承包经营权置换股权或社会保障等权益。

   (三)“苏州模式”

   苏州为推进城乡一体化进行的农村土地制度改革具体措施是“三集中”、“三置换”和“三大合作”。“三集中”指工业企业向规划区集中,农业用地向规模经营集中,农户向新型社区集中居住或就地集中居住。“三置换”就是依照相关法律和政策,由农民自愿将自己在集体拥有的集体资产所有权和收益分配权、土地承包经营权、宅基地使用权及住房所有权,量化到个人,进行实物、价值、股份或者社会保障置换。“三大合作”包括土地股份合作社、社区股份合作社与农民专业合作社。[2]

   概括起来,这些做法与工业化、城镇化的要求有着割不断的联系,其实质内容就是要动农民的承包地和宅基地,要促使农民集中居住、集中经营,实现农村城镇化和农业的规模化。其中积极、善意的考量在于,试图使农民的宅基地使用得更有效率、更有价值;使农业的小规模经营劣势得到改善,走上规模化现代农业之路,提高农产品供应,增加农民收入。

    

   二、土地聚集带来的问题

   但需要指出的是,这些做法不可能只有正面的良性效应,问题也明显存在,而且显然大于成效,特别是对农民来说。本文谨从以下两方面进行归纳分析。

   (一)信息不对称下的三方博弈

   1.信息不对称

   从信息不对称的角度看,博弈中的政府、工商企业和农民分别拥有自己不同的信息优势和劣势。政府拥有的较多资源,保障它可以比弱小的农民拥有更多的信息。工商企业则一直有相对于农民更多的信息优势,还有善于理解政府意图的传统优势。而农民对于出让自己土地,尤其是宅基地的应得收益以及出让后的不良后果,肯定估计不足。这不仅表现为他们对当前情况的判断存在信息不足问题,更表现为对将来缺乏足够科学、合理的考虑。不少人选择出让和流转,是出于对政府宣传、甚至行政命令的无奈,出于对其他人行为的盲目模仿,出于对眼前利益诱惑的贪求……谁也不能保证他们看清了未来的经济发展格局,看准了未来的政策走向,充分估计了未来可能存在的不确定性。

   在历史上,农民的盲从、从众、短视行为已经得到了多次反复的验证。最明显的是,在1956年完成高级农业合作化后,在所有的原属自有生产资料都被公有化,看到高级社并没有带来显著的增收效果后,中国大多数农民并没有选择退社(浙江永嘉等个别地方除外),更没有采取传统的暴动行为以示抗争;在1959-1961年的农业危机后,即使出现了大量饿死人的现象,农民们还是选择留在“三级所有、队为基础”的集体中,没有选择退出去单干。这些有悖于“理性农民”的行为选择,都源于信息不对称、尤其是未来信息不对称的制约[3]68-108。基于此,对当前农业用地和宅基地聚集这个不仅涉及成本收益,更涉及政府、工商企业、多种法律政策等复杂因素,尤其涉及难以预期的未来,信息不对称势必依然阻碍农民做出正确的、科学合理的判断和选择。也就很难说,他们的利益、尤其是长远利益,能够得到有效的保障。

   2.三方博弈

   在信息不对称的前提下,这一轮土地聚集现象意味着又一场三方博弈,但这一三方博弈,实质上还是一个政府主导的博弈。

   说它是三方博弈,是因为博弈牵扯到了政府、工商企业甚至金融机构和农民。初始行动方也许是政府,也许是工商企业和金融机构。如果是后者率先行动,博弈达到均衡解的唯一条件是政府和它们都能够从土地制度变革中得到好处,并且好处高出成本,符合边际收益等于边际成本的定律,否则,政府不会选择合作博弈。如果是政府主动,由于农村的现状和农民的弱势地位(主要指农民组织化程度低、农民实力弱小、工商企业和金融机构进入农业已经成为一种惯性)决定了政府主导的农业规模化经营和城镇化或者就地城镇化,政府会优先选择工商企业和金融机构来参与,那样它们也就势必成为利益分割者。工商企业和金融机构率先行动要付出说服政府的成本,不率先行动却可以免费地成为利益分享者。所以,工商企业和金融机构会理性地选择成为搭便车者。这样,政府就成了土地聚集制度创新的唯一埋单者。

   由于是政府而不是工商企业和金融机构要支付制定法律政策的成本、说服农民的成本,工商企业和金融机构只是一个搭便车者,选择行动与不行动、合作与不合作的决定权,都在政府。现实中,也是政府面临着财政压力和城镇化扩张带来的土地压力,甚至还有农产品供应的压力,政府主动的概率大大增加。政府是土地聚集相关制度创新的主导者、决定者。

   第三方农民受制于现行政策、法律以及自身的弱势地位,不容易成为主动行动者。“成都模式”尝试进行政策和法律方面的突破,但是农民是否真正自愿、得到的利益尤其是未来的利益是否合理都存在问题。因此,在现行制度下,农民的作用在于,如果他们也选择合作,就也会成为博弈中的利益分割者(虽然得到的很可能不合理)。但形成这种博弈格局的困难在于,农民要在当前做出边际成本等于边际收益的理性选择会受制于信息不对称;未来的情况更复杂,信息不对称的影响更显著,农民的选择更难以达到理性。因此,农民与政府之间很难达成合作的均衡解;要在多次重复博弈中,达成这样的均衡解就更难了。而且,一次博弈之后,农民退出后能否原封不动地收回自己的土地?在目前的土地管理制度下,确权、登记、边界确定等工作尚不完全到位的情况下,这都是难题。就是说,不是多次博弈能否达成的问题,一次博弈后的遗留问题都很难解。农民的利益就很容易被伤害。农民是被动的、易受损的参与者。

   以上分析表明,政府是三方博弈的主导者,工商企业和金融机构是搭便车者,农民是被动的、易受损的参与者。政府与农民的博弈,是三方博弈的实质;政府说服农民、让农民满意是其中的关键。一个“国家悖论”的图景清晰可见。[4]

   而无论是国家悖论,还是政府与农民的博弈,都存在增长或者衰退、惠农或者伤农两种可能结果。是否推行制度变革,政府要为之支付的成本,就成了关键性的决定因素。

   (二)实施新制度的高成本

   必须看到的是,实施土地聚集的新制度,面临着很高的成本。

   因为工商企业和金融机构的成本,主要表现为给予农民合意的利益(包括未来利益)而丧失的利益。这在法律约束缺失的条件下,在他们已经拥有强势市场地位的现实中,他们要付出的成本不会太大,而且还可以较为容易地自觉进行弥补。因此,工商企业和金融机构的成本,不作为本文分析的重点。

   与前面对博弈的分析相一致,本文认为实施新制度的成本主要来自政府和农民两个方面。农民的成本,有的与政府的成本密切相关,有的就是给政府带来的问题,因此,农民的成本分析可以从另一个角度对政府的成本加以验证。

   1.政府的成本

   政府的成本可以分为创新制度的成本、放弃旧制度的成本以及说服、安抚农民的成本。

   创新制度的成本一般指的是设计制度和实施制度的成本[4]。这里仅仅指设计制度的成本。新制度的设计成本高,就在于:

   第一,它要把传统的家庭小规模经营转变为规模经营,就要接受规模经营带来的高监督成本、信息成本、产权和分配制度低激励等;就要考虑到规模经营带来的农村劳动力减少问题,多出的劳动力向何处去的问题紧跟而来。与此相关的是,在城市就业的农民工如果因为失业回村就业,农村劳动力就业压力就会日趋严重。在中国工业化水平制约下,尤其是在第三产业就业能力有限的条件下,城市和工业吸纳劳动力的能力有限,即便是达到80%的城镇化水平,农村人口还会有数亿之巨,这将对农村劳动力就业长期构成高压。在这种情况下,采用规模经营,从长期看不是一个明智之举。制度设计的成本只会偏高。

第二,它还要形成农村宅基地使用权流转的一种常态。在前述的博弈格局下,工商企业和金融机构会利用自己的强势地位、与政府的合作博弈关系,以及在资源和信息拥有方面的优势,想方设法延长使用期限,为自己赢得利益;而选择集中居住或者城市生活就意味着失去原来的生活和事业的种种好处,要为新生活和事业付出一部分“学费”,且不能保证过得比原来更好;还有一个问题,就是农民一旦选择进城、进入工业园区或就近集中居住,他们就再也回不去了,回不去又生存不下去怎么办?因此,新制度设计的挑战严峻,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国农业大学学报社科版2013.2

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