李平 江飞涛 李晓萍:治理产能过剩的关键在于完善市场体制、理顺市场与政府关系

选择字号:   本文共阅读 1308 次 更新时间:2013-10-29 21:12

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李平   江飞涛   李晓萍  


2012年以来,由于国内经济增速放缓和国际市场持续疲弱,我国工业领域产能过剩问题更加突出。本轮产能过剩是国内增长阶段转换、世界经济深度调整与体制机制因素共同作用的结果,因而具有全面性、长期性的特征。当前,部分行业较为严重的产能过剩不仅使得行业自身面临转型升级困局,而且已经导致局部金融风险的逐步增加。

以往经验表明,采取强化新建项目审批、提高准入标准、严格准入管理、强制淘汰等管制方式,虽然能在短期内一定程度上缓解产能过剩,但是这种政策模式难以长期实施,也不能从根本上治理产能过剩,且与取消行政审批、深化市场体制改革的大趋势不符,并带来新的扭曲,强化企业过度产能投资的倾向,导致市场自发产能调整困难、市场波动加剧等不良政策效应。因而,正确认识产能过剩问题,准确把握本轮产能过剩的形成机理与特征,理顺市场与政府的关系,为化解、调整过剩产能创造良好的市场和制度环境,进而消除导致系统性产能过剩的体制机制扭曲,在现阶段尤为紧迫。

一、正确认识产能过剩,区分两种不同类型的产能过剩

产能过剩并不是一个严密的经济学概念,从字面上理解,产能过剩就是生产能力超过社会需求的状态。因而,有必要区分两种不同类型的产能过剩。一种是在比较完善和健全的市场体制下,现实经济运行的供需动态匹配和调整过程中以及经济周期性波动过程中,出现的生产能力相对需求过剩的情形。这种过剩是市场经济运行中的常态,也正是这种过剩,会使得市场竞争加剧,市场的优胜劣汰机制才会起作用。在市场经济中,企业还会保有一定的富余产能以应对需求的突然增长。在比较完善和健全的市场体制中,市场能有效协调经济主体之间的行为并引导供需迅速趋向动态均衡,一般情形下并不需要宏观经济政策之外的其它政策应对产能过剩。

但是在一些特殊情形下,亦需要政策部门予以关注。即在一国经济发展过程中,尤其是增长阶段转换时,随着需求结构、要素成本、环境成本、比较优势等方面发生急剧改变,一些产业(主要是劳动密集型产业、高能耗和高污染行业)或者一些产业的特定生产环节(劳动密集型生产环节)会在经历长期快速增长后,面临行业(或行业特定生产环节)的长期衰退和产能过剩的压力。这时,政府往往需要采取一些政策措施,以应对这些行业急剧调整对于就业、社会稳定带来的冲击,并帮助这些行业的过剩产能顺利退出,或者促进这些行业沿着产业链从低附加值环节向高附加值环节升级。

另一种是经济体制缺陷扭曲企业投资行为而导致的产能过剩。在中国转轨过程中,在土地的模糊产权、银行预算软约束以及地方政府干预金融等体制缺陷背景下,地区之间采取投资补贴的形式竞争资本流入,使得企业过度投资以及市场协调供需均衡的机制难以有效运转,进而导致系统性的产能过剩和经济波动加剧。体制扭曲才是中国出现产能过剩顽疾的关键所在,也是政策部门真正需要重点关注的问题。

将两种不同类型的产能过剩混为一谈,会导致不适当的治理政策。将市场信息不完备的现实经济与假定信息完备的理想状态相比较,将体制缺陷下市场主体行为扭曲和市场协调困难看作是市场自身的问题,很容易将两种类型的产能过剩混为一谈,并得出产能过剩是“市场失灵”的结论,要求政府采取干预市场的方式来治理产能过剩。现实经济中,市场主体的信息从来就是不完全的,市场机制和市场过程的功能恰恰在于发现信息(包括消费者偏好、需求信息、生产者信息和市场供给信息等),并充分利用这些分散的信息,通过市场纠错机制使市场供需不断趋于动态均衡并实现动态效率。需要进一步指出的是,市场体系调节供需平衡的能力以及促进经济效率的能力,总是受到制度体系的制约,对于曾长期处于计划体制指导、目前市场体系仍不健全的中国,转轨过程中看似“市场失灵”的产能过剩现象,是制度缺陷和政府对微观经济过度干预的结果。试图通过对微观经济更为广泛和细致的管束来治理所谓的产能过剩,只能是南辕北辙,不但不能从根本上治理体制扭曲导致的产能过剩,相反会使得供需市场调节更为困难,并带来更多不良的政策效应。

二、当前产能过剩的基本情况与特征

2012年以来,我国工业部门产能过剩问题尤为突出。当前的产能过剩很可能不同于以往的结构性、短期性过剩,而很可能是全面性、长期性的过剩。

当前,中国工业部门正面临严重的产能过剩问题,产能过剩涉及的行业和领域广泛,呈现出全方位产能过剩的新特点。产能过剩涉及的行业非常广泛。钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、机床等传统行业产能大量过剩;铜、铝、铅锌冶炼等有色行业生产形势低迷,产能过剩问题凸显;多晶硅、风电设备等新兴产业领域的产品也出现严重的产能过剩;氮肥、电石、氯碱、甲醇、塑料等化工产品也呈现出产能过剩的态势。

部分行业产能过剩情况尤为严重。中国钢铁工业由结构性过剩转为全面过剩,并面临全行业亏损。2012年,炼钢产能近10亿吨,全年粗钢产量约7.2亿吨,产能利用率仅为72%左右,多数钢材品种产能过剩较为严重。2013年,钢铁行业产能过剩问题依然严峻,截至5月底,中钢协86家重点统计钢铁企业中,有38家亏损,亏损面达44%,户均亏损2.58亿元。中国大部分(有色金属)行业冶炼产能过剩,尤以电解铝产能过剩问题突出,2012年,电解铝产能为2765万吨,产能利用率仅为72%。2013年上半年,新投产或即将投产的电解铝产能达200万吨,1-5月,铝冶炼行业亏损3.5亿元,众多企业亏损严重。2012年底,水泥、平板玻璃产能仍分别达30亿吨、10.4亿重量箱,产能利用率又创新低,分别降至72.7%、68.3%,两个行业利润总额同比分别下降32.8%、66.6%。2013年,水泥行业又新增16条生产线,浮法玻璃在建的有16条生产线。造船行业生产大幅下降,产能过剩问题严重,行业经营状况恶化。2012年全国造船完工6021万载重吨,同比下降21.4%。2013年1-6月,全国造船完工量2060万载重吨,同比下降36.0%,绝大多数中小型船厂开工率严重不足。部分石化行业产能过剩问题也非常突出。2012年底,我国尿素产能过剩约1800万吨;磷肥(折纯)产能超过国内需求1000多万吨;氯碱行业全年装置利用率约70%,聚氯乙烯装置利用率约60%;甲醇装置开工率约50%;电石行业新增产能约400万吨,远超过全年淘汰127万吨产能,装置利用率约76%。2013年上半年,化工行业重点化工产品增速整体有所减缓,以上行业产能过剩并无明显改善。太阳能光伏、风电设备、碳纤维、锂电池等一些新兴行业也相继出现较为严重的产能过剩问题。风电设备制造的利用率只有67%,光伏电池57%,多晶硅只有35%,2013年5月份统计,全国58个多晶硅企业只有7个在开工,开工率只有35%。

中国经济与世界经济进入深度调整期,是导致本轮产能过剩的直接原因,并使得本轮产能过剩将呈现长期性的新特征。一是中国国民经济已进入增长阶段转换期,增长动力和经济结构都将面临比较大的调整,许多传统重工业产品需求峰值已经或即将到来,这些行业将在较长一段时间面临较为严峻的产能过剩态势。中国经济经历了30余年高速增长以后,随着要素成本的不断上升、环境与资源约束强化、投资效率的不断下降和全要素生产率的恶化,以往过度依赖投资拉动、粗放式规模扩张与要素驱动的增长方式将难以为继,经济增长的方式将不得不更为依赖消费拉动、创新与效率驱动。随着投资对于工业增长拉动的效力逐渐减弱,投资实际增速逐渐下降,钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属、普通机床等传统重工业产品需求增速显著放缓,这些行业将会在较长一段时期面临较为严峻的产能过剩态势以及产能调整压力。二是世界经济格局正在发生深远变化,中国传统(低成本)竞争优势增在减弱,传统出口制造业将在很长一段时间面临产能过剩的压力。世界经济已由危机前的快速发展期进入深度转型调整期,低速增长态势仍将延续;全球需求结构正在发生深刻变化,国际市场需求将长期低迷;而在劳动密集型产品、“两高一资”产品市场,随着劳动力成本、土地成本、资源与环境成本的快速上升,欠发达国家和地区发展觉醒,中国低成本优势面临越来越严峻的挑战;第三次工业革命的发展与发达国家的再工业化,将进一步削弱中国制造业的国际竞争优势。因而,中国传统出口制造业将面临长期产能过剩的压力。

三、体制缺陷背景下,地方政府采用各种优惠政策进行恶性招商引资竞争,是导致本轮产能过剩的深层原因。

体制扭曲背景下,地区对于投资的补贴性竞争才是导致产能过剩最为重要的原因。财政分权和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制,使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机,特别是对于具有高投入、高产出特征的行业,无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑,各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业的企业在本地的投资;而土地所有权的地方垄断和金融体系的软预算约束,使得为企业提供低价土地、减免税收等补贴措施,甚至通过财政支出直接为企业提供投资补贴,帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的主要方式,并成为地区之间竞争的具体形式和核心内容。地区竞争中的投资补贴、帮助企业获取金融措施的广泛采用,使得企业的投资行为被扭曲,并进而导致产能过剩:广泛的投资补贴使得企业进行过度的产能投资,进而导致行业内较为严重的产能过剩;地方政府低价提供土地的抵押功能和杠杆作用,并帮助企业协调获取贷款,会使企业自有投资比率过低,投资风险大部分转嫁给银行与社会,使得企业投资行为更为激进,进一步加重了企业过度产能投资的倾向,进而导致行业内产能过剩。地方政府为吸引投资和固化本地资源,纵容企业污染环境,使本地高污染行业企业的生产成本严重外部化,从而导致这些企业过度的产能投资和产品生产;普遍的牺牲环境竞争资本流入的做法使得高污染行业过多的产能投入,进一步加重高能耗、高排放行业的产能过剩。

资本密集型产业是地方政府招商引资竞争的重点行业,当这些行业技术壁垒较低或技术壁垒被突破时,就会导致比较严重的产能过剩。这在钢铁、电解铝、造船等传统资本密集型行业以及太阳能光伏产业、风电设备制造业等新兴产业中体现得尤为突出。此外,地方政府对于本地企业的保护和支持,以及国有企业的软预算约束问题,严重阻碍优胜劣汰的市场调节机制,加大过剩产能的退出障碍,进一步加剧了产能过剩的严重程度。

还需要指出的是,广泛的地区补贴性竞争还会为低效率的企业生存甚至发展提供空间,市场优胜劣汰的竞争机制难以充分发挥,导致产业(甚至整个经济)的配置效率低下;广泛的地区补贴性竞争还会诱发企业的寻租行为,诱使企业将更多的精力和投入放在寻求地方政府的补贴和优惠政策上,而不是把更多的投入放在研究开发、技术工艺的改造升级以及市场开拓上,会对产业的动态效率产生较为严重的不利影响,并进而导致中国企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。

四、产业政策上的缺陷是推动产能过剩形成的重要原因

产业政策的不当干预是部分新兴产业出现严重产能过剩的重要原因。培育新兴产业一直是产业政策的一个重要目标,发达国家比较普遍的做法是保护知识产权、支持基础研究、支持企业研发与补贴绿色产品(或绿色能源)的消费。中国的新兴产业培育政策,则不仅仅如此,政策重点在于对企业的产能投资和生产环节的支持。在中国,中央政府产业政策导向意味着是否发展政策支持的产业以及多大程度发展这些产业将是考核地方政府政绩时的重要指标,同时也意味着地方政府为这些产业发展提供各种优惠政策时面临更小的政治风险(与钢铁、电解铝等行业相比较)。这就使得地方在提供各种优惠政策推动新兴产业发展方面具有强烈的动机。因而,中央政府的政策支持不但意味着更容易获得来自中央财政的政策补贴,同时也意味着更容易获得地方政府廉价土地的支持、税收优惠、财政补贴以及更容易获得地方政府在融资上的帮助。一旦技术壁垒被打破,在地方政府投资优惠政策的作用下,大量新的进入者会涌入这个新兴行业,对于这个行业的产能投资会随之激增。地方政府的大量优惠政策一方面给投资企业带来了大量补贴性收益,另一方面使得企业能以较少的投资撬动大的投资项目,并将投资风险转嫁给银行和社会。在这种体制下,当某个新兴行业的市场出现市场需求的扩张时,整个行业和行业中的多数企业都会对需求的扩张做出过度反应,导致行业产能远大于市场需求的扩张。当前,光伏产业出现的严重产能过剩现象以及全行业所面临的危机,正是体制扭曲下地方政府以超乎寻常的热情推动太阳能光伏产业产能投资的结果。从江西赛维、无锡尚德等许多光伏企业在建立和发展过程中,都不难发现地方政府的深度参与。

中国产业政策中具有强烈“扶大限小”的政策倾向,这种政策倾向强化了企业规模扩张冲动,并成为导致产能过剩的重要原因。中国产业政策的一个特征保护和扶持在位的大型企业(尤其是中央企业),限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济,打造具有国际竞争力的大型企业集团;提高市场集中度,避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有:制定有利于在位大型企业的行业发展规划;制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件;制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入;在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目,对中小企业的项目进行限制;在制定生产经营规范条件(许可)时限制小企业的生存和发展;为大企业的发展提供各项优惠政策(廉价土地、财政补贴、能源价格优惠等等),对于小企业的发展则出台不利于其发展的政策(惩罚性电价等)。产业政策中强烈的“扶大限小”的倾向,会使得大中型企业为成为政策重点支持的对象、小企业为避免成为被政策限制甚至强行淘汰的对象并获得发展空间,而具有强烈的规模扩张动机,这在很大程度上扭曲了企业投资行为,使得企业有强烈过度投资的倾向,并进而会导致行业内产能过剩。政策部门习惯在产能利用率下降、竞争加剧的时候,便强化对于中、小企业的限制而保护在位大企业的做法,还会带来道德风险,进一步强化大企业过度投资行为。

投资项目审批、准入标准制定时设定比较高的设备规模标准,淘汰落后产能时以设备规模作为落后产能标准的做法,在一定程度上推动了产能过剩的形成。淘汰落后产能以设备规模作为主要标准,导致小企业避免被淘汰而投资相对大规模的设备,在投资审批过程中设定比较高的设备规模标准,使得企业在扩大规模时,不得不选择大规模设备和生产线;在准入标准中设定比较高的规模标准,则会使得小企业避免被淘汰而进行新的产能投资。这些都会进一步加深产能过剩的严重程度。需要特别指出的是,国际金融危机以来,加大基础设施建设与刺激家电、汽车等产品消费需求等政策,为国民经济的企稳回升起到了极为关键的作用,同时也刺激了相关行业的产能投资。随着政策逐渐退出,基础设施建设投资增速明显放缓,家电、汽车等产品消费增长乏力,原材料工业需求增速也显著放缓。而近年来投资的新建项目不断形成新的产能,加深了相关行业的产能过剩问题。从某种意义上说,上一轮强劲的经济刺激政策加深了本轮产能过剩的严重程度。

此外,部分行业国有企业改革滞后加重了产能过剩的严重程度。在钢铁、基础金属、化工等竞争性行业,国有企业(资本、产能、产值)比重大,国有企业整体效率与盈利能力远低于非国有企业。而在这些行业中,国有企业(尤其是国有大企业)得到更多政策扶持,资本和资源,面临困境时能得到各级政府的扶持和救助,其中经营不善的企业由于体制机制原因难以退出。这既加重了国有企业过度产能投资的倾向,又严重阻碍过剩产能的市场调整,进而加重这些行业产能过剩的严重程度。

五、以行政管制的方式治理产能过剩存在根本缺陷

长期以来,我国政策部门以包括市场准入、项目审批、供地审批、贷款行政核准、目录知道、强制性清理等行政管制措施来治理产能过剩,体现出直接干预微观市场的特征。2009年出台的《若干意见》中投资审批与核准和行业准入实际上是最为核心的政策措施,供地和信贷审批措施都是以行业准入与投资项目的审批、核准为依据的。近年来,强制淘汰落后产能也成为治理产能过剩的重要手段,并进一步强化了问责制的实行和行政上的组织领导。治理产能过剩依然以直接干预微观经济的措施为主。

这种产能过剩治理政策在制定和实施过程中,政策部门以其自身对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在产能过剩,并以此为依据制定相应的行业产能投资控制目标和控制措施,这实际上是以政策部门的判断和控制来代替市场协调机制。这种政策需要相应部门能对未来市场供需状况做出准确的预测,而这一点恰恰是最让人质疑的。政策部门对于供需状况的准确判断和预测,需要事先知道关于消费者偏好、生产者成本、潜在生产者进入意愿等大量市场细节信息,而这些信息只能依靠市场机制才能逐渐展现出来,并且具有很强的时效性。现实中,政策部门难以及时收集和处理数量巨大的市场信息,也不可能对未来市场进行准确的预测。以钢铁工业为例,从20世纪90年代以来,许多政策文件中对未来市场的预测来看,无论长期或者短期预测,均与实际情况存在很大差异,如果这些政策中的控制目标实现,那么将会出现严重的供不应求[2]。

计划色彩强烈的投资管制政策,不但不能从根本上治理产能过剩,反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应。以钢铁工业为例,控制产能投资的政策,曾阻碍了钢铁产品结构的迅速调整与技术装备的及时更新,引起钢铁工业固定资产投资在“过冷”和“过热”之间剧烈波动,市场机制下正常的产能调整受到阻碍。之前,鼓励板材产能投资的政策在一定程度上直接导致了这类产品生产能力的过剩;限制线材、螺纹钢产能等低端产品产能的政策,则直接导致在较长一段时间内建筑钢材供应的相对短缺。近年来,宽厚板、冷轧薄板、重轨、电工钢等产品的设备生产能力出现较为严重的过剩[3],正是政策鼓励的高端品种。不消除导致系统性过剩的体制机制缺陷,而是试图通过政策部门认定落后产能、落后产品,认定先进产能、先进产品,通过行政手段限制所谓落后产能、落后产品,鼓励所谓先进产品、先进产能的方式来治理产能过剩,不但不能从根本上治理产能过剩,只会使得产能过剩由低端环节、低端产品向高端环节、高端产品发展。

在治理产能过剩中,以设备规模作为落后产能的重要标准,在投资审批过程中设定比较高的设备规模标准,在市场准入标准或经营规范中设定比较高的企业规模标准,均在一定程度上加大了企业扩充产能的冲动,进而使产能过剩程度更为严重。在制定落后产能标准时和准入条件(经营规范)时,不应在环境保护标准、安全要求之外设定任何其它标准,避免以政策部门的对技术、产品的选择代替市场选择。否则,极易出现脱离我国经济发展阶段而片面追求高新技术工艺的情况,以及出现把本来具有市场需求的生产能力或者采用适用性技术(符合中国要素禀赋与条件,更具有经济性)的生产能力看作过时与落后并加以淘汰的情况。此外,制定所谓落后产能的环境保护标准时必须坚持严格、可预期、稳定、相对独立的基本原则,不能将其作为调节供需平衡的相机政策。否则,企业将无所适从。

现行产能过剩治理政策中,片面强调提高市场集中度,过于夸大兼并重组的作用,导致大量低效率重组行为。推动兼并重组与提高市场集中度,一直被当作产能过剩治理政策的重要手段,从政策诸多方面扶持大企业并限制小企业发展。这种政策模式导致大量地方政府主导它非市场导向的兼并重组,这些重组大多效率较低。地方政府为了避免本地企业被政策边缘化,也为了获取更多的政策扶植,地方政府倾向于将本地钢铁企业拼凑在一起。河北钢铁集团、山东钢铁集团的组建实际就是出于这样一种目的。这种兼并有异于高效率企业对低效率企业的兼并整合,往往是几家效率并不高的企业在形式上的组合,即便是行政强力推动下实现了财务、采购和销售上实现了整合,除了地区垄断能力得到提升外,核心能力的提高有限。从近年来钢铁、有色金属等行业兼并重组的案例来看,多数兼并重组企业不但没有缩减产能,而是大规模扩大了产能。

六、以深化改革从根本上治理体制性产能过剩

1.完善市场机制是根治体制性产能过剩唯一途径

治理产能过剩的关键在于通过推进经济体制改革,健全和完善市场制度,矫正导致系统性产能过剩的体制缺陷,并增进市场机能,以充分发挥市场利用分散信息、协调供需平衡、淘汰落后企业和产能、促进产业转型升级等方面的高效率性。具体而言,通过深化体制改革、体制创新解决产能过剩问题,应该从以下几个方面突破:

(1)加快要素市场改革,要把重要资源配置由政府主导让位于以市场为基础,让要素市场从政府的分割管理状态进入到市场化的、规范化的运作状态。重点推进土地制度改革,明晰土地产权,深化土地市场的改革,理顺土地市场的价格形成机制,从根本上杜绝地方政府通过低价甚至零地价供地为企业提供补贴。

(2)进一步推动金融体制改革。进一步硬化银行预算软约束,理顺地方政府与银行的关系,通过市场化手段提高企业投资中自有资金的比例,降低企业投资行为中的风险外部化行为;逐步实现利率市场化,使利率能真正反映资金的供求关系,使投资者在信贷过程中承担真实的资金成本与风险成本。

(3)调整财税体制。特别是要理顺中央与地方之间的利益分配机制,使财权与事权相对应,消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机;推动地方财政透明化与民主化改革,使地方政府更着眼于社会管理、基础设施和公共服务领域,避免地方政府为企业投资提供财政补贴。

(4)改革现有的环境保护体制,保障环境保护相关法规的严格执行,防止地方政府牺牲环境竞争资本流入。同时,制定实施长期稳定和严格的环境政策,与治理产能过剩等产业政策目标相对独立,不能因为产能不过剩就不实施严格的环境保护政策。

(5)进一步推进国有企业改革。强化国有企业财务约束机制与激励约束机制,完善国有企业的退出机制;从国有企业利润中提取一定比例设立辅助调整基金,主要用于国有企业退出时(破产或被并购)职工的社会保障和安置;限制各级政府用财政资金为经营不善的国有企业提供救助;在竞争性行业,消除政策制定和实施中的所有制与规模歧视,建立不同规模、不同所有制企业公平竞争的市场环境。

2.必须调整产业政策取向,消除政策对于企业投资的不当激励

中国产业政策具有强烈干预市场与限制竞争的特征,这种具有强烈“扶大限小”特征的政策模式,挑选特定产业与特定企业给予种种优惠(补贴)政策的做法,严重扭曲企业竞争行为,导致企业具有强烈过度产能投资和规模扩张倾向。中国应放弃这种产业政策模式,在政策取向上应从“干预微观经济和限制竞争”转为“放松管制与维护公平竞争”,政策重点也应转到为制造业竞争力提升和结构转型创造良好的市场与制度环境。对于严重产能过剩行业而言,产业竞争力的提升与结构转型是化解和调整过剩产能的重要方式。具体而言,产业政策重点应转到以下几个方面:

一是要从产业层面放松并逐渐取消对于微观经济的广泛干预和管制,扩大经济主体的自由度(尤其是进入、退出市场和自主投资的自由度);二是产业政策侧重点应从选择特定产业、特定企业进行扶持,以及通过行政管制方式提高集中度与打造大规模企业,转到对于企业研究开发与创新行为的普遍支持,对于提升劳动者技能与职业培训的普遍支持;三是健全和完善知识产权制度,加强知识产权的保护,加强技术创新的激励机制;四是产业政策应由 “生产者优先”(即优先考虑生产者利益、支持生产者) 转为维护消费者权益,通过切实维护消费者权益与“顾客驱动机制”,推动产品质量、产品功能与产品附加值的提升,推动市场的健康发展;五是制定严格、长期稳定、可预期的环境政策,并严格执行。

3.应建立产能过剩产业援助退出与辅助调整机制

本轮产能过剩是增长阶段转换与体制性扭曲共同作用的结果,钢铁、有色金属、水泥、平板玻璃、纺织、服装等行业面临长期过剩产能调整压力。对于这些行业来说,应在充分尊重市场机制与经济规律的基础上,实施援助退出与辅助调整政策。

实施援助退出和辅助调整政策,不宜采取“收购报废”、“补贴报废”、控制行业准入、支持大企业合并形成垄断、干预企业层面投资和生产活动等方式。对于日本此类政策的深入研究均表明,这类政策不但不能有效治理产能过剩,反而不利于这些行业的产能调整与产业竞争力提升,甚至会加重产能过剩问题[4]。而是应在不直接干预企业生产经营活动、充分发挥市场机制的基础上,从宏观方面为过剩产能退出提供援助并辅助(或者说促进)这些产业调整升级。辅助调整与援助退出政策主要集中在以下两个方面:

(1)援助劳动力转移与人力资源的再开发。对于衰退行业过剩产能调整中的失业者进行救助,并对于失业人员和调整转产人员进行职业培训。这种职业培训有两种不同的形式。一种是培训失业人员从事其它行业的技能,使其能较为顺利地在其它行业再就业。另一种培训是帮助失业人员或在职人员强化从事原所在行业工作的技能和获得新的技能,这一方面可以帮助这些行业提高劳动生产率,缓解甚至抵消劳动力成本上升带来的不利影响;另一方面可以帮助这些行业的本国企业向产业链高端环节拓展,促进本国这些行业的低端环节过剩产能的退出,并在高端环节形成新的产能。例如德国,尽管其劳动力成本很高,但由于劳动者具有良好的技能与素养,直到20世纪90年代德国还是世界第二大服装出口国,这主要得益于良好的职业技术教育与培训体系。

(2)资助技术创新与管理创新。鼓励衰退产业企业组成技术创新或管理创新联盟,并对企业及企业联盟的研发和管理创新活动进行资助。由政府出面联合企业、大学或研究机构成立研究开发中心,并提供技术开发资助,从新产品开发、技术流程创新与管理创新方面着手,推动衰退行业企业价值链的低端环节向高端环节拓展。同时对社会资金从事衰退行业企业重组和技术创新提供税收优惠。如美国机床工业在上世纪80年代衰退较严重时,国防部不仅直接资助R&D费用,而且出面联合110家机床生产商与用户公司以及大学或研究机构参加组建了全国制造科学中心(NCMS)。又如,在上世纪80年代初美国政府组织服装公司、纺织公司和纤维生产公司联合成立“快速响应计划”,使整个纺织业从纤维到服装到零售的周期由原来的66周缩短到21周。“快速反应计划”大大降低了纺织业的成本[5]。

4.短期内应避免严重产能过剩行业整体陷入生存危机及系统性金融风险

短期政策方面,不宜采用直接干预微观经济、管制经济的方式实现人为的“供需平衡”,而应以避免严重产能过剩行业整体陷入生存危机与避免系统性金融风险为主要目标,产能调整与供需调节则主要依赖市场机制,市场的优胜劣汰机制是化解调整过剩产能最为有效的手段。随着政策目标的调整,措施与手段亦做相应调整:

(1)适度拉动需求,缓解严重产能过剩带来的剧烈冲击。应在优化投资结构的基础上,保持基础设施建设的适度增长;通过结构性减税,刺激消费需求,减轻企业负担。严重产能过剩行业往往会面临剧烈的调整,不利于产业的长期发展,甚至会冲击金融稳定。此时,应通过财政税收政策适度拉动需求,缓解行业的生存危机,避免金融风险的集中释放。需要重点指出的是,政策力度不易过大。否则,会使得市场内生的产能调整与结构升级压力散失,刺激政策退出后产能过剩的格局不但不会得到根本改变,甚至还会进一步加深其严重程度。

(2)调整拉动需求政策的投入方向,重点加大农村与小城镇基础设施建设投入。中央财政应加大转移支付力度,积极支持中西部地区加大乡村与小城镇的公路(道路)建设、农田水利设施建设、教育与医疗基础设施建设、电网与通讯网络建设、饮水工程建设、环境保护基础设施建设等方面的投入。这些措施一方面可以拉动投资需求,缓解钢铁、有色金属、水泥等行业产能过剩程度;另一方面也可以推进基本公共服务的均等化和城乡一体化建设。

(3)新兴产业培育政策取向由“厂商补贴”向“消费者补贴”转变,并积极推进智能电网和分布式电网的建设。对于生产厂商的大量补贴是导致太阳能光伏、风电设备制造业严重产能过剩的主要原因。支持新能源产业发展,应转为从消费端补贴新能源消费者,以刺激太阳能发电、风电等新能源的消费需求;而智能电网与分布式电网的建设一方面可以拉动投资需求,另一方面可以破除新能源大规模应用的技术瓶颈。两项措施相结合有利于缓解太阳能光伏、风电设备行业的产能过剩。

(4)由“强制性退出”向“援助性退出”转变。部分落后产能(或企业)对于当地经济和就业举足轻重,如强行淘汰,会影响当地社会与经济的稳定,地方政府也会不配合。为保证这些产能或企业的顺利退出,应当加大失业人员救助与社会保障力度,提供再就业培训,对于落后地区还可以提供特别的税收优惠政策,以帮助这些地区吸引投资、发展经济,应对退出带来的冲击。


[1]本文为国家社科基金重点项目“转轨体制下中国工业产能过剩、重复建设形成机理与治理政策研究” (批准号09AZD017)总报告。李平,中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长、研究员。江飞涛,中国社会科学院工业经济研究所市场与投资研究室副主任,jiangfeitao@163.com。李晓萍,中国社会科学院数量经济与技术经济研究所博士后。

[2]据发改委公布,2003年后新增的炼钢产能中,经发改委、环保总局、国土资源部核准(名为核准,实为审批)的项目中新增产能在全部新增产能中占比不足20%,没有经过审批的违规建设产能约在3亿吨左右。如果没有这些违规的产能存在,我国钢铁产品的严重短缺将制约中国经济的发展。

[3]其中汽车薄板、取向硅钢等产品方面, 在拥有大量先进甚至世界一流的生产设备的同时,由于缺乏相应的技术能力,却难以有效利用这些设备生产出能满足国内需求的高端的产品,这些高端产品的设备生产能力出现较为严重的利用不足。

[4]详见小宫隆太郎编著的《日本的产业政策》、三轮芳朗编著的《日本产业政策论的误解》等著作和研究。

[5] 迈克尔·德托佐等人,《美国制造——如何从渐次衰退到重振雄风》,科学技术文献出版社,1998年版。


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