江飞涛 李晓萍:改革开放四十年中国产业政策演进与发展

——兼论中国产业政策体系的转型
选择字号:   本文共阅读 1646 次 更新时间:2019-01-23 22:42

进入专题: 产业政策   市场机制   改革开放四十年  

江飞涛   李晓萍  


摘要:改革开放之初,日本成功实施产业政策的经验在中国引起各界关注。随后,中国开始制定实施产业政策,并以此推动计划经济体制向市场经济体制的转型。随着改革开放的深入与经济快速发展,中国的产业政策经历了一个由计划管理与选择性产业政策混合的产业政策体系向以选择性产业政策为主体、以功能性政策为辅助的产业政策体系转变的过程。十八大以来,中国的产业政策开始重视功能性产业政策与创新政策的运用。总体上看,中国的产业政策越来越注重市场机制的作用,但仍保留了大量直接干预市场的措施,由此带来的不良政策效应日趋突出。当前,中国应转为实施以功能性政策为主体的产业政策体系,重在完善市场机制、维护公平竞争、促进创新、推动产业绿色与包容性发展。


引 言


改革开放初期,中国计划经济管理体制面临变革,而此时“东亚奇迹”及东亚模式在全球范围内引发关注,也逐渐引起了国内经济部门与经济工作者的关注,政府主导市场经济发展的东亚模式逐渐得到国内各方的认同。这种以选择性产业政策来主导产业发展、产业结构调整乃至经济发展的模式,既能引进市场机制,同时又能保留政府对经济活动的大量干预。这种产业政策模式与当时“有计划的商品经济”、“国家调节市场,市场引导企业”的总体改革思路不谋而合,也容易为当时各方所接受。因而,产业政策模式被当时中央领导人采纳,成为推动计划经济向市场经济渐进式转变的重要方式。20 世纪 80 年代末,中国开始全面推行产业政策,产业政策广泛存在于许多领域中,成为中国经济管理与经济调控颇为重要的工具。在之后的30年里,随着中国的市场化改革与经济发展,中国的产业政策也经历了一个演变与发展的过程。详细了解中国产业政策的演进过程,解析其演进的内在逻辑,探讨其存在的不足以及当前面临的挑战,对于当前中国产业政策的转型乃至整个市场化改革都具有重要现实意义。


一、产业政策的概念、理论基础及其相应争论


鉴于产业政策概念模糊性引起的争议,以及各方对于产业政策的内涵与外延的理解往往大相径庭,为了更好地理解和阐述中国产业政策的演进,有必要在文章展开之前对于产业政策的概念及基本理论进行简要的梳理和比较。从大体上看,对于产业政策存在两类不同的认识和实践。

第一类是传统意义上的产业政策及相应理念。这类产业政策,指的是战后日、韩等东亚国家(或地区)曾实施过的干预性产业政策。这类产业政策被认为是“政府为改变产业间资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。换句话说,它是促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策(小宫隆太郎,1988)”,这类产业政策以对于市场进入、产品价格、生产要素配置与要素价格、投资等经济活动的直接(或间接)干预为主要手段,以“政府对微观经济运行的广泛干预,以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置”为主要特征,因而被称之为选择性产业政策。在选择性产业政策中,政府处于主导性地位,政府“驾驭”、干预甚至替代市场(江飞涛、李晓萍,2015)。

选择性产业政策多以产业结构演变规律、市场失灵(协调失灵、信息外溢)、规模经济等作为其理论依据,但这些理论依据面临不少质疑与争论(江飞涛、李晓萍,2010,2015;张鹏飞、徐朝阳,2007)。选择性产业政策在理论上还面临一项严峻的挑战,即“政府失灵”问题,政府由于其自身利益的影响(或利益集团俘获问题)与信息问题,很难正确选择应该扶持的产业、产品、技术路线。对于选择性产业政策在东亚国家经济发展中的实际作用,同样存在诸多的质疑与争论(李晓萍、江飞涛,2012;刘鹤,1995)。还需要指出的是,日本政府自1960年以来逐渐散失了进行各种干预的权限,1970年以来转为采取“最大限度地利用市场机制”的产业政策模式(小宫隆太郎,1988);韩国政府自1985年颁布《产业发展法》,确立了市场机制在产业发展中的主导性地位,大大减少了政府对产业发展的各种直接干预。

第二类则是功能性的产业政策及相应理念。20世纪80年代以来,产业政策的理念和实践发生重要转变,选择性产业政策饱受争议,取而代之的是功能性产业政策(李晓萍、罗俊,2017)。越来越多的政府部门与产业政策的研究者认识到,选择性产业政策存在较为严重的缺陷,但是在促进产业创新发展、结构演进与竞争力提升方面,政府仍应扮演重要角色并应采取积极行动。政府应尽可能避免采用选择性产业政策,而是通过完善市场制度,改善营商环境,维护公平竞争,支持产业技术的创新与扩散并为之建立系统有效的公共服务体系,帮助劳动者提升技能以适应产业发展的需求等方式来实现以上目标,这类政策被称之为功能性产业政策。在功能性产业政策中,市场处于主导性的地位上,市场机制是推动产业创新发展与结构演变的决定性力量,政府则是为市场机制的有效作用创造良好的制度环境,并在公共领域或狭义的“市场失灵”领域补充市场机制的不足,政府与市场之间是互补与协同的关系。

功能性产业政策实践者和倡导者中,欧盟最具有代表性。1990年10月,欧洲共同体委员会发布了第一份产业政策通报。在此后的二十多年里,欧盟制定实施了一系列的产业政策,并发展出系统的产业政策理念体系。欧盟的产业政策始终坚持“市场导向”、“横向性”、“服从竞争政策”的原则,避免采取纵向、干预市场的选择性产业政策。欧盟进入21世纪以后,欧盟委员会倡导“矩阵式”的产业政策,即横向政策在不同的行业实施时,应根据不同的行业特征进行调整,政策工具方面仍是采取功能性政策工具。战后的德国、美国、英国,1960年代以后的日本,1985年以后韩国,实施的主要是功能性的产业政策。

近年来,新结构经济学引发诸多争议,其产业政策理念更像是选择性产业政策与功能性产业政策理念的混合,对于产业政策中市场与政府关系的阐述存在矛盾(江飞涛、李晓萍,2018)。林毅夫(2016,a)一方面强调新结构经济学的产业政策中,政府对于市场是因势利导的关系,政府顺应市场与补充市场;另一方面又强调政府应选择“回报最高的技术创新和产业升级”,并将政策资源集中于此,而这实际上是政府主导市场。在政策工具选择方面,林毅夫(2016,b)亦反对采用准入限制、投资规模控制、财政补贴等干预性政策工具,而是主张采用完善软硬基础设施为主功能性产业政策。基础设施建设、制度完善、营商环境优化等政策措施并不具有产业专用性特征,如何将这些政策资源集中选定的战略性产业,是新结构经济学必须面临重要的问题。还需要指出的是,有为政府能否有能力挑选“回报最高的技术创新和产业升级”方面,新结构经济学面临的严重质疑。

需要进一步指出的是,不同产业政策理念之间的差异与争论均是围绕市场与政府的作用、边界与相互关系展开,产业政策的演进过程其实质是在产业发展过程中市场与政府边界与相互关系的调整过程。因而,考察产业政策的发展与演进时,市场与政府关系的演变与调整就成为研究的主线。从中国产业政策的实践来看,改革开放初期中国引进的就是东亚选择性产业政策模式及其理念,在随后三十多年里,这种政策模式及理念在政策部门一直在占据主流地位。但是,功能性产业政策及其实践,也逐渐引起学者与政策研究者的关注。


二、改革开放初期产业政策理念的引入(1978-1988年)


1978年12月,党的十一届三中全会作出历史性的决策,将党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放。随后,中国开始逐步在社会经济活动中引入市场机制,投资主体与经济决策呈现多元化的局面,传统高度集中的计划经济管理模式不能适应新的形势。需要提出一种以新的经济管理体制。

20世纪80年代初,围绕经济体制改革的方向、围绕“社会主义商品经济”展开激烈争论。恰恰在这一时期,日本战后经济发展取得的成就引起世人瞩目,政府通过产业政策积极干预经济和产业发展被认为是造就“日本奇迹”的关键(Johnson,1982;沃格尔,1985;Pack and Westphal,1986;Amsden,1989),这引起了中国学者与中国政府的关注。1983年,中国学者陈重和韩志国在《现代日本经济》第3期发表《八十年代的日本产业政策》的文章,这是中国学者第一篇公开发表介绍日本产业政策的论文,该文重点介绍进入1980年代后日本产业政策的调整。1985年,国务院发展研究中心组织学习、研究日本通产省产业政策经验,同年在冲绳举办的“中日经济学术交流会”上,中、日学者围绕日本产业政策问题展开了一些交流和讨论。

随后,越来越多的中国学者开始关注到日本的产业政策及其对于中国的启示与借鉴问题。1986年,北京大学经济学院国际经济系的田万苍撰写了《日本政府的产业政策》一文,该文发表在《日本研究》1986年第10期上,该文系统介绍了战后日本不同经济发展阶段日本产业政策的重点与主要政策措施。中国社会科学院工业经济研究所的杨沐与黄一乂(1986)则从需求管理与供给管理相结合的角度,探讨了当时在向有计划商品经济转型过程中,在供给侧实施产业政策的必须性。他们进一步指出适用于有计划商品经济体制的产业政策,同计划经济体制时所应用的政策有许多明显区别。并提出当时研究和制定产业政策应主要包括的内容。同年,《世界经济译丛》(现为《国际经济评论》)摘译了托马斯·普戈介绍日本产业政策的文章,该文介绍了日本战后产业政策的发展情况与主要手段,进入1980年代日本产业政策的发展趋势,以及日本产业政策的实施效果。

1987年,国内学者围绕产业政策问题公开发表的论文数量显著增加,其中以国务院发展研究中心产业政策专题研究组(1987)与周林、杨云龙和刘伟(1987)年的研究最有影响。周林、杨云龙和刘伟(1987)的论文亦是国务院发展研究中心1986年组织的我国产业政策研究的成果之一,该论文提出,“用产业政策推进发展与改革”,并将“实现第一、 二、 三次产业之间关联方式的根本转换”、“更新现存工业体系的产业关联方式和产业素质”作为当时我国推行产业政策的近期目标,将“发展高技术产业,迎接世界新技术革命的挑战,赶超发达国家的产业结构水平”作为当时我国推行产业政策的远期目标。他们进一步指出,产业政策“应具体落脚在实现现存产业结构和产业组织的质的更新,推进以商品经济发展为基础的工业化进程”。

1985-1987年期间,国务院发展研究中心围绕产业政策问题组织了一系列相关研究,并赴通产省进行考察,以此为基础国务院发展研究中心产业政策专题课题组撰写了一份题为《我国产业政策的初步研究》的研究报告,该报告在中国的产业政策历史上具有重要影响。于1987年3月上报给了当时的中共中央领导人,建议中国引进日本在战后采用的产业政策。研究报告指出:“产业政策是许多国家实现工业化工程中推行的一整套重要政策的总称。一些实施产业政策得力的国家在发展和国际竞争中卓有成效。日本、南朝鲜等国家和地区通过产业政策实现‘竞争’与‘干预’相结合经济体制的经验值得我们重视”,“产业政策不仅可以用配套的政策协调各项宏观经济控制手段,为实现资源最优配置服务,而且可以通过其促进产业关联和组织的作用推动企业搞活和劳动生产率提高”。该报告指出,产业政策是政府对市场机制的调控手段,产业政策可以把建设和改革有机地结合起来,能连接宏观经济与微观经济,填补计划真空和催育市场,可以作为推动(计划经济)向有计划商品经济过渡的有力工具。该报告进一步认为,通过产业政策的制定和实施,可以解决当时意义上计划与市场的矛盾,并逐步建立起新模式下计划与市场的关系。

该报告进一步阐述了产业政策的目标、政策体系与产业政策主要构成(产业结构政策与产业组织政策)。“产业政策是扶植各个时期战略产业(或产业群)的发展,最大限度地享受后发性利益,实现国家工业化目标超赶先进国家的政策。产业政策是经济发展的核心政策,通过其协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才政策的制定和实施,形成产业政策体系”。产业政策的目标是“实现产业结构、技术结构和出口结构的合理化”,政策体系包括“产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和进出口政策等”。产业结构政策,“对某种(某几种)产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组进行促进,而对其他产业的同类活动进行抑制”,以“实现产业的高度化”。产业组织政策则是“建立高度技术基础上的大批量生产机制”,形成“以大企业为核心的分工协作网络”,实现“组织高效化”。

1984年,党的十二届三中全会提出,中国要建立有计划的商品经济。1987年,国家计委提出的“国家调控市场、市场引导企业”意见被当时的中央领导人所接受,当年党的十三大报告中明确提出“新的经济运行机制,总体上来说应当是‘国家调节市场,市场引导企业’的机制”,“国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段,调节市场供求关系,创造适宜的经济和社会环境,以此引导企业正确地进行经营决策。实现这个目标是一个渐进过程,必须为此积极创造条件”。国务院发展研究中心建议制定实施产业政策的意见中,产业政策为“国家调节市场”提供了有力的政策工具,该建议很快得到当时中央领导人的认可和批复,并责成国家计划委员会负责执行(吴敬琏,2016)。1988年,国家计划委员会成立产业政策司。作为《我国产业政策的初步研究》执笔人之一的刘鹤,1987年从国务院发展研究中心调入国家计委工业综合局,1988年调动到国家计委产业政策司。1989年,曾在日本一桥大学学习产业政策的杨伟民调入国家计委产业政策司。

在中国引入产业政策及产业政策理念过程中,主要引入的是选择性产业政策及相应理念。这一时期,经济学者与经济工作者在进一步思考产业政策在中国的应用时,均是将其与当时的经济体制基础以及围绕经济体制改革展开的争论紧密联系起来。还有一重要细节值得我们关注,吴敬链(2017)对此有较为详细的介绍:在1985年中日交流会上,小宫隆太郎教授向马洪研究员推介《日本的产业政策》一书,该书由几十位日本经济学家对日本产业政策进行全面考察与研究后完成,该书对于选择性产业政策持批判态度,小宫龙太郎并将该书赠予马洪。该书于1988年在中国翻译出版,并没有引起中国政策部门及学者应有的重视。中国在引入产业政策及其理念时,过于注重与通产省及通产省资深官员的交流和观点,忽略了当时日本经济学界对于战后产业政策反思的大量研究,同时也忽略了企业界对此的不同看法和态度。


三、有计划的商品经济与产业政策初步尝试(1989-1993年)


1988年,国家计委产业政策司成立后,开始着手产业政策的进一步研究工作以及产业政策的起草制定工作。在1988年期间,有两篇研究报告是颇值得关注的,一篇是杨伟民撰写的《对“八五”产业政策纲要的建议》,另一篇是刘鹤等人(1989)撰写的《我国产业政策实施的总体思路》。杨伟民(1988)指出,当时我国产业结构矛盾主要体现在五个方面,三次产业之间的失衡,第二产业内部的失衡,流通领域的混乱,贸易结构上失衡,就业不充分与工资成本大幅上升共存。杨伟民认为结构性矛盾是由机制紊乱造成的,而机制紊乱集中体现在非经济垄断和过度竞争两个方面。针对性的政策手段有两类,一类是塑造产业机制为目标的改造型(改革)政策手段,另一类是以产业结构、产业组织为目标的调整型政策手段。杨伟民进一步阐述产业机制是市场与产业政策有机结合、自动配合、自动发挥功效的调节器,其核心是产业政策指导市场配置资源,市场调节产业运行。而刘鹤等人(1989)的研究报告把产业政策作为连结宏观与微观、衔接中央与地方、沟通计划与市场的支点,并提出以产业政策立国的总体思路。他们认为当时有两个瓶颈制约我国产业结构高度化,一个是随城市化进程加快而引致的基础产业供给瓶颈,另一类是高消费导致的技术供给瓶颈,并提出此后八年内(1988-1995),我过产业政策的内容应主要包括以下三个方面的内容,即充实基础产业,发展创汇产业与加强市场组织化。

1988年上半年,国家计委产业政策司在大量调查、研究的基础上提出了初步研究成果《关于我国当前产业政策的若干要点》,经过反复征求意见、修改,国务院于1989年3月发布《国务院关于当前产业政策要点的决定》。这是中国第一部以产业政策命名的政策文件。《国务院关于当前产业政策要点的决定》,其中明确提出,“制定正确的产业政策,明确国民经济各个领域中支持和限制的重点,是调整产业结构、进行宏观调控的重要依据”,“当前和今后一个时期制定产业政策、调整产业结构的基本方向和任务是:集中力量发展农业、能源、交通和原村料等基础产业,加强能够增加有效供给的产业,增强经济发展的后劲;同时控制一般加工工业的发展,使它们同基础产业的发展相协调”。

《国务院关于当前产业政策要点的决定》,制定了当时产业的发展序列,并明确指出“当前的产业发展序列,是各部门、各地区执行产业政策的基本依据,也是各项经济政策的导向目标。由于同一产业在社会再生产各个领域中的状况往往不同,需要采取不同的政策。因此,产业发展序列要按社会再生产的不同领域分别排列”。在这一政策文件中从生产领域、建设领域、外贸领域、改造领域四个方面制定了各主要产业的发展序列。作为该政策文件附件一同发布的还有《当前的产业发展序列目录》,这一目录详细列出了以上四个领域重点支持、严格限制与停止生产的产业、产品(与工艺),目录极为详细。例如,在生产领域重点支持生产的产业、产品涉及到十八个产业领域数百个产品。后来的《产业结构调整指导目录(2005年本)》① 及其之后的调整版本均延续了这种目录指导的风格,例如,《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正))》② 条目共1408 条,其中鼓励类761 条,限制类223 条,淘汰类424 条。

《国务院关于当前产业政策要点的决定》在政策措施方面,主要采用了计划经济的方式,这与当时“有计划的商品经济”的主基调是相一致的。政策实施第一条,“各部门、各地区要根据产业发展序列的要求,压缩固定资产投资、调整产业结构、引导外资流向,并结合财力、物力的可能,安排年度计划和‘八五’计划”。第二条,则是要求银行根据产业发展序列的要求,制定相应信贷政策,要求银行从“限制的产业中抽回资金,投入到支持的产业中”,并要求“国家计委要会同财政部、银行,根据产业发展序列要求,制订固定资产投资贷款优先顺序”。第四条则要求物价部门“按照产业发展序列的要求,改进对重要商品的价格管理办法”。第五、第六条则是要求相应部门优先满足重点支持产业在外汇、交通、电力及物资资料上的需求,第七条则是突出规模经济,“要按照规模经济和专业化协作的原则进行生产和建设,避免低水平的重复和地区趋同化的倾向”。此外,政策实施的第三条是要求制定与发展序列相适应的税收政策,第八条是对乡镇企业的要求,第九条是对地方政府及计划部门实施政策的要求,第十条则是要求“尽快制定与产业政策有关的法律、法规”。该文件最后指出“该决定由国家计委组织实施并负责解释”。

根据刘鹤、薛亮(1991)年的内部报告,《国务院关于当前产业政策要点的决定》发布以后的两年里,共有44个地方、27个行业主管部门、15个经济综合部门提出了相应的实施办法。地方和部门主要是根据中央政策精神,精心制定本部门、本地区的发展重点与限制重点,并列出相应目录。经济综合部门则则主要提出具体实施办法,落实国家产业政策的实施保障措施,具体由以下几个方面的:(1)人民银行会同国家计委制定固定资产投资贷款差别利率及其实施办法,由专业银行具体执行。对于列入国家建设计划项目以及产业政策重点支持的项目享受差别贷款利率(低利率)。(2)制定固定资产投资方向调节税。1991年,国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》(以下简称《暂行条例》),对于国家产业政策支持且符合一定经济规模标准的建设项目实行零税率,对于限制类项目和达不到经济规模的项目实行30%的高税率。(3)加强对部分产品生产能力建设与改造项目的管理。国务院1990年发布《关于贯彻国家产业政策对若干产品生产能力的建设和改造加强管理的通知》,并制定《控制建设和改造生产能力产品目录》,对于目录中的23类产品,均须报经国家行业归口管理部门核准后才能批准立项,该目录还会根据产业政策及国民经济发展情况进行定期或者不定期的调整。后来的《政府核准的投资项目目录》延续了这一政策传统。

《国务院关于当前产业政策要点的决定》及相应落实政策的制定实施,是中国制定实施产业政策的初步尝试。这些政策是在改革开放初期初步引入市场机制以及确立“有计划的商品经济”的经济体制这一特殊历史背景下制定出来的。它的出现,有其内在的历史逻辑。改革开放初期,随着经济体制改革的推进,在指令性计划管理之外商品经济(市场经济)快速发展,在缺乏完善市场制度有效制约的情况下,商品经济的发展亦带来新的问题及面临新的挑战,这为实施产业政策带来了操作空间和内在需求。引入产业政策模式还有一个方面的重要考量,那就是通过实施产业政策来促进计划管理部门职能的转换,逐渐缩小指令性计划的作用范围。

这些政策的制定,突破了传统“大一统”计划经济管理模式,在当时开辟了通过直接干预和影响资源配置进行国民经济管理的新模式,较大程度上缩小了计划管理的范围,并对当时新出现的在大量计划经济之外的市场经济活动进行管理和调节。这种产业政策的国民经济管理模式作为当时各方都能接受的方案,成为推动计划经济体制向市场经济机制转型的重要工具。正如蔡昉(2018)所言,尽管这看似仅仅是对传统计划经济体制的最初突破,但是从某种意义来讲已经可以称之为颠覆性制度创新,甚而可以被认为是中国经济改革的实践。

由于对市场机制持较为保留的态度,以及计划经济管理模式的惯性,这些政策仍沿用了不少计划经济管理措施,是产业计划管理与选择性产业政策的混合产物。但从总体上看,相对于传统的严格计划管理体制,采用产业政策进行调控大为放松了对经济主体的控制,扩大了地方和企业的经济决策权,激发了经济主体的活力,促进了产业与经济的发展。


四、市场经济体制改革与产业政策的发展(1994-2001年)


进入1990年代,中国经济快速发展,产业结构变动速度加快,经济体制改革进程加快。1992年10月,党的十四大确定建立和完善社会主义市场经济体制。1993年11月,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,中国开始全面推进社会主义市场经济体制改革,决定明确指出,“建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。同时,中国亦为重新加入关贸总协定而努力。随着中国经济环境与制度环境正在发生变化,国家计委产业政策司开始考虑再新的形势下制定新的产业政策。1992年5月,国家计委启动90年代国家产业政策的研究制定工作,进行了大量的调查、研究与分析工作,并多次邀请部分专家学者及相应领域的工作者召开座谈会,听取各方意见,并在此基础上形成了征求意见稿(刘鹤,1994)。

在1993年5月,在国家计委、经贸委、体改委、国务院发展研究中心共同召开的产业政策工作座谈会上,国家计委提供了一份会议参阅文件,名为《关于近期产业政策工作的几个问题》③ ,由刘鹤等人执笔,其中指出,国家计委在制定下一步产业政策的时候,需要考虑到社会主义市场经济的发育、国际环境的变化、中国特殊国情三方面的因素,并从以下几个方面展开工作:加强产业政策的预见性、导向性与专业性;制定一些加强市场功能、促进市场机制发育的产业政策;研究国家产业政策与地方经济发展的结合;形成适合中国国情的产业政策制定实施机制。

1993年11月,国家计委根据十四届三中全会精神和拟在1994年出台的几项重大体制改革方案,对于《90年代国家产业政策纲要》的草案进行了进一步的修改(刘鹤,1994)。1994年4月,国务院发布《90年代国家产业政策纲要》(简称《纲要》),这是中国颁布的第一部基于市场机制的产业政策。《纲要》明确提出,制定国家产业政策必须遵循“符合建立社会主义市场经济体制的要求,充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用”的原则。其政策重点主要包括六个方面的内容:一是大力发展农业和农村经济,增加农民收入;二是切实加强基础设施和基础工业;三是积极振兴支柱产业,特别是机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业等产业;四是积极发展对外经济贸易,调整贸易结构,大力提高出口效益,鼓励进口新技术和相关的关键设备、关键零部件;五是产业组织、产业技术和产业布局政策,产业组织政策旨在促进企业合理竞争、现规模经济和专业化协作,产业技术政策方面旨在促进应用技术开发、鼓励科研与生产相结合、加速科技成果的推广、推动引进和消化国外的先进技术,产业布局政策旨在逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差距、形成地区间专业化分工协作;六是建立产业政策的制定程序和实施保障机制。《纲要》还要求国家计委负责组织协调制定“交通、通信、建筑、电子、机械、石化和外资、外贸、技术及产业组织调整等产业政策”。《纲要》尤为重视规模经济问题,并附有《关于实施固定资产投资项目经济规模标准(第一批)的若干规定》及《固定资产投资项目的经济规模标准(第一批)》。

随后,中国发布了《汽车工业产业政策》(1994年)、《水利产业政策》(1997年)、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》(1998年版、2000年修订)、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》(1999年版、2001年版)、《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》(2000)等一系列产业政策。在这一时期,为加入世界贸易组织,中国着手清理、规范外商投资政策。1995年,中国政府发布《指导外商投资方向暂行规定》与《外商投资产业指导目录》(1995年本),《外商投资产业指导目录》(1995年本)分为鼓励类目录、限制类目录(其中又分为甲、乙两类)、禁止类三类。1997年,中国政府对《外商投资产业指导目录》进行了修订。

《90年代国家产业政策纲要》是在党中央确立建立社会主义市场经济体制的背景下制定实施的,其政策思想与政策体系与建立社会主义市场经济体制的要求相衔接。较之《国务院关于当前产业政策要点的决定》,《90年代国家产业政策纲要》更加重视发挥市场机制的作用。在纲要和此后发布的一系列产业政策中,计划管理性的政策措施逐渐退出舞台,投资审批、行业准入、财政税收、金融等政策工具逐渐成为产业政策主要政策工具。《90年代国家产业政策纲要》是中国第一部传统意义上的产业政策,它是以市场机制为基础,它选择特定产业进行扶持或限制,在政策工具选择方面,主要采用审批、干预要素价格与资源配置等政策工具,是典型的选择性产业政策。

1994-2001年期间,《90年代国家产业政策纲要》及随后一系列产业政策的发布与实施,基本形成了由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策及行业专项政策构成,以选择性产业政策为主体产业政策体系。这些产业政策的政策理念、思路与政策模式,对于此后的产业政策均产生了深远的影响,并在此后的产业政策中延续下来。例如,《汽车工业产业政策》中培育和扶持大型企业集团、推动集中的产业组织政策,对于外商投资汽车工业及合资汽车的管制政策,对于投资与项目的管制政策,对于市场准入与产品准入的严格管制政策,对于整车进口的限制政策,一直被后续的汽车产业政策延续着;《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》则演变成《产业结构调整指导目录》中的鼓励类目录;《外商投资产业指导目录》及其模式一直被延续了下来。

从总体来看,在这一期间,中国政府通过产业政策的实施完全取代了对微观经济的严格计划管理,企业逐渐成为市场主体,在接受国家产业政策调控与引导的同时,主要根据市场信号进行决策;并且由于产业政策不像计划管理那样具有很强的约束性,不当的产业政策干预相对容易被突破和调整。许多产业的发展过程,均是不断突破有关部门预测、脱离其规划、 摆脱其干预进而高速增长的过程,如果产业政策的干预大部分得以实现,这些行业的发展就会被进一步延迟(江小涓,1996)。从这个角度来看,产业政策因其灵活性与不断释放微观经济活力,在很大程度上促进了产业发展及产业结构调整(江飞涛、李晓萍,2015)。


五、宏观调控的强化与产业政策的演进:(2002-2012年)


2002-2012年的十年里,中国经济发展的内外部环境发生了许多重要变化。中国的产业政策正是在这些变化的交互影响下发展和演进。2001年,中国加入世界贸易组织,对外开放进程加速。中国企业在国内市场面临越来越多来自国外企业或产品的竞争,越来越多的企业参与到国际市场的竞争中来。2002年,党的十六大召开,十六大报告明确提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”,要“加强和完善宏观调控”。2003年10月,党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中明确提出 “更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强企业活力和竞争力”,继续改善国家宏观体系,深化行政审批体制与投资体制改革。2003-2007年之间,中国出于对经济过热问题的担心与防治,加强了宏观调控。2008年,国际金融危机爆发,中国经济亦受到强烈冲击,随后中国政府出台了强有力的政策体系来推动经济复苏。中国的产业政策正是在这些重要变化的交互影响下发展和演进的。


1. 总体政策的调整与行业政策的强化


2004年,国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》,该决定的重点在于“转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位”,该决定明确提出“对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。其中,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,其他项目无论规模大小,均改为备案制”,而对于投资核准,该决定明确提出,核准主要从“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行”。该决定同时强调,要加强和改善投资的宏观调控,综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。该决定明确提出,要制定和适时调整投资指导目录,建立科学的行业准入制度,规范重点行业的环保、安全等标准,防止低水平重复建设。决定明确指出,要严格和规范土地使用制度,充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。在2002年以来的产业政策体系,《国务院关于投资体制改革的决定》扮演着重要角色,它为产业政策中采取新的目录指导、投资核准与备案、市场准入、土地使用制度等政策工具提供了重要依据。《企业投资项目核准暂行办法》与《政府核准的投资项目目录》亦是以《国务院关于投资体制改革的决定》为依据所制定。国家发展改革委制定的《企业投资项目核准暂行办法》赋予了自身在核准投资项目时仍拥有很大的自由裁量权,核准实质上成为变相的审批。

在对外商投资的管理方面,2001年中国加入WTO以后,就着手修改和完善外商投资相关管理办法。2002年,国务院发布《指导外商投资方向规定》,同时废止了之前国家计委等三个部门发布的《指导外商投资方向暂行规定》,随后相关政策部门多次调整和修订《外商投资产业指导目录》,不断扩大对外商投资的开放程度。

2005年,国务院颁布《促进产业结构调整暂行规定》,该规定进在21世纪以来的产业政策体系中具有重要作用,它为政策部门全面干预与管理产业领域的投资从而干预(或促进)产业结构的演变提供了重要依据,全面指导与管理产业发展方向的《产业结构调整指导目录》正是以此为基础制定的。暂行规定明确指出,“《产业结构调整指导目录》是引导投资方向,政府管理投资项目,制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成,对于鼓励类投资项目,可根据相关政策规定予以获取贷款、土地要素方面的便利与税收、土地价格等方面的优惠;对于限制类的新建项目则禁止投资;对于淘汰类项目严禁投资,对于已存在的淘汰类工艺技术、装备和产品必须按期淘汰,否则地方政府及相关部门可采取强制性措施。这类目录指导政策,其实质是对资源配置的直接干预。

2002年以来,部分行业的产能过剩问题引起政策部门的高度关注,政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如:2003年11月,国家发展改革委员会等部门共同制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》等政策;2006年,国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》等政策;2009年9月,国家发展改革委出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题,其中政策措施有九点:严格市场准入,强化环境监管,依法依规供地,实行有保有控的金融政策,严格项目审批管理,做好企业兼并重组,建立信息发布制度。2009年以来,强制淘汰落后产能成为治理产能过剩极为重要的措施。2010年2月,国务院颁布《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》,其中强化了淘汰落后产能工作的目标分解、行政上的组织领导与行政问责机制。

2002年以来,中国政府进一步细化和强化了对行业发展的指导,相继制定了钢铁、电石、水泥、煤炭、铝、电力、纺织等行业的结构调整政策;随后又陆续颁布了《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》与《船舶工业中长期发展规划》等行业发展政策,这些政策的陆续颁布,标志着对单个产业发展进行系统干预的政策模式已经成熟。


2. 重点产业结构调整与振兴规划的推出与实施


2008年,国际金融危机对于中国经济亦产生了强烈冲击,作为针对国际金融危机以及中国面临的严峻经济形势,2009年 1月 14 日,国务院会议首先审议通过了汽车、钢铁产业调整振兴规划 ,随后国务院又先后通过了纺织、装备制造、船舶、电子信息、石化 、轻工业、有色金属和物流业等八个产业的调整振兴规划,与之配套的实施细则多达 160 余项,涉及到产业活动的各个方面。重点产业调整振兴规划的主要内容,可以概括为“保增长,扩内需,调结构”,其中“保增长、扩内需”是针对金融危机带来的经济下滑问题,“调结构”则着眼于重点产业中长期的结构调整与健康发展。“保增长,扩内需”的政策主要有以下内容:鼓励家电与小排量汽车消费的政策;鼓励购买弃船,加快淘汰老旧船舶和单壳油船;鼓励纺织品、服装消费;推动第三代移动通讯系统与农村信息化建设;油品、化肥、有色金属产品收储以及鼓励出口的政策等。“调结构”政策主要有:严格控制新增产能,加快淘汰落后产能;促进企业加大研发投入,支持企业自主创新;修订重点行业产业政策,修订准入条件与指导目录,等等。

虽然重点产业调整振兴规划强调利用市场机制、试图强化政府的服务功能,在一些政策细节方面进行了修订、调整与补充,但在很大程度上延续以往产业政策中干预主义色彩浓厚的特点。重点产业调整与振兴规划集中体现了我国产业政策的基本思想、政策措施偏好和发展趋势,是此前产业政策的集成和发展,构建起比较全面、系统的产业政策体系。它的颁布实施,在某种程度上意味着政府部门进一步强化了产业政策的运用。


3. 培育和发展战略性新兴产业


国际金融危机发生以后,各国纷纷加大了在战略性新兴产业领域的投入与竞争,以积极抢占新一轮经济和科技发展的制高点。在此背景下,为了构建国际竞争新优势,加快推进产业结构升级与经济发展方式转变,国务院于2010年9月颁布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,该决定将战略性新兴产业的概念进行了界定,并选择了节能环保、新一代信息技术、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等七个产业作为战略性新兴产业,对于以上产业又给出了重点发展的产品、技术(或技术路线)及领域。政策保障上主要从以下四个方面着手,“强化科技创新,提升产业核心竞争力;“积极培育市场,营造良好市场环境”;“强化国际合作,提高国际化发展水平”;“加大财税金融政策扶持力度,引导和鼓励社会投入”;“推进体制机制创新,加强组织领导”。集中力量组织攻关突破关键技术,组织实施重大应用示范工程等政策工具,仍是政策的重点。

2012 年 7 月,国务院又发布了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》,对重点发展领域及其重点发展方向、主要任务、重大工程进行了部署。该规划的基本原则有以下四个方面,“市场主导、政府调控”,“创新驱动、开放发展”,“重点突破、整体推进”,“立足当前、着眼长远”。需要关注的是,规划在原则上明确指出,“针对产业发展的薄弱环节和瓶颈制约,有效发挥政府的规划引导、政策激励和组织协调作用”,“选择最有基础、最有条件的重点方向作为切入点和突破口,明确阶段发展目标,集中优势资源,促进重点领域和优势区域率先发展。总体部署产业布局和相关领域发展,统筹规划,分类指导,适时动态调整,促进协调发展”,这在很大程度上可以反映出规划实质上更为强调政府规划、政策引导的作用。在该规划对于“十二五”期间七大战略性新兴产业领域的发展重点给出了更为详细的清单,同时该规划十二五期间重点推进的重大工程的详细清单。从这些我们都不难看出,在促进战略性新兴产业发展方面仍延续着“集中力量办大事”的思路,仍强调政策部门对于技术路线的选择与引导。

2002-2012年期间,中国逐渐形成了完备的选择性产业政策体系,在整个产业政策体系中,投资的核准与备案、准入管理、各类目录指导政策居于比较中心的位置,政策部门对于财税、信贷、土地政策的运用也日趋娴熟,在行业政策制定方面也越来越细化和专业化,对于先进前沿技术与新兴产业的发展方面也越来越重视。在此期间,中国政府强调“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”,制定产业政策时均强调要充分发挥市场的基础性作用。例如,在《促进产业结构调整暂行规定》中,将“充分发挥市场配置资源的基础性作用,加强国家产业政策的合理引导,实现资源优化配置”作为该政策的基本原则;在《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中,将“坚持充分发挥市场的基础性作用与政府引导推动相结合”作为基本原则。但仍需指出的是,出于对经济过热与产能过剩的忧虑、对于金融危机冲击的担心、对市场机制的疑虑,以及政策部门的思维惯性、政策传统与部门利益考量的影响,政策部门通过投资项目审批与核准(备案)、准入管理、目录指导、土地管理、财政补贴等手段的应用强化了对于市场及微观经济的干预。

在这一期间,中国的选择性产业政策体系得到强化,并形成其自身特色。这种特色表现为中国产业政策的选择性不只是体现为对特定产业的选择性扶持(或限制),还更多地表现为对特定技术路线、特定产品与特定企业的选择性扶持(或限制)方面(江飞涛、李晓萍,2010)。在这一时期,全面对外开放、支持技术研发与扩散等方面的产业政策在促进产业发展方面起到了重要作用,但是直接干预性产业政策措施的不良效应日趋突出。不良政策效应包括,导致设租与寻租,妨碍产业效率的提升,导致部分战略性新兴产业较为严重的产能过剩,导致行政垄断等问题(李平等人,2018)。


六、十八大以来产业政策的新发展


十八大以来,中国经济经济进入新的发展阶段,经济增长效率下降,投资、要素驱动型的增长方式难以持续,创新及其对于经济发展的贡献不足,一些不利于经济发展的体制机制问题亟待改革完善,同时中国还面临着新一轮科技革命和产业变革带来的挑战和机遇。2013年,党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,决定明确提出,“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”,“建立公平开放透明的市场规则……,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法……”。以上这些都对我国的产业政策提出了新的要求,我国的产业政策也随之进行调整。

十八大以来,中国的产业政策更为注重创新驱动发展、新兴技术在经济发展中的应用。围绕创新驱动、新兴技术(产业)及先进制造业发展方面出台的重要政策有《中国制造2025》、《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》、《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》、《国家创新驱动发展战略纲要》、《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》、《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》等。2015年中国出台的《中国制造2025》集中体现了这一新的特征。《中国制造2025》,是新一轮科技革命和产业变革与我过加快转变经济发展方式的大背景下制定的,旨在“制造业大而不强,自主创新能力弱,关键核心技术与高端装备对外依存度高,以企业为主体的制造业创新体系不完善”等方面的问题。

《中国制造2025》以“创新驱动,质量为先,绿色发展,结构优化,人才为本”为基本方针,创新被放在了最重要的位置上。《中国制造2025》秉承“市场主导,政府引导”,“立足当前,着眼长远”,“整体推进,重点突破”,“自主发展,开放合作”的基本原则,更加注重视发挥市场在资源配置中的决定性作用,以及在更高层次上对外开放,并提出了明确的战略任务和重点方面。在力图突破的重点领域方面,《中国制造2025》明确提出了新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等10个领域,以及每个领域力图重点突破的关键技术、装备、产品。

在政策工具选择方面,《中国制造2025》越来重视注重改革和良好环境的营造,。《中国制造2025》明确提出,“建设制造强国,必须发挥制度优势,动员各方面力量,进一步深化改革,完善政策措施,建立灵活高效的实施机制,营造良好环境;必须培育创新文化和中国特色制造文化,推动制造业由大变强”。其战略支撑与保障主要有八个方面的内容:第一,深化体制机制改革;第二,营造公平竞争市场环境;第三,完善金融扶持政策;第四,加大财税政策支持力度;第五,健全多层次人才培养体系;第六,完善中小微企业政策;第七,进一步扩大制造业对外开放,第八,健全组织实施机制。在政策组织实施机制方面,《中国制造2025》也有新的特点,强化了政策实施过程中的监测与评估,它明确提出“建立《中国制造2025》任务落实情况督促检查和第三方评价机制,完善统计监测、绩效评估、动态调整和监督考核机制。建立《中国制造2025》中期评估机制,适时对目标任务进行必要调整”。随后,相关部门还发布了11个配套的实施指南、行动指南和发展规划指南,包括国家制造业创新中心建设、工业强基、智能制造、绿色制造、高端装备创新等5大工程实施指南,发展服务型制造和装备制造业质量品牌2个专项行动指南,以及新材料、信息产业、医药工业和制造业人才4个发展规划指南。其中工业强基、智能制造、绿色制造等9个实施指南进一步细化了重点领域要重点发展的技术、装备、工艺及产品,并提出了更为详细的实施规划。工业和信息化、财政部联合编制印发的《智能制造发展规划(2016-2020年)》,亦是为落实《中国制造2025》而制定的一项重要政策。

在化解过剩产能或者去产能方面,2013年10月,国务院又发布了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》;2016年2月,国务院发布《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。2017年,国家发展改革委、工业和信息化部、财政部等部门共同发布了《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》。严格管制甚至是禁止新建产能投资,设立去产能专项基金,严格淘汰不符合技术、环保、能耗、规模等标准的产能,制定严格的去产能目标,然后通过指标层层分解、落实地区与企业责任以及行政问责的方式来去产能, 在煤炭行业甚至限制生产工作日,例如《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中直接规定“从2016年开始,按全年作业时间不超过276个工作日重新确定煤矿产能,原则上法定节假日和周日不安排生产”。

从十八大以来,中国进入新的发展阶段,迫切需要通过深化市场经济体制改革与实施创新驱动发展战略为国民经济的健康发展注入新的动力。党的十八届三中全会也明确“提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在这一大时代背景下,中国的产业政策更加注重发挥市场机制的作用,也更加强调政府应将政策重点放在构建良好的制度环境及外部环境方面,并开始注重功能性产业政策的应用,同时也更为重视产业创新政策的制定实施。

例如在《中国制造2025》中,明确提出“全面深化改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,强化企业主体地位,激发企业活力和创造力”。在战略支撑与保障措施方面,深化体制机制改革、营造公平竞争市场环境与健全多层次人才培养体系等功能性产业政策成为其重要构成。在11个配套行动方案中,《国家制造业创新中心建设工程实施指南》与《制造业人才发展规划指南》亦是功能性产业政策。不过,政策部门仍然十分强调政府的引导与干预,但在“整体推进,重点突破”的论述中又强调加强战略研究和规划引导,全国一盘棋,强调政府统筹规划、分类指导、合理布局,强调政府要明确创新方向,并在重点领域方面及领域内的重点发展技术、工艺、装备、产品方面给出了详细的目录,这在很大程度上体现出“政府主导”的特征。而在去产能政策方面,政策部门直接干预市场的特征更为浓厚,严格禁止新的投资,通过行政手段强制性去产能甚至强制性限定生产工作日,这些都是直接干预市场的行为。

从总体上看,十八大以来中国的产业政策发展具有两个重要趋势,一是产业政策体系中越来越多地引入了功能性产业政策,二是促进产业创新政策在整个政策体系中的扮演着越来越重要的角色。


七、中国产业政策演进的逻辑与未来发展方向


1. 中国产业政策演进的逻辑


中国产业政策的引进和发展,是在中国市场化改革、对外开放与经济快速发展的历史大进程背景下发生的。中国产业政策的演进沿着两条逻辑线索展开,一条逻辑线索是市场化改革进程中政府与市场关系的调整,它对于产业政策的取向、政策工具选择产生重要影响;另一条是经济快速发展中产业发展、产业结构转换所面临的主要问题的变化,它会对于产业政策重点的变化产生重要影响。

中国的市场化改革经历了放权让利、有计划商品经济、社会主义市场经济体制、“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”到“使市场在资源配置中起决定性作用”的转变过程。与之相适应,中国的产业政策体系也经历了一个从计划管理与选择性政策混合的产业政策体系,到选择性产业政策体系再到以选择性产业政策体系为主体、以功能性产业政策为辅助的产业政策体系的转变过程。从总体上看,在这个转变过程中,中国的产业政策越来越注重发挥市场机制的作用。

随着工业化进程与国民经济的发展,中国产业政策的重点亦随之调整。改革开放初期,中国处于工业化初期,严格的计划经济管理导致国民经济缺乏活力,同时基础设施十分落后,基础产业不能满足国民经济发展的需求,同时需要外汇购买国外先进设备与技术,这一时期产业政策的重点是减少计划管理、加强基础设施建设、发展基础产业与培育发展出口创汇产业。随着经济发展并向工业化中期迈进,中国基础设施与基础产业仍然薄弱,对于经济主体仍管制太多,同时需要促进产业结构的升级,并更多享受国际分工和贸易的好处,中国的产业政策重点是加快基础设施和基础工业的发展、以产业政策管理全面替代计划经济管理、支持资本密集型产业的发展并将其培育成支柱产业,加大对外开放力度、积极发展对外贸易。随着经济的进一步发展与工业化进入中期后半阶段,中国产业发展需要进一步融入国际分工和参与国际市场竞争,需要进一步提高技术能力与竞争能力,这时产业政策重点在于全面支持资本密集性行业的技术提升、产品升级以及竞争力提升,培育和发展技术密集型产业以及全面扩大对外开放。随着中国步入中等偏高收入国家水平与进入工业化后期,与发达国家在产业与技术领域上的竞争会越来越激烈,迫切需要提升产业创新能力,中国产业政策的重点转为提升技术密集性行业的技术能力、促进其产品升级及研发能力,培育和发展新兴产业,推动整个产业体系研发能力、创新能力的提升以及新技术的扩散。


2. 未来展望


随着中国改革开放的深入发展与国民经济的快速发展,中国以选择性政策为主体的产业政策体系,政策效果越来越有限且不良政策效应日趋显著。并且这种选择性产业政策模式与竞争政策之间存在激烈的冲突,竞争政策的基础性地位难以确立,市场竞争机制为经济与产业发展所带来的种种有利作用难以发挥。而中国进入新的发展阶段后,迫切需要充分发挥市场机制的作用来激励创新,探索未来产业、技术发展的方向与新的经济增长点,并推动经济效率的不断改善。市场机制这些作用的发挥,主要是依靠公平竞争的市场过程来实现,同时需要更为完善的市场制度作为保障。同时,中国迫切需要采用有效的产业政策来提升产业竞争力,加快产业结构的调整。这就需要确立竞争政策基础性地位,推动产业政策的转型,实现产业政策与竞争政策的互补与协同。因而,转为实施与市场机制、竞争政策互补协同的功能性产业政策具有重要现实意义。

构建功能性产业政策体系,应遵循与服从竞争政策。公平竞争是“创新、竞争力和增长的最重要的驱动力”,构筑功能性产业政策应与竞争政策发挥互补、协同的作用,而不是违背公平竞争的基本原则。政策工具方面选择方面应主要采用功能性、服务性的政策工具,包括完善市场经济制度体系,创造良好的营商环境,对于基础科学研究与基础、通用技术研究开发的支持,促进经济主体之间协调与合作,重视产业技术人才的培养与劳动者技能的提升。在战略性领域予以重点支持时,也应将政策资源导入与之相关的公共科技服务体系、竞争前技术研发环节,对于技术创新活动的补贴与税收优惠也应以普惠的形式发放(江飞涛、李晓萍,2018)。

构筑功能性产业政策,应尤为重视技术创新与新技术的扩散。当前,中国的产业结构向中高端迈进,中国的产业发展与转型升级以及在全球价值链位置提升,越来越依赖于技术创新与创新能力的提升。中国必须为激励创新创造良好的制度环境,并构建更为有效的国家创新体系。第一,要加快完善知识产权保护制度及相应执法体制,强化知识产权的保护,并为科技中介与服务机构的发展创造良好的外部环境。第二,构建完备的科技创新公共服务体系,包括独立的国家实验室、产业创新中心(国家共性技术研究平台)、科技服务公共平台与全国性的技术转移公共平台,并为这这些公共机构寻求良好的治理机制与运营机制。第三,加大对基础科学研究、基础技术与通用技术的研究开发的支持力度,改革科技财政资金管理体制,提高科技领域财政资金投入的效率。第四,构建多层次的产业技术创新人才培养体系,平衡大学“人才培养”、“科学研究”与“服务社会”的基本功能,充分发挥大学在国家创新体系中的作用(贺俊)。

构建功能性产业政策时,还应重视包容性发展。包容性发展是指所有人都可公平地参与产业发展,并分享由此带来的繁荣和利益。包容性发展倡导的是机会平等,这首先有赖于公平有序的竞争环境的建立,让各阶层的人们可以凭借自身努力,相对公平而充分地参与到制造业发展中来,并分享发展成果。在推动产业包容性发展时,需高度重视劳动者素质与技能的提升,以及高度重视帮助劳动者获取新的工作技能以适应新技术与新产业的发展。这一方面有助于提升制造业的效率,另一方面有助于劳动者能更多分享制造业发展的成果,应尤为重视为低收入阶层提供良好的职业教育和工作技能培训,让低收入阶层有更多机会参与到制造业发展中,还应鼓励和支持工业企业能创造更多新工作岗位特别是高质量工作岗位的投资。

构筑功能性产业政策,还应高度重视促进产业绿色发展,协调产业发展与环境可持续之间的矛盾,促进两者之间的协同。这需要建立健全激励与约束机制,倡导绿色可持续发展理念,提倡使用新能源、清洁能源和节能技术,加强节能环保技术、工艺、装备创新及其推广应用,全面推行清洁生产。大力发展循环经济,提高资源回收利用效率,积极应对气候变化。强化安全生产保障能力建设,加快推动资源利用方式向绿色低碳、清洁安全转变。将发展资源节约、环境友好型产业,实现绿色发展作为产业结构调整与发展的重点领域。


注释:



① 2005年,国家发展改革委发布《产业结构调整指导目录2005年版》,分为鼓励类、限制类和淘汰类。

② 2011 年3 月,国家发展改革委发布了《产业结构调整指导目录(2011 年本)》。2013年,国家发展改革委会同国务院有关部门对《目录(2011 年本)》有关条目进行了调整,对外发布了《产业结构调整调整指导目录(2011 年本)(修正)》。此次调整只是对目录执行中出现的问题或部分遗漏的补充,不是目录的全面修订。

③ 国家计委:《关于近期产业政策工作的几个问题》,内部报告,1991年,详见《中国的产业政策——理念与实践》,刘鹤、杨伟民 著,北京:中国经济出版社,1999年版。


参考文献:

(1) 蔡昉:《中国改革成功经验的逻辑》,《中国社会科学》,2018年第1期。

(2) 陈重、韩志国:《八十年代的日本产业政策》,《现代日本经济》,1983年第3期。

(3) 李平等人:《重点产业结构调整与振兴规划研究——基于中国产业政策反思与重构的视角》,北京:中国社会科学出版社,2018年。

(4) 贺俊:《促进科技成果转化不能损害大学的基本功能》,中国社会科学院工业经济研究所研究报告,2014年。

(5) 李晓萍、江飞涛:《干预市场抑或增进与扩展市场:产业政策研究中的问题、争论及理论重构》,《比较》,2012年第3期。

(6) 李晓萍、罗俊:《欧盟产业政策的发展与启示》,《学习与探索》,2017年第10期。

(7) 刘鹤:《走向大国开放经济条件下我国产业政策的依据和特征》,1995年内部报告。

(8) 林毅夫,a:《产业政策与国家发展: 新结构经济学视角》,《比较》,2016年第6期。

(9) 林毅夫,b:《对张维迎教授的若干回应》,《比较》,2016年第6期。

(10) 江飞涛、李晓萍:《当前中国产业政策转型的基本逻辑》,南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2015年第3期。

(11) 江飞涛、李晓萍:《直接干预市场与限制竞争:中国产业政策的取向与根本缺陷》,《中国工业经济》,2010年第9期。

(12) 江飞涛、李晓萍:《中国产业政策取向应做重大调整》,《东方早报》,2011年。

(13) 江小涓:《体制转轨时期的增长、绩效与产业组织的变化:对中国若干行业的实证研究》,上海:上海人民出版社,1999年。

(14) 刘鹤、薛亮:《我国第一部产业政策的研究、制定和实施情况》,1991年内部报告。

(15) 刘鹤、杨焕昌、梁钧平:《我国产业政策实施的总体思路》,《经济理论与经济管理》,1989年第2期。

(16) 刘鹤:《关于<90年代国家产业政策纲要>的说明》,1994年。

(17) 刘鹤、杨伟民 著:《中国的产业政策——理念与实践》,北京:中国经济出版社,1999年版。

(18) 田万苍:《日本政府的产业政策》,《日本研究》,1986年第10期。

(19) 托马斯·普戈:《日本的产业政策:手段、趋势和效果》,《世界经济译丛》,1986年第4期。

(20) 吴敬琏:《中国经济60年》,《比较》,2010第3期。

(21) 吴敬琏:《反思产业政策》,《比较》,2016年第6期。

(22) 吴敬琏:《我国的产业政策,不是存废,而是转型》,《中国流通经济》,2017年第11期。

(23) 小宫隆太郎、奥野正宽等:《日本的产业政策》,中译本,北京:国际文化出版公司,1988年。

(24) 杨沐、黄一乂:《需求管理与供给管理相结合——兼谈必须尽快研究和制订产业政策》,《经济研究》,1986年第4期。

(25) 杨伟民:《对“八五”产业政策纲要的建议》,内部研究报告,1988年。

(26) 杨伟民:《建立以产业政策为中心的经济发展政策体系》,《计划经济研究》,1993年第2期。

(27) 周林、杨云龙、刘伟:《用产业政策推进改革与发展——关于设计现阶段我国产业政策的研究报告》,《经济研究》1987年第6期。

(28) Amsden, A.,1989, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization, New York: Oxford University Press.

(29) Johnson, C.,1982, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Stanford: Stanford University Press.



    进入专题: 产业政策   市场机制   改革开放四十年  

本文责编:limei
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/113456.html
文章来源:本文转自《管理世界》 2018年10期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统