周大鸣:社会建设视野中的城市社区治理和多民族参与

选择字号:   本文共阅读 524 次 更新时间:2013-09-14 09:05:32

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周大鸣  

  

  20世纪90年代以来,在社区建设动员过程中,将各民族视为一体的“居民动员”逻辑,忽视了社区中各少数民族历史地和实践地形成的民族意识和组织结构特征,从而导致城市社区中民族关系的紧张。一个包括各民族在内的多元主体治理的权力格局的形成是社区自治的必然趋势和要求;具有自我管理能力的社区自治组织结构设置,是实现社区自治的制度保证;动员各民族居民共同参与,则是通过实践实现社区自治的群众基础。在多元治理主体的互动中,实现社区资源的优化整合,才能真正推动我国城市社会建设中的社区治理向社区自治方向前进,并在这一过程中实现民族团结和社会和谐。

  

  一、传统与现代:从社会管理到社会建设中的民族问题

  

  郑杭生从正向和逆向两个方面对社会建设进行过表述。从正向说,所谓社会建设,就是要在社会领域不断建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制,并相应地形成各种良性调节社会关系的社会组织和社会力量。从逆向说,社会建设就是根据社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势,不断创造和完善正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体。通过这样的新机制、新实体和新主体,更好地弥合分歧,化解矛盾,控制冲突,降低风险,增加安全,增进团结,改善民生。①

  严格来讲,在传统中国社会中,由于不存在现代民族国家的“国家自觉”与“社会自觉”,因此现代意义上的“社会建设”乃至“国家建设”的概念都是不适用的。在传统中国,国家与社会的前进过程是在一种半自觉状态下的自然“演化”,而不是一种自觉状态下的“发展”。在这种情形下,国家对社会的一体化管理和治理是不可能存在的。社会的广大领域被现实存在的力量瓜分,而国家不得不依靠它们来实现国家统治,以维持社会的基本治理。②

  在传统中国,不同历史时期的社会管理呈现出具有差异的治理形态,但一直存在地方社会自我管理的传统。维系和支撑国家的有两种秩序和力量,一种是县以上的官治行政秩序和力量,另一种则是县以下的乡土秩序和力量。③这种双轨社会管理机制,甚至塑造了如雷德菲尔德所提出的“大传统”与“小传统”双层文化并行的社会结构。由于中国古代对城市的政治功能或军事作用的强调,西方意义上的城市自治并未出现,自治传统更多地在乡村地方社会得到实践。正如韦伯所言,古代中国的“城市是没有自治的品官所在地,乡村则是没有品官的自治区”。④秦晖总结我国魏晋南北朝和唐宋时期社会管理的情形是“国权归大族,宗族不下县,县下惟编户,户失则国危”。⑤明清以来,宗族这一血缘结合组织形式在地方社会发挥了重要的社会管理功能。虽然始于北宋的保甲制度在后世得到沿袭和发展,但这一基层社会的制度安排只有与地方社会的宗族制度相结合,才能实现地方治理的有效性。郑振满说“明中叶以后福建的里甲户籍,不外是家族组织的代名词”。⑥在自治性较强的地方社会空间,那些保甲长是宗族或房支的领导人,起到乡村与政府中介人的作用,而不是政府的乡村代理人。韦伯曾指出,古代中国是一个乡民自治的社会。费孝通也认为,古代中国有“权不下县”的传统,因此农村社会基本上是乡绅治理。有不少学者持类似观点,如孔飞力提出的“士绅操纵”理论,孙立平提出的“皇权—士绅—小农”三层结构理论等。

  这时的少数民族,在中央王朝的表述中,多以“蛮夷”或“未开化”群体面貌出现,居住格局则以“华夷五方”为主要特征。各少数民族生活在自己的地理空间中,具有不同的社会发展形态和社会结构、社会管理特点,并与中央王朝共同构成“帝国—边陲”的不平衡政治经济格局,以朝贡体系和土司制度以及夹杂其间的征服战争来维持这种关系的动态稳定。虽然在唐宋元等盛世的都城中汇集了前来朝贡和互市的各民族,但包括少数民族建立政权的元朝、清朝等在内,多数时期大多数城市中的少数民族数量较少,且民族关系以对立和冲突为主,民族矛盾有时会以阶级矛盾的形式表现出来。整体而言,在传统中国,现代意义上的社会建设尚未出现,而城市中的民族交往与互动也并不足够频繁。

  随着清末民初的国家剧变和社会转型,近现代政治理念和社会管理技术在政治制度设计和实践中得到体现。士绅阶层作为封建专制主义的象征,被符号化并转变为革命主要对象,乡村社会治理结构遭到破坏,治理主体出现缺位。通过对保甲制和新县制的复制和强化,国家在乡村社会培养了一批非正式官僚,他们通过链接国家与村落而获利,成为“赢利型/掠夺型经纪人”,⑦与此同时,国家对基层社会的控制和渗透日益加强,民族地区也经历了改土归流的治理变迁和保甲制度的强制推行,从而强化了中央政权对民族地区的控制。由于半殖民地半封建社会时期的中国政治经济结构的畸形,除了沿海几个工商城市外,中国的多数城市并没有得到充分的发展,城市中的民族问题也并未成为突出的治理对象。

  中华人民共和国成立后,随着现代民族国家建制设置的确立与运作,统一推行社会管理与社会建设成为可能。这一时期的社会管理以实现现代民族国家整体意识为目的,运用行政、教育的运动手段对人们灌输国家意识形态。通过把行政组织建立在基层,将国家意志通过科层制的社会组织结构渗透到每个社会个体的意识当中,从而实现了政治影响从间接转化为直接。合作化时期、公社化时期的每个人,都被组织到一个社会组织当中,那种以亲属和家族关系整合的村落社区不复存在,党在基层社区的一元领导得以实现。民族地区的社会结构也在民主改革和民族识别的过程中受到国家主义影响而发生急剧变迁,“跨越式”进入社会主义时期,并卷入各种全国性的政治运动当中。在这一过程中,国家对民族地区的控制得到加强。

  这一时期,以街道办事处和居民委员会为基本组织形式的城市社区管理模式(街居制)也逐步确立,但计划经济时代的单位制社区明显起到更为重要的社会管理作用。这种适应高度集中政治经济体制的社会管理体系有效实现了国家和政党权力对个体的直接控制。虽然国家的社区控制力量得到前所未有的强化,但城市的发展却因意识形态的影响而受到限制并出现波动,甚至出现逆城市化进程。1957年以前,在“党的工作重心由农村转向城市”思想的倡导下,城市得到一定恢复和发展。但1958年以后,随着“大跃进”和大炼钢铁运动的开展,尤其是60年代以后由于国际国内形势的复杂,以及主观上片面强调的“消除城乡差别、工农差别、体力劳动和脑力劳动之间的差别”,结果把已经集中于城市的工业、文教、卫生事业等迁往山区和农村,大批工人随厂内迁,大量的干部、知识青年下乡,导致本来比例就很低的城市人口更加减少,少数民族城市人口规模更小。除了一些世居民族和通过调动、大学毕业分配、军队转业等政策因素而定居城市的,⑧这一时期的少数民族大多被户籍制度和民族区域自治制度限制在民族地区。值得注意的是,1949年以来推行的民族平等和民族区域自治政策,极大地缓和了历史上形成的民族对立和民族矛盾,为改革开放时期少数民族进城奠定了基础。

  

  二、多元与互动:社会建设视野中的社区治理和民族参与

  

  1978年至今的中国社会建设与社会管理变革轨迹,本质上是后社会主义时期的一场自上而下的政治改革。这场改革不涉及基本政治框架的变动,而是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。俞可平认为,这一时期的中国社会治理实现了从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主的五大转变。⑨这数种转变推动了并仍在推动社会管理从“政府治理”向“社会治理”的让渡。

  中国的社会建设和社会管理实践具有自身国情的特殊性和鲜明时代特征。在农村社区中,一个多元治理结构正在形成。黄宗智、王斯福、贺雪峰等对村落社区治理类型的划分都关注到了这一变化。在城市中,社区治理则仍然处于摸索阶段。随着所有制结构的变动、市场经济制度的建立和社会流动的加剧,单位制社区已经退出历史舞台,街居制也面临着职能超载、职权有限和角色尴尬等问题。

  这一时期,随着改革开放的不断深入和城市化、现代化进程的加速,各民族人口不断涌入大中型城市,城市中的少数民族数量和比例也随之增长,民族交往得到深化。从城市民族工作的角度看,带来城市民族问题突出化的人口流动主要包括中部、东部汉族人口向西部少数民族地区流动、西部少数民族农村劳动力向当地城镇流动和西部少数民族人口向中部、东部城市流动三股潮流。⑩少数民族流动人口在一些大中城市中已经形成了一定规模的民族聚居区,如北京的“新疆村”,但更多的少数民族在城市中处于“大杂居小聚居”和“散居”并存的居住状态,并在城市中形成多民族社区。这就给社会建设和社区治理工作带来新时期的新任务,民族关系、民族问题和民族工作成为当前社区治理的重要内容。如何保障各民族平等权利、协调各民族关系、解决各民族交往冲突,成为具有重大现实意义的社会建设新课题,也成为城市社区治理的新挑战。

  作为对单位制和街居制的超越和重整,(11)以“国家—社会”或“国家—市场—社会”框架为学理背景的社区制试验正在中国城市治理中实践着。作为现代化与城市化进程中进行日常社会生活的实际单位,城市社区的建设和发展从工业革命时代就被关注。从1765年德国的汉堡福利制度鼓励社区内部成员自我组织以增强社会认同,到20世纪初英法美等国广泛实践的睦邻运动和社区福利中心运动,都是对促进社区资源整合和社区成员关系融洽进行的尝试。20世纪50年代以来,由联合国倡导在全球掀起的“社区发展运动”,其目的就在于解决工业化和城市化带来的社会问题,推动经济和社会的发展。世界各国农村、城市社区都投入到这场实践中来,学界的讨论也日益成熟,衍生出自主治理和多中心治理(埃莉诺·奥斯特罗姆)、集体行动理论(奥尔森)、协商民主(哈贝马斯/罗尔斯/吉登斯)、社群主义(迈克·沃尔泽/桑德尔)、第三条道路(吉登斯)等社区自治的理论解释框架。

  中国政府在20世纪80年代,由民政部首先将社区概念引入城市社会管理,提出“社区服务进万家”的口号;自90年代中后期开始,我国大中城市掀起了社区建设的热潮,民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设试验区”。在中国政府政策实践过程和话语表述当中,社区是一种新的城市行政管理地域单元。在当代中国社会转型时期,社区建设被视为是改造国家权力结构并重组中国社会的试验,这场试验意味着单位制向社区制的整体转变,也意味着各种类型社区的景观和结构变迁。在国家和政党的话语和实践影响下,当今我国学术界的城市社区研究与实践层面上的社区建设几乎同步进行,也具有强烈的政治和现实意味。这种关注以社区治理为其问题意识,广泛涉及公民社会和居民自治的讨论。

  作为一场社会治理变革,城市社区建设运动的最终目标是实现社区自治。中国共产党第十六次全国代表大会报告中明确提出,要“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”。那么,在轰轰烈烈的城市社区建设运动中,我们离社区自治和实现社区居民自我管理还有多少距离?民族因素在这场社区建设中将起到什么样的作用?

  社区治理本质上是朝着社区自治目标前进的基层社会中国家与社会权力关系调适的过程。当前学界对社区建设中国家与社会的关系有不同论点。朱健刚、林尚立等认为,国家对基层社会的控制力正在下降,基层社会中自治空间正在生产,社区居民的自我管理将会实现;另一种观点认为,社区建设运动事实上使国家以各种形式渗透进基层社会并强化了控制,持此观点者有李友梅、桂勇等。桂勇将前者称为断裂论,后者称为嵌入论,并试图发展出一种他称之为“粘连模式”的国家与社会关系解释。他认为,在城市社区中,通过具有国家代理人色彩的居委会这一中介层和缓冲层承担的对上“化解”和对下“驱动运作”的双重功能,使“国家”和“社会”在日常运作中达到妥协,彼此赋予对方象征性认可。(12)事实上,上述论断都是基于个案经验材料得出的,而中国城市社区的存在本身就是多元而变动的,具有深刻的复杂性。在学理层面上的抽象并不能很好地解决“普遍性”问题。

  而在社区治理的实践中,依据主导力量的不同,当前存在三种基本的社区治理模式:行政主导型社区治理模式;社区自治型社区治理模式和政府与社区合作型的社区治理模式。(13)通过几年的实践总结和经验概括,社区治理的各种模式探索都已在现实中出现,如上海模式、石家庄模式、沈阳模式、江汉模式等。(点击此处阅读下一页)

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