韩洪锡:应该反思‘保障房’政策

选择字号:   本文共阅读 731 次 更新时间:2013-09-10 16:54

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韩洪锡  

目前我国的‘保障房’政策体现了在城镇化过程中政府打算帮助低收入家庭解决在城镇居住问题的基本思路,也就是要采取类似于新加坡的方式。过去的‘保障房’中还包含低价卖给低收入家庭的‘经济适用房’。但是由于建设‘经济适用房’的代价太大,又给有权的‘房叔’,‘房姐’们大肆寻租的机会,所以看来政府已放弃保障低收入家庭‘买得起房’的政策目标。

因此现在我国的‘保障房’实际上主要是指‘廉租房’,即由政府投资建设在结构和装修上相对简陋的房子,低价出租给符合一定条件的低收入家庭。最近中央政府规定入住‘廉租房’的条件也从城市本地户口家庭扩大到来城市工作一定年限的外地人(包括农民工家庭),但地方政府能不能遵守这一规定是另外一回事,其理由将在下面另做解释。

在老城区改造中产生的所谓的‘迁移户’问题本来不应该属于‘保障房’政策的范畴,因为它只是制定和实施什么样的补偿标准问题,迁移户得到现金补偿后买房还是租房本来完全不需要政府来管。但现在流行的做法是政府采用给迁移户实物补偿的方式,即在原地(或者另外选一个地方)建设不同于商品房的‘回迁房’,建成后直接分给原来的住户。对这种实物补偿的弊病也将在后面另做分析。

支持政府‘保障房’政策的人很多。除了官方学者,因高唱‘房价必涨论’而闻名全国的任志强先生也在花费很多时间和精力去研究政府的保障房政策,写了类似于可行性研究报告的文章。提倡在北京可以建设50万元一平米的天价房而闻名的一位独立经济学者也主张用‘劫富济贫’的方式,把政府从高价商品房征来的税收和利润用于建设‘廉租房’,帮助解决低收入家庭的居住问题。可见在政府和很多人眼里穷人要在城市居住只能靠政府的‘保障房’政策,也就是等待政府分配给‘廉租房’居住这一条路了。

而我在这里要指出,以‘廉租房’为代表的所谓的‘保障房’政策得不偿失,思路和方向都有错,不应该也不可能作为城市化过程中解决低收入家庭(尤其是农民工)居住问题的主要方式。政府要从根本上改变思路,下决心真正走市场化的路子。

有人可能说连新加坡等市场经济国家也在实行‘廉租房’政策,我们作为社会主义国家,政府更应该实行照顾穷人的住房政策。可是解决我国的问题首先要考虑国情,不要照葫芦画瓢,引进那些在国外也已明显失败的‘福利国家’模式。更不要说我们的人均收入水平远远低于人家,人家能搞的我们却搞不起。

呼吁政府帮助低收入家庭的任何建议都容易在道义上占优势,政府的福利支出只要不直接损害自己的利益就容易得到人们的默许,要是对自己有利就更容易得到支持甚至赞扬。但政府的任何福利支出都不是天上掉下来的馅饼,因为政府不是生产价值的地方,它花的每笔钱都是从税金等老百姓用汗水创造并上交给政府的真金白银中支付的。

所以对政府帮助低收入家庭的任何政策和财政支出都有必要进行监督。首先要搞清楚社会上哪些人是最需要帮助的低收入家庭?应该用什么样的方式来帮助他们?社会为此付出的代价值不值得?有没有更好的替代方法?

政府建设‘廉租房’得不偿失

人们居住的房子同吃的饭穿的衣服一样,都是生活必需品,是老百姓生活中的大事。老百姓解决这些大事要靠政府还是靠市场,我国改革的历史已作了明确结论。现在已没有人说低收入家庭吃的饭和穿的衣服需要靠政府低价供应。

有的人可能说居住和吃饭穿衣不一样,现在房价奇高,低收入家庭在城里租不起‘体面的房子’,没有政府帮助就根本不可能在城市里住下来生活。这种观点似是而非。在‘衣食住行’中‘住’固然是一笔很大的开支,但是在本质上和吃饭穿衣并没有什么两样,主要是看如何定义‘住’的质量标准问题。

什么是所谓的‘体面的住房’?改革以前城市几家人挤在一起的四合院算不算‘体面的住房’?楼道里几家人轮流做饭的筒子楼算不算‘体面的住房’?但是在政府垄断住房分配的年代里,对那些夫妻分居在集体宿舍的人们来说那些都算‘体面的住房’,等几年也不一定能盼到。对那些长年住在茅草屋的农村青年来说,城市里的集体宿舍简直是做梦也想去的最‘体面的住房’。

在我国人均收入水平还远远低于发达国家的情况下,凭空制定所谓的‘体面的住房’标准,由政府大把花老百姓上交的税金去建设所谓的‘廉租房’,租给低收入家庭中的一小部分人(而不是全体)的政策是不是公平合理?即使要帮助最贫困家庭的居住问题,为什么非要采取政府出面建设‘廉租房’的方式?

‘廉租房’不是天上掉下来的馅饼,为了它社会付出的巨大代价必须有人承担之外,这种方式本身造成极大的浪费才是问题的重点所在。虽然‘廉租房’的设计和装修往往都比普通的商品房简陋一些,甚至建筑的质量本身差一些(在政府硬性指标下招标的有些建筑公司靠偷工减料来保住利润不是什么秘密)。但是城市住房的最主要成本是地价,在相同的地段,‘廉租房’的地价成本和天价别墅完全一样。

如果把商品房比作奔驰车,那么‘廉租房’等于在进口奔驰车的底盘和发动机上加一个粗糙的外壳和驾驶室制成的‘山寨车’,尽管跑路性能差不太多,但坐起来却不舒服,没有好商标也卖不了价钱。

我们为什么花高价改建旧城区?是因为高价的地皮不好好利用就太可惜了。给拆迁户巨额补偿的事实说明,虽然他们过去的居住条件恶劣,但因为旧房的地理位置好,所以他们过去实际居住的机会成本却并不低。比如给迁移户补偿300万元,那么这是说实际上过去他们居住老房的机会费用同居住价值300万的商品房没有什么区别。

为了让低收入家庭能够居住在城市地价很高的地段,国家出钱建设‘廉租房’,这等于故意把好衣服弄得破破烂烂后再送给买不起好衣服的穷人穿没有什么两样。在同等条件的土地上如何取得同样的最大产出,这本是土地经济学的基本常识。

‘廉租房’方式是回到改革前解决住房问题的老路

低收入家庭买不起或租不起城市中心区的高价商品房是在市场经济条件下价格竞争准则带来的必然结果。因为城市中心区(或居住环境良好的地方)空间有限,人们争取居住权利的竞争不能像改革以前那样靠权力和关系,只能用价格,即高房价是人们之间竞争特定地方居住权利的结果。所以如果低收入者要在城市中心区工作,只能用距离(准确地说用时间)换地点(或便利),选择租金便宜的郊区居住。

如果在城市低价高的地段由政府投资建设‘廉租房’,让低收入家庭付少量租金居住,这种做法不但违背土地资源的有效利用原则,属于愚蠢的浪费行为,同时也是对其他收入阶层的歧视。因为可供建设商品房的土地因‘廉租房’建设而减少,那里的商品房价格和租金都会上涨,损害其他一部分家庭的利益。

政府的‘廉租房’政策基于‘劫富济贫’和公平优先的‘福利国家’思维,所以和资源配置的效率原则发生矛盾是必然的。问题是这种追求公平的做法能不能达到真正公平的目的。‘廉租房’毕竟是政府投资建造和经营的国有资产,因此在本质上和改革以前政府分配住房的做法没有什么两样。

改革以前我国靠政府(通过单位)住房分配的经验教训已充分证明,那样的分配制度既没有效率又没有公平可言。因为只靠政府的财政投资建设,住宅的供给受财政支出规模的限制而增长缓慢,又把有限的住房分配的过程中不可避免地发生权力寻租的现象。结果在靠政府分配住房的年代里除了一部分特权阶层,大多数老百姓的住房条件长期得不到改善。

如果我们观察这几年‘廉租房’建设和分配中发生的问题,无一不是在过去改革以前经历过的老问题。比如建设‘廉租房’资金不足,分配住房不公平,房屋建筑质量差,住户不爱惜住房,房屋维修不足,个别住户抢占‘廉租房’的公共领域而发生邻居之间的纠纷等。目前虽然政府花了很大资金建设‘廉租房’,但住进去的低收入家庭只把它看成是一种幸运,却往往没有认识到这种福利是牺牲他人利益换来的结果。

‘廉租房’政策实行成本巨大

在分配以及运营‘廉租房’过程中做到公平的信息成本和执行成本巨大。由谁认定低收入家庭的入住资格,如何认定,如何监督,在各项环节都有很大的恣意性和寻租机会,容易产生贪污腐败现象,引起社会不满。

首先目前人口流动频繁,连管理户口的公安局也不容易掌握每个家庭成员的实际住处,由公务员去调查每一个申报家庭的真实收入不是一件容易的事情,这和计划经济时代单位分房的情况完全不同。在改革以前单位每个人的家庭情况容易搞清楚,现在谁知道户籍人口是不是等同于实际同居人口,那个家庭有没有漏报的收入或资产?

掌握家庭收入的变动情况就更加困难。今年他们是最贫困家庭,取得资格入住了‘廉租房’。而明年他们赚钱脱离贫困,那么住户能否自觉地申报自己增加的收入,退还‘廉租房’后住进租金贵很多的商品出租房呢?如果家庭成员发生变化,人均收入和居住面积也随着发生变化,‘廉租房’的居住标准和权利要不要随着调整?

如果农民工在外地(甚至在本市内离所住的‘廉租房’距离稍远的地方)找到收入更高的工作,那他们应该把‘廉租房’退还给政府以后移住到别的地方好,还是把‘廉租房’暂时转租给他人好?如果转租不允许,那么如果他们想要回到原来的‘廉租房’居住是否又从新等待分配?

‘保障房’政策的最致命的问题是如何确定享受‘廉租房’待遇的家庭的范围。如果只限于本地城市户籍人口还比较好办,因为拥有本地城市户籍的低收入家庭数量毕竟有限,作为‘父母官’的地方政府通过排队等手段有机会慢慢完成让低收入家庭全部住上‘体面的住房’的目标。但是这和‘廉租房’政策的初衷(即让农民工市民化)已经没有什么关系。

但是如果把享受‘廉租房’待遇的家庭范围扩大到外地人(主要是农民工),那么这个范围就变得无穷大,根本没有可实施的条件。因为入往‘廉租房’等于给那些人每月发一笔可观的生活补助费有同样的效果,是政府花钱实施的福利措施,它会使无数外地人慕名而来参加等待入住‘廉租房’的行列。谁不希望政府白白送给的补助金呢? 但是等待入住‘廉租房’的行列越长,入住成功的概率就越小,‘廉租房’政策的目标成功的可能性就会变得越渺茫。

‘廉租房’阻碍提高城市居民素质,造成新型‘贫民区’

旧的城镇化存在的最大问题在于它没有使农民工市民化。户口制度和其他许多歧视性的规定和社会偏见是最主要原因。把农民工看作只提供便宜劳动力的‘二等公民’,‘只要手,不要口’的政策实际上等于城市居民变相剥削农民工。

现在大多数农民工把城市只当成‘临时居住’的地方,这是因为他们知道在现在的制度环境下自己永远不可能成为平等的城市居民。当然,目前城市的房价奇高,租金水平也跟着疯涨,加大了农民工在城市居住的成本。但是高房价和高租金决不是农民工成为城市居民的最大障碍。

其实只要在小孩入托,上学,看病以及就业等方面对外地人一视同仁,大多数农民工哪怕居住条件暂时恶劣也愿意在城市里扎根,和老婆孩子一起在城里打拼,争取早日改善居住环境。房价奇高的时候,买不起房子的人不仅是农民工,就是本地城市居民也同样买不起。

农民工市民化的标准并不在于能不能在城市买得起(或租得起)房,而在于能不能和城市里的普通居民在同样的条件下竞争。农民工最盼望的只是取得和城市居民同等的待遇,不把他们看作‘二等公民’而已。农民工(尤其是第二代农民工)最不愿意的是把青春全部耗在城市,以后回老家再拿起对他们来讲已经陌生的农具不得不去务农。

只要城市接纳农民工为平等的城市居民,他们居住的问题并不像普遍想象的那样困难。目前商品房的租金虽然很贵,但是如果把那些农民工春节回家的费用,在老家盖那些多少年也住不了几天的房子的费用,全家分居而产生的额外费用等节省下来,那么农民工在城市里一家团聚租房生活的租金也不是完全付不起的,主要看住的是什么样的条件,至少比改革以前大学教授也住过的筒子楼强一些。

再说如果改革农村的土地制度,让农民正式进城以前得到一笔转让农地和住宅地的资金,说不定农民工在租房的竞争中比城市居民中的一些低收入家庭还具有优势。如果不改变歧视农民工的政策,只看他们目前临时居住的状况,当然容易得出农民工在城市里只配居住集体宿舍的错误结论。

如果政府集中建设‘廉租房’来分给农民工居住,固然可以节省一点农民工的居住费用,但同时在地理位置上限制他们寻找更好的赚钱机会,甚至鼓励他们安于现状,一辈子只能在所在的‘廉租房’周围找工作。因为农民工等低收入家庭改变自己经济地位的主要方式和手段是不断地寻找新的机会,所以让他们自己选择住地非常重要,而政府分配的‘廉租房’却限制了这种自由。

‘廉租房’还从客观上体现居住家庭的平均生活水平,起到给他们和孩子贴上不好的标签的作用。这好比目前建设的‘回迁房’一样,同样的地段,‘回迁房’的硬件和软件水平都大大低于邻近的商品房,这在房价和租金上体现得非常明显,等于建设了新型‘贫民区’或‘贫民楼’。

绝大部分低收入家庭不会永远甘心情愿地住在‘贫民区’,也不愿意向他人承认自己住‘廉租房’。低收入家庭积聚在‘贫民区’不但不利于下一代的成长,也不利于把自己的文化水平,卫生环境,公共秩序等生活习惯提升起来同原来的城市居民看齐。这对很多在农村没有接触过现代城市文明的农民来说非常重要。

本来由于政府限制建设用土地供应从而导致商品房的供给减少,而同时又把有限的建设用土地中把相当部分拨给‘廉租房’的建设,这种做法更加推高商品房的价格以及租金水平,扩大了城市里的贫富差别。因为建设商品房的土地供应稀缺的判断助长房价必涨的预期。这种预期带来大量对商品房的投资和投机需求,而这种状况必然有利于买得起商品房的富人。高房价和‘廉租房’实际上都是政府错误的‘保障房’思路下必然产生的‘双胞怪胎’。

要说‘廉租房’有一个作用的话,那就是可以拉低农民工的工资水平,给城镇户口的居民提供较低廉的服务,即稳定三产业的价格水平。因为在城市里农民工主要从事于餐饮,零售,保安,环卫等第三产业(工业企业大都建在郊区的经济开发区,一般由企业提供农民工的集体宿舍,从事建筑业的农民工因工作流动性大,基本上都住在工地工棚),现在他们的大多数也拥挤在企业提供的集体宿舍。

政府提供‘廉租房’将会改善原先住在企业集体宿舍中的一部分农民工的生活环境,同时节省了企业的开支,让这些企业以更低廉的价格招募农民工。而低工资的农民工的主要服务对象是城市居民,所以政府用‘廉租房’的方式减免农民工的住房开支,其实等于降低城市居民的服务费用。

尽管目前中央政府要求地方政府一定要完成建设‘廉租房’的任务,但由于地方财政负担重,‘廉租房’不像招商引资或建设商品房那样成为地方经济发展的动力,搞不好会成为地方政府的包袱,所以地方政府从内心上不愿意给农民工建设什么‘廉租房’。目前不少地方政府对建设‘廉租房’敷衍了事,甚至出现‘廉租房’工程质量差,地点远而没有人愿意去等怪现象。

如果哪个地方政府真的想帮助农民工,同时又在财政上有能力帮助那些人在城市里安家,那么需要的不是划出供这些人专门居住的地区建设‘廉租房’。倒是把那些建设和运营‘廉租房’所花的资金以‘租房券’的形式直接发放给农民工,让他们自己去选择租房也远比建设‘廉租房’的方式可取。

总之,在城市里最需要帮助的低收入家庭是受到‘二等公民’待遇的农民工。要使农民工成为城市居民,最需要的不是政府花大钱建设类似于‘贫民区’或‘贫民楼’的‘廉租房’,而是让孩子入托,上学,看病,就业等各个方面给与和城市居民同等的待遇,把有限的地方政府资金用在消除歧视农民工的政策和措施上。

要把建设‘廉租房’的土地全部转用于建设商品房,同时取消所谓的‘18亿亩耕地红线’,根据市场需求,保证无限制地供应建设商品房用地,从根本上消除社会上的房价上涨预期,以利于把空置房推向市场来增加供给稳定房价。还有除了高档商品房以外,规定不准销售毛坯房,用同一标准集中装修,既降低普通消费者的装修成本,又增加专门炒卖房子的投机客的持房机会成本,使城市房地产市场得到健康发展。

韩洪锡 LG经济研究所(中国)所长/经济学博士

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