邵宇:中国经济改革会如何进行?

选择字号:   本文共阅读 311 次 更新时间:2013-08-23 09:31:30

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邵宇 (进入专栏)  

  

  从财税体制改革来看,上一轮整体改革中,推出了分税制,并形成了以增值税为核心的税收体系。在那个历史阶段,该税制确实为中国推进国家基础建设提供了充足的资金保证,但时至今日也积淀了不少弊病。主要存在于以下问题:1)中央和地方分配不合理,事权与财权错配。中央占据税收的大部分,地方财政相对紧张,这也是土地财政的主要成因。2)预算执行不力。目前已有大概三分之一的政府部门公开了“三公”账单,但公开的预算账本过于简略,难以深入了解。而且支出结构不合理,过于偏重经济建设性支出,而医疗、教育和社会保障等社会性支出比例偏低,与服务型政府的建设方向相背离;3)土地财政。土地收入在地方财政收入中占比畸高,也是地方融资平台套取银行杠杆的手段。土地财政直接导致地方政府被房地产绑架,银行亦卷入其中,形成了巨大的潜在系统性风险。4)税制结构不合理。营业税、增值税双重压力,个人边际税率偏高。一方面压制了企业盈利能力,另一方面不利于个人消费扩大。

  我认为改革方向主要包括如下内容。1)全口径预算监督,土地收入、国有资产全部进入预算内,着力提高预算透明度,酝酿《公共财政法案》。2)配合营改增,再度调整中央和地方分配比例,做到事权与财权相匹配。上收包括基本公共服务和可能存在地方保护和重大外部性的事权。 3)调整税率和科目,降低企业税负。个人税制方面的调整则具有结构性,一方面降低中低收入阶层的税负水平,另一方面加大财产税(房产税等)征收力度。4)政府的经济建设职能和公共服务职能分开,提高社会性支出的财政占比,并允许地方政府发债。

  

  利率市场化、汇率市场化、资本市场深化同步进行

  

  从金融体制改革来看,未来的主要方向是人民币国际化。这是一项国家战略,它既是对高烈度货币竞争的正面回应,也是借外部压力倒逼国内新一轮改革的契机,犹如当年加入WTO。人民币国际化的难关是资本账户开放,应该会在风险可控前提下,在上海自贸区先行先试,并力争在2015年前后实现资本账户基本可兑换,2020年之前实现完全可兑换。

  而这需要利率市场化、汇率市场化、资本市场深化三者同步进行。预期未来在利率市场化方面:从长期到短期,存款浮动空间会进一步扩大,直至完全放开(期间也可能借助大额存单);汇率市场化方面,波动幅度会进一步放开,形成机制会更加合理;资本市场方面,提高直接融资占比,多层次资本市场会日益壮大。债券市场逐渐发达,互联互通性更好;完善主板、中小企业板、创业板以及新三板体系,使之更加规范和开放;同时完善投资者保护和稳定回报机制。

  金融改革的作用是建立现代化金融体系,形成足够深度和广度的金融市场,丰富金融产品和投资选择;使其更好地服务于实体经济,特别是增强对中小微企业的支持力度、鼓励和促进消费金融发展。这个过程中具有晴雨表能力和定价权的大型国内金融机构会逐渐成长起来并有能力参与国际竞争。

  

  适时推进资源税和环境税

  

  要素价格改革领域而言,目前极度困扰中国的环境污染问题的本质是能源、资源的利用效率问题。中国要素价格普遍偏低,尤以水、电、气等为甚,这本质上是对生产者进行补贴,并纵容生产者低效利用能源、资源,危害环境安全。要素价格改革是未来推进泛环保产业发展的决定因素,并对中国工农业生产效率提升起到鞭策作用。在保障群众基本生活需求的前提下,建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度,完善水电上网价格形成机制,并推进资源税和环境税优化,将会理顺人与自然之间的关系,促进经济和环境之间的良性循环。

  截至目前,除新疆和西藏外,全国29个省、直辖市已经开始实行阶梯电价,实行阶梯水价的城市达到100多个,约占全国总数的15%。煤价和气价改革也在推进之中。从能源、资源的可持续利用角度,从环境安全角度,继续深化水、电和气等要素价格的市场化改革是未来政府工作的重要组成部分。此外,利率和汇率价格也是要素价格的最重要组成部分,在前面的金融改革部分已经有详细的探讨,这些改进措施将使得价格的市场化得以实现,市场经济体制的基础要素设施得以最终形成,只有价格信号真实,才能实现各种资源的有效配置。

  

  土地症结在于使用权人为分割和固化

  

  土地和户籍制度改革则是新时期进一步释放土地和人力两大核心生产要素活力的关键,更关系到城镇化目标的实现以及农民利益的保护,事关经济社会稳定以及长远发展。

  土地问题的症结在于使用权人为分割和固化,同地不同权。现行制度下,城镇土地所有权和使用权属于国家所有,农村和城市郊区的土地所有权属于集体,但集体土地承包经营权归农户,农村宅基地和集体建设用地使用权归分别归农户和集体企业。政府可以通过征收、没收、征购、征用等形式将集体土地转为国有。同时政府通过严格的土地使用规划、高度集权的行政审批牢牢将土地参与工业化、商业化的大权控制在手中,实际上农民完全与土地要素的工业化和商业化过程隔离,仅拥有农地的承包经营权和限于集体内部的流转权,即所谓同地不同权——最近广东试行农村宅基地乡镇内流转,但依然只是在本镇、本集体内部流转,农民的土地受益权被严重压制。

  而实际上,农地使用权是农民最核心的资产,但现行土地制度极大的压制了农民从该资产的受益权:宅基地和建设用地不能直接入市,只能通过政府征收途径,但经政府征收后,农民可得的仅仅是及其有限的补偿,无法从土地要素的工业化和商业化中受益;土地经营权只能在集体内流转,压制了农业的集约化和规模化发展。未来的改革方向主要包括:征地制度改革,国家对土地市场的调控由微观转为宏观,更多的由市场决定土地的供给、开发和利益分配;允许集体建设用地直接入市,这应该是改变同地不同权问题的最好突破口;以及农地市场化流转,这是发展规模化农业、实现农业现代化的基本要求,也是农村劳动力结构变化趋势的要求。

  

  户籍改革主要问题是户籍需求错配

  

  户籍制度改革如何推进?中国城镇的常住人口比例已经超过50%,但拥有城镇户籍的人口比例却只有35%,也即还有2亿“伪城镇人口”无法享受到户籍人口才能享受的社保、子女入学和就业等市民权利。由此引致的社会问题包括:传统节日期间规模惊人的全国性大迁徙;数以千万计的农村空巢老人,以及无法得到父母及时照顾的农村儿童;流动人口的不稳定性直接导致了劳动力供给的不稳定。

  当下面临的主要问题是户籍需求错配。小城镇户籍已经基本放开,但对农民却并没有多大吸引力:欠发达地区的小城镇就业机会匮乏、公共服务不足,当地农民大都选择到发达地区做“伪市民”;真正有吸引力的是大中城市,教育、医疗等公共资源优渥,就业机会多,但目前来看开放之路困难重重,关键在于,大中城市的公共资源仍然有限,承受不了过量人口的涌入。其实户籍只是获取公共服务的牌照而已,积分制和居住证制是一条可行之路,居住证保障市民的基本公共服务,未来这些公共服务将在国家一级统筹,并且跨区域调节转移支付。更多的优质公共服务则根据积分数量上升逐步最终现实并轨。而耗资巨大的住房服务方面,健全保障房分配制度,推进公租房、廉租房并轨,新增建设用地指标也要同常住人口相挂钩,并可以进行跨省市调剂。此外还需要提升城市化核心区域内的卫星中小城镇的公共服务提供能力和产业发展水平,来增强中小城镇户籍的吸引力。

  

  理顺国退民进的逻辑

  

  最后,国企改革则事关公平市场环境建立,进而决定全社会资源市场化配置的最终实现。

  国有企业的主要弊病,诸如产权不清、效率低下、与民争利等,早已众人皆知。据盛洪测算,2010年仅在银行、石油、电信、铁路和食盐等五个垄断行业中,行政性垄断带来的社会福利损失就高达19104亿元。但在全球竞争环境下,国企对中国经济的创新活力和长远发展动力有关键性影响,利益攸关方众多,博弈过程复杂,最佳实践还有争议。

  预期主要改革方向是国有资产覆盖领域的调整和国有资本的有序进退。国有资产必须进行分类管理,这是提高国有资产管理效率,以及确定合适的国有经济布局的基本前提,只在关系国家经济命脉的重要行业和关键领域实现相对控制。而其他一般性竞争领域则应该是完全交回给市场。即便是在国有经济已经形成绝对优势的金融、军工、电力、石化、电信、煤炭、民航和航运等领域,也可以进行产权多元化,将部分股权转让给民资或者外资,实现国退民进,打破垄断,搭上市场效率的便车。

  实际上,例如铁道部这计划经济最坚实的堡垒也已经被攻破,从政府的一个部门变为一家企业。而刚公布的铁路投融资体制改革方案要求,支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路的所有权、经营权率先向社会资本开放,引导社会资本投资既有干线铁路。未的来城市化过程中,类似的也会引导民间资本进入基础设施建设、城市运营和公共服务等领域。实践中,以BT、BOT、BDOT为代表的市场化模式正在成为主流,推广难度也较低。

  无数的案例证明,私有化不一定必然会带来效率的提升,但竞争一定会。又例如在电信行业,三大电信运营商被新兴的轻型运营商OTT,例如腾讯等围追堵截。所以整个市场的结构,比单一化某种资产或者资本的所有制形式更加重要,竞争性的混合产权制度安排是产生鲶鱼效应的一种手段。而资本市场规则的改进和银行体系的市场化会构成外在压力,促进国有企业治理结构的优化,这样国退民进的逻辑才能真正理顺。

  最后一点,以货币形式存在的国企分红和退出得到的资本应全部划至全国社保管理机构以充实养老基金,再以财务投资形式重新回笼到资本市场进行保值增值,为消化未来国民养老的隐性负债提供支持,即实现国有资本积累成果的全民共享。

  七大改革有助于解决诸多热点问题

  可以看到这是一个复杂的相互嵌套的系统性改革,这个复杂系统的全面解决方案,靠独自或者局部的摸石头可能不是一个有效率的方法,中国的改革历来是实用主义和问题导向。而七大改革的协调和配套推进将有助于解决当前诸多的热点和痛点问题,正如严复所说“制无美恶,期于适时。变无迟速,要在当可”。

  而在完成这些顶层设计以后,预期新型城镇化中长期发展规划也会在年底前后出台。其实当下反腐倡廉、治理整顿、规划设计这些铺垫工作,都是为进一步发展做铺垫。新一轮发展的目标是以逃逸速度在10年内冲出中等收入陷阱,再次加杠杆势在必行,但必须加得清清楚楚、明明白白。所以可以理解,目前政府反复摸底资产负债数据,目标就是下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制,提供制度约束的同时,完善地方政府债务风险控制措施,为未来的城市化发展保驾护航。更进一步看,笔者把下个10年中国的经济发展动力和逻辑概括为:七大改革拉动新三驾马车,全面升级中国经济。

  

  新三驾马车全面升级中国经济

  

  首先,以深度城市化替代过去的“伪城市化”和城乡二元结构,创造有效需求、扩大有效投资,扬弃而不是抛弃GDP锦标赛。深度城市化是一个农民市民化、农民工市民化和市民公民化的过程,它将产生出一个日益壮大的中产阶层。

  其次,以收入分配改革为保障下的大消费和消费升级替换原来的消费不足,如果前面几项改革理顺了,则期待已久的收入分配改革就能水到渠成。将有效提升居民收入,缩小贫富差距,最终形成消费、投资的良性循环。缓解过高的收入分配不平等状态,有利于中产阶层的壮大。充分而且均等的公共服务和社会保障网,可靠的财产性收入和合理的收入分配格局将有效提升居民的边际消费倾向,消费意愿和能力合二为一。

  最后,以人民币国际化替换一般贸易出口,从输出廉价制造产品,升级到对外输出工程、服务、高附加值商品以至资本和货币。沿着贸易人民币、金砖人民币、马歇尔人民币、石油人民币、商品人民币、离岸(欧洲)人民币和地缘安全人民币,逐级攀升多点并进,最终获得国际铸币权和定价权。

  深度城市化、消费升级和人民币国际化这新三驾马车必将取代旧三驾马车,为中国经济安装新的、更有活力和生命力的引擎——对于正处转型期的中国经济而言,当前正是变革的最佳时间窗口。新一轮系统改革必将增强中国经济的内在活力,建立起科学发展的内循环机制,也将逐渐推动中国经济的再度上行,并最终迅猛地冲出中等收入陷阱。

  某些经济体靠印钞机让股指不断创出新高,真没什么技术含量,中国也都试过(双重投放的高峰2007-2008),确实是像坐过山车般刺激,但教训也历历在目。靠结构调整和改革转型推动市场行情和人气提升才是真牛〉比槐匦肭逍训氖牵酉吕吹母母锕ゼ峥隙ú皇侨巳硕蓟岬靡娴呐晾弁惺礁慕谐〔斡胝咝枰邢刚绫鹚岽又谢褚嫠芩穑⒄箍嘤ν蹲示霾摺2还颐窍嘈牛诟母锎竽徽箍牡谝唤锥危止鄣那樾魇侨菀追夯拖嗷ジ腥镜摹R虼宋颐抢硇岳止郏蛘咚涤刑跫睦止邸H绻谏钋铮私烊腥崛肥蛋凑丈鲜稣庑┥柘耄舳焕孔痈母锝蹋褪沟弥泄谢嵴驹诮绞贝娜肟凇R坏├硐敕崧谐∠质悼赡芤膊换峁诠歉小8母镌て诒亟嵘乐担币桓鲇胱秃透母锛嫒莸男滦统钦蚧桨敢不岷芸斐鎏ǎ僭谟胄滦统钦蚧婊嗉嫒莸慕峁够拔⒋碳ぁ闭叩谋<莼ず较拢榷ň玫脑て谝步谒募径戎鸾ナ迪帧H呦嗯浜希颐窃ぜ频侥甑浊埃芷诎蹇榛嵊幸淮蜗灾墓乐敌薷吹闹卮蠡龃翱冢ι300可能会达到3000点,差不多有30%左右的升幅。

  大国小鲜,旧邦新命,目标3000。

  

  (摘自作者8月20日发表于东方证券投资策略报告。)

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文章来源:《金融时报》中文网

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