王冬欣:生态文明目标导向下的政府绩效评估

选择字号:   本文共阅读 340 次 更新时间:2013-08-09 14:08:31

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王冬欣  

  

   大力推进生态文明建设,关键是要解决政府的动力机制问题。现有政府绩效评估必须以生态文明为目标导向进行调整,以使政府在生态文明建设中更好地发挥主体作用和主导作用。

  

   一、评估存在的主要问题

  

   1.偏重经济,忽视其他方面发展。经济发展作为我国改革开放以来的主旋律,带来了巨大的经济成就和人民生活水平的提升。但由此形成政府绩效评估导向严重偏向经济,甚至以GDP论英雄,经济发展快的地区领导晋升快、政策倾斜力度大。政府绩效评估是政府行为的导向.评估的不同内容权重决定了领导的重视程度和政府工作的重心。一旦政府绩效评估的价值导向偏重经济发展责任,必将导致政府机构的工作重心放在经济发展上.其他方面的建设都要让位于经济建设,从而对政府全面履职造成障碍.也不利于经济社会全面发展。

   2.导致为增长而竞争、为晋升而竞争。政府绩效评估对经济增长的偏重.也带来了地方政府间的激烈竞争。这种竞争反映在两个方面:一是地方政府与中央政府的博弈。为争抢资源要素,地方政府在受到资源制约、遇到管理手段和政策工具约束时,就会与中央政府争夺宏观调控权.双方博弈行为加剧,寻求中央政府政策空隙、打政策擦边球现象频现,弱化了宏观调控政策的作用和力度。二是地方政府之间的竞争加剧。以经济增长为目标导向的政府绩效评估会导致经济发展快的地区享受诸多方面的优惠和优先权,而发展的资金、土地、项目等资源又是有限的,地方政府为追求在绩效结果的排名中领先,自然会想方设法抢占资源要素.恶性竞争的出现也就不足为奇。

   3.偏重客观评估.忽视主观评估。政府的产出大多数是无形的服务.其质和量缺乏确定性和可度量性,如提高人们素质、实现社会公平等。而GDP等经济类评估指标主要考察可量化的内容,忽视了很多不可量化的同时又在政府职责范围内的内容。由于政府绩效评估的强烈导向作用,在评估范围内的目标自然会成为政府施政的主要方向.而不被评估和考核的内容自然难以引起足够的重视。由此造成政府本应提供的主要服务反而被边缘化,如公平分配、环境保护等。

   4.评估指标体系设计不够科学、合理。现有绩效评估指标体系还达不到科学、合理,常出现被评估者难以信服、公众难以普遍认同等问题。首先,评估的内容与实际需求不对接。现有评估指标体系很多都是政府机关或专家学者“拍脑袋”的结果,政府服务的对象很少参与指标体系的设计、表达真正的诉求.从而造成评估指标体系缺乏合理性基础。其次,指标不够全面,很多绩效评估指标的设计中有关行政成本的测量指标不够突出,缺少公民权利评价指标等。第三,指标设置的方法缺乏科学性。很多评估指标体系的指标选取、权重设置、结果生成等随意性较强,没有运用科学方法进行严密的论证和计算。这也是导致结果难以服众的重要原因之一。

   5.缺乏评估的保障机制。绩效评估的信息保真机制、主体评估机制和评估约束机制建设等相关机制有待加强。现有绩效评估的信息来源很多采取层层上报的方式.信息收集过程缺乏验证和监督,数据质量难以得到有效保障。评估主体单一,以政府为主,公众、第三方机构等参与度较低,绩效评估很大程度上变成政府“自说自话”。评估结果也尚未得到有效应用.除个别“一票否决”指标之外,绩效评估的结果大多只作为组织人事部门的参考,与选拔任用特别是奖励、惩罚等结果运用联系不够紧密.影响了绩效评估的效力。

  

   二、评估的原则

  

   1.统筹协调。党的十八大报告提出,生态文明建设要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中去。这表明生态文明建设是经济社会发展的重要内容之一。要破解发展和保护的悖论,既不为经济增长牺牲资源环境,也不为天蓝水清牺牲对更高物质生活水平的追求.努力寻求其中的平衡,并力争发挥其互相促进的作用。因此,指标体系要追求整个社会的协同效应.追求全社会整体福利的最大化.全面反映经济、社会、环境发展:指标导向要促进经济社会科学发展.建设生态文明:指标重点要促进资源节约与环境保护。

   2.体现差异。我国不同地区的发展条件、发展基础、资源禀赋、环境承载力都存在着很大差异。因此,以生态文明为目标导向的政府绩效评估必须体现差异,不能全国一刀切。为此,一是与主体功能区建设相结合,根据不同地区的不同功能定位,制定差异化的评估指标体系,从而使不同类型的地区之间有可比性:二是不同层级政府承担的职能有较大差异.政府绩效评估应与其职能定位直接相关.体现不同的侧重点,从而促使政府更好地履职.

   3.长短结合。生态文明建设具有长期性、艰巨性和复杂性的特点,不可能一蹴而就,更不能靠运动式管理实现。以生态文明为目标导向的政府绩效评估必须从初始设计上做好长短结合.有效防止考核不当引起的政治短视,既考察短期内(如年度)的发展状况.又对政府任期和长远目标有所体现.从而引导政府逐步摆脱重短期增长而轻长期发展的价值取向。

   4.以人为本。生态文明建设是对工业文明思维的反思,也是协调人与自然关系的必由之路.从本质上说是为了满足人对优美环境、良好生态的天然追求。因此,生态文明目标导向下的政府绩效评估必须坚持以人为本,以满足人对自由、公平、物质、精神、社会环境、生态环境等方面的需求为目标.从指标设置、评估过程到结果应用都要围绕人的需求,从而促使政府在追求“人的幸福”的目标中更好地发挥作用。

  

   三、评估的主要内容

  

   1.经济发展。生态文明建设与经济发展并不是对立的。虽然生态文明建设要求更少的资源消耗、更小的环境代价,从短期看会对经济发展速度产生一定的制约作用.但从长期来看,资源环境的强力约束反而会促使政府、企业和社会加快制度创新和技术创新,促进经济发展转型升级。经济发展部分重点在于通过对产业结构、投资结构、消费结构、分配结构等方面的指标设置,引导三次产业之间更加优化的配比,提高第三产业比重.三次产业的内部发展向节能环保目标趋近。例如,提高二产中战略性新兴产业的占比等:引导投资结构摆脱以政府投资为主,以基础建设投资为主的现行模式,加大社会投资和市场融资比重:引导消费结构向节约消费、绿色消费方向发展:引导分配结构在做大总量的同时兼顾公平。

   2.制度创新。制度是影响经济社会发展的重要因素,而政府是制度的责任主体,生态文明建设离不开制度的创新。我国政府在经济社会发展中起着强大的推动作用,在集中力量办大事、快速决断、解决市场失灵等方面表现出明显的优势,但信息不完全、行政成本较高等方面的政府失灵问题也不容忽视。生态文明目标导向下的政府绩效评估要致力于推进制度创新.解决政府失灵对发展的掣肘。这里的“制度”,既包括体制层面,也包括制度层面,还包括政策层面。如生态文明建设的立法执法、标准制定、产业政策、技术政策、财税政策、金融政策等。制度创新的成果大部分很难用客观指标量化,可有针对性地设置一些主观性指标作为对客观指标的补充,以增强评估指标体系的科学性和合理性。

   3.社会建设。对生态文明建设而言,社会建设除了要实现和谐、安全、公平、正义之外,还要特别注重加强教育、医疗和社会保障。教育程度的加强有利于整个国民素质的提升,制度创新、技术创新和环境保护就有了最坚实的基础。医疗和社会保障对生态文明建设可以起到托底的作用.可用来抵御环境污染对人的健康的损害等问题。

   4.资源环境。既然生态文明是目标导向,资源节约和环境保护自然是政府绩效评估的重中之重。资源环境方面的评估主要从生态资产的视角,对空气质量、水资源和水质量、生物多样性、森林资源、土地资源、矿产资源、能源开发和消费、生态环境事故等方面,进行以客观指标为主的评估和考核,从而激励政府提供更优质的生态产品。

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