吴强:民主也是长牙齿的

——德国宪法保卫局如何捍卫民主?
选择字号:   本文共阅读 552 次 更新时间:2013-08-04 21:51:31

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吴强  

  

  近几年,中国人对民主的认知有了巨大的进步,这很大程度上归功于学者们如林达和刘瑜等对美式民主的近距离观察和细节感受,“民主是一个好东西”俨然成为共识,自由女神般的民主想像主导了人们对民主和民主化的渴望。相比之下,对欧洲的民主——一种高度世俗化的民主生活,以阶级合作和协商民主为代表的社会民主,多数中国人仍然缺乏足够认识。恰在不久前,最新007电影《天幕降落》在中国公映,为观众重现了好莱坞背景下一个似乎与时代脱节的军情六局(MI6),但这多少有助于国人了解,民主体制原来如此倚重情报和反间机构。在当今民主国家,对间谍与政治极端主义的监控,往往才是现实政治和民主生活中最有先行权的政治实践。

  然而在学术领域,这些与民主安全相关的题目通常被忽视。学者们似乎不了解,民主也是长牙齿的。这不仅适用民主体制对外采取干预主义,例如北约干预巴尔干危机、联军进攻伊拉克和阿富汗、北约干预利比亚革命、法军干预马里冲突等等;也适用于德国宪法保卫局这样的特殊反间机构。相比CIA、军情六局这些被好莱坞化的谍报机构,她为保卫宪法秩序的任务而生,对保卫民主的使命有着更强的焦虑感,几乎就是“积极民主”或者“军事民主”的制度化身。

  

  宪法保卫局的起源、组织和冷战

  

  早在二战结束后的过渡期,对纳粹的各种清算逐一进行。除了在纽伦堡战犯审判和各地占领军建立的“去纳粹化法庭”对纳粹成员的甄别作业外,还有一种清除纳粹的行动至今仍未解密,大多只是零星见诸一些纳粹亲人的回忆录。这些回忆有一个共同场景:半夜,那些前纳粹官员、党卫军(SS)成员的家门被敲开,一队占领军突然闯入。在核对身份无误后,前纳粹党徒被强行押走,随后就在附近的树林里被立即执行枪决。

  占领军的这一极端行动或许源于民主最深处的焦虑:战后法庭对这些身负屠杀和迫害罪行的纳粹官员的审判,仍然是按照纳粹时期的法律来审判、定罪,大批纳粹的罪行因此可能在形式上并不成立,不利于民主转型,于是秘密处决作为德国战后去纳粹化的转型正义形式之一,便有其必要和效果,民主也是应该长牙齿的。

  这段占领军戒严时期秘而不宣的“军事民主” ,为宪法保卫局所奉行的民主激进主义作出了示范。1949年,当德国宪法(基本法)通过,新生的德国民主在第一时间内,不仅面临着对失败的魏玛民主和纳粹罪行的反思,同时也面临东方共产主义的威胁。1950年,宪法保卫局在科隆成立,她的宗旨被宪法法院确定为“保护自由民主的基本秩序”,意在避免魏玛宪法的“价值中立”缺陷而无力防止极端主义上台、更甚者毁灭民主。所以,从一开始,宪法保卫局就明确地受“价值约束”,而且在基民盟(CDU)和社民党(SPD)的领导下,同时防范极左和极右的政治势力,守护宪法秩序。当然,随着形势发展,特别是左翼极端组织RAF红军派的活跃,在1972年的宪法保卫法中,这一宪法保卫职能也被悄悄转化为国家保卫——尽管德国社会一直存在争论,认为宪法保卫和国家保卫两者并不必然相关。

  由于守护宪法秩序的定位,宪法保卫局有别于CIA之类的反间谍机构,或可归类为政治警察。而德国的政治警察,则可追溯到普鲁士时期。1878年,普鲁士内政部建立“内部安全局”,集合了警察和情报工作,到1880年代为了执行禁止社民党的任务,进一步强化了政治警察的功能,尤其针对企图颠覆的政治团体和政治出版物。不过,这一时期,普鲁士政治警察的权力只限于普鲁士王国地区,而非德意志帝国全境。一战后的魏玛共和,1922年加强政治警察的法案被巴伐利亚抵制,很大程度上助长了纳粹势力在巴伐利亚形成气候。纳粹上台后,以1936年6月17日希特勒颁布的法令为标志,希姆莱建立起一整套高度集中的警察体制,包括党卫队及其秘密安全机构——盖世太保。

  当然,宪法保卫局从一开始就与臭名昭著的盖世太保划清界限。在筹建新的联邦政府的同时,联邦议会于1949年建议未来的宪法保卫局不应具有逮捕权,而只有收集情报的权力。这一情报性质的规定,界定了宪法保卫局和警察体制在德国民主体制内的不同功能。宪法保卫局没有警察权,不能采取阻止、讯问、搜查、羁押、逮捕、调查嫌疑人等直接接触手段,不能搜查私人住宅、扣押私人物品,也不能要求警察或其他政府机构协助。这一原则既是宪法保卫局内部纪律,也被写进1972年《宪法保卫法》和统一后的1990年修订案中。换句话说,民主需要牙齿自卫,但是不能咬人。

  另一方面,宪法保卫局的组织结构相当分散,这也与盖世太保的集权模式迥然不同。各州的宪法保卫局归各州内政部领导,并不完全与位于科隆的宪法保卫局总部保持一致,相互间也未必一致(比如在对待前东德的统一社会党(SED)的继承者民主社会党(PDS)的问题上,汉堡州和勃兰登堡州的态度就较为暧昧)。而协调宪法保卫局和各州宪法保卫局的职责,则落在内政部长和总理府部长(办公室主任)身上。也就是说,宪法保卫局的组织架构反映了联邦体制的政治安排,其日常事务也进入联邦的政治日程之中,而不是独立于日常政治之外、如美剧中的CIA阴谋家一般藏在某个阴暗的角落里。

  不过,宪法保卫局并非德国唯一的情报机构。除了警察情报机构——位于波恩的联邦刑事局之外,战后德国共建立了三家情报机构:1950年在英国的帮助下,宪法保卫局最先在科隆建立(科隆属于英军占领区),现有职员近七千;其次是总部位于慕尼黑的联邦情报局(BND),1956年在美国CIA的帮助下建立,至今仍与CIA保持着有力的情报交流,主要工作是技侦、反恐和对付有组织犯罪,更接近FBI的角色,雇员六千,过去几年总部逐渐迁往柏林。联邦情报局可能是联邦机构中最晚迁址的,不过,正因她长期驻扎慕尼黑,才有了每年一度的慕尼黑安全会议,慕尼黑才成为欧洲的情报中心——而不是波恩、科隆或者里昂(国际刑警总部所在地)。这两家都有自己的专门学校,宪法保卫局以社会科学的情报分析为主,联邦情报局的学校则以技侦和反间谍为主,1970年代后期并入联邦行政管理学院。第三家情报机构则是军方的情报局,负责军队的情报和保密事务。

  

  与斯塔西的本质区别

  

  如果跟东德的斯塔西(STASI,国家安全局)相比,宪法保卫局的规模要小很多,但效率却一点不低。1988年斯塔西的雇员为91,000人,另外还有18万秘密线人,相当于每十万人口中有超过500名正式特工,而同期西德每十万人口中只有6名特工。但最重要的区别是,宪法保卫局的职责在于保护“宪法秩序”,即德国基本法所保障的人权,特别是个人的生命、尊严和自由表达的权利,以及人民主权、权力分立、政府责任、行政合法性、司法独立、多党制和每个政党的均等机会,包括宪法框架内的反对权利等。不难看出,这些基于魏玛民主的教训所总结的宪法秩序,具有相当强度的积极民主意涵,更需要一个类似宪法保卫局的机构防范某一个极端主义政党或者组织,在内部实行反民主的纪律,然后利用民主权利破坏民主秩序本身,比如威胁司法独立和行政合法性、以及强迫结社侵犯个人权利等。

  值得一提的是,在德国历史最为悠久的现代政党——社民党,曾经先后经历过铁血宰相俾斯麦和纳粹镇压,战后社民党痛定思痛,也建立起自己的情报体系,为政党安上牙齿。特别是,政治对手阿登纳的基民盟新政权内保留了相当的纳粹分子,深受诟病。如Friedrich W. Heinz,曾任臭名昭著的党卫军勃兰登堡师情报官,1950年起担任阿登纳的情报负责人,甚至第一任宪法保卫局长奥拓·约翰(Dr. Otto John)也是一位前纳粹法官。因此,社民党极为重视对宪法保卫局的控制,她的情报体系很大程度上寄生在宪法保卫局内部。波恩和科隆所在的北威州的宪法保卫局尤其重要,在1949年社民党赢得北威州胜选后,这一人事争夺便成为可能。老社民党人弗利兹·特耶希(Fritz Tejessy)被成功当选为首任局长,他政治记者出身,曾参加过二战期间北欧英军特勤活动。从1950年就任到1964年去世的十几年间,特耶希对当时反对德共(KPD)、直至1956年彻底禁止德共、奠定同时反对极左和极右的政治路线上,起了关键作用。

  宪法保卫局内部机构的设置,也反映了这种政治任务。宪法保卫局的一部负责技侦;二部为右翼极端和恐怖主义部;三部为左翼极端和恐怖主义部;四部任务为反间谍;五部专门对付外国的极端主义。在冷战期间,宪法保卫局长期与东德间谍机关做斗争,反间谍部也逐渐成为规模最大的部门。尽管如此,谍战重重,宪法保卫局未能防范东德间谍纪尧姆窃据勃兰特总理秘书职位多年,这也成为宪法保卫局乃至整个北约在冷战期间最大的间谍丑闻。

  冷战结束后,四部的重心转向工业间谍。据其情报分析,在德国的外国工业间谍占整个间谍规模的三分之二,朝鲜、利比亚、叙利亚和某东亚大国等四国在工业间谍榜单上名列前位,保护德国的工业秘密成为宪法保卫局的重要使命。2000年,德国宪法保卫局公开确认传说中民间谍报网Echelon存在,并对德国企业发出警报。据称Echelon主要依靠美国中央情报局(CIA)和美国国家安全局(NSA)的技术支持,从卫星和海底电缆截取电信和互联网流量,并有英国、新西兰、澳洲等国机构参加,却从未被承认。

  

  “重视极右、主要防极左”

  

  各种极端主义被视作宪法秩序的敌人,宪法保卫局区分极端主义是以“采取非法或合宪手段以外的行动,反对联邦共和国的宪法秩序、存在、安全或外部利益”为标准,并不涉及所有口头或非口头的、非暴力的、使用民主手段对资本主义和联邦共和国的经济和社会秩序及政治制度提出的批评。

  最近二十年,宪法保卫局还将他们所针对的极端主义区别于激进主义,只要后者仍然尊重现行宪法,就不构成宪法敌人。这也是宪法保卫局自1960年代末开始对付红军派以来得到的教训。在许多德国同情者看来,即使红军派做出过许多恐怖主义的暗杀和爆炸行动,在理论上仍然属于社运的激进主义,对宪法秩序并无敌意,而只是对“基本现状”不满。相形之下,美国著名的科学教派却在宪法保卫局的“邪教名单”上,不仅传教分支被监控,每当科学教派的明星教徒汤姆·克鲁斯入境拍片,无论是谍战片还是扮演斯道芬博格这样的反纳粹英雄,宪法保卫局都全程紧盯。

  如此种种在情报战线上的细微差别,或者说宪法保卫局所执行的特殊的民主实践,很大程度上是德国对民主反思的结果。这些看似的细微差别,却导致欧洲民主和美式民主的重大差异,而这些差异最终也反映在德国的外交态度上,比如伊战爆发时美欧的不同态度、法德在北非革命和马里冲突的干预主义和反干预主义的区别等。从这个角度,那些通常颇为费解的问题也迎刃而解:为什么民主制度竟然导致对内对外如此强硬的军事手段,为什么欧洲和美国在采取上述干预行动时的差异?

  日常工作中,宪法保卫局的主要任务是:监控极左和极右的极端势力。早在1950年代,在宪法保卫局的努力下,德国宪法法院先后于1952和1956年禁止了社会帝国党(SRP)和德国共产党(KPD),情形颇像中国同期的政治清洗,只是规模小得太多,但是开启了对极端主义政党进行最严厉惩罚的先例。不过此后,类似的禁止结社的制裁再未出现过,包括2003年试图禁止极右政党——国家民主党(NPD)也以失败告终。原因之一是宪法保卫局在NPD内部安插了大量线人,要求解散NPD的禁止令意味着这些线人可能暴露;同时,宪法法院也意识到,如此之多的线人就意味着,假如要指控“NPD是一个独立的政党” ,这实在难以令人信服。

  这种与极右势力之间牵扯太深、以致投鼠忌器的暧昧关系,使宪法保卫局长期以来饱受批评。公众认为,宪法保卫局不仅未能阻止德国新纳粹的兴起,也未能有效地防止新纳粹的暴力活动。

  一方面,宪法保卫局对极右政党长期渗透,活跃的NPD成员中多达100人是宪法保卫局的线人,200余位NPD头目中大约有30位是宪法保卫局的线人,而这个政党成员到2003年不过6600余人。宪法保卫局对这个重要极右组织的监控可谓不遗余力,但是效果可疑。

  例如2010年,全德境内约有219个极右组织,2.5万名极右分子,其中9500名为暴力分子,当年共发生了16,375件“右翼政治驱动的刑事案件”,其中806件涉及暴力。右翼分子们已不再满足混进球迷队伍、将足球场变为新纳粹的表演场,或者在街头制造年度“战斗之夜”,比如每年五一劳动节期间,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《凤凰周刊》2013年第8期

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