赵新强 王昊:遏制理论视野中的高校职务犯罪预防与控制

选择字号:   本文共阅读 762 次 更新时间:2013-07-05 21:10

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赵新强   王昊  

近年来,随着高等教育管理体制改革的不断深入,高校自主权的行使面临更广阔的空间,这些改革因素在为我国高等教育发展注入活力的同时,也对高效管理体制提出了更高要求。现阶段,我国高校职务犯罪数量激增,并呈易发高发态势,已成为学界与实践领域亟待解决的问题。笔者试图运用雷克利斯的“遏制理论”对高校职务犯罪现状进行分析,并为进一步预防、治理高校职务犯罪进行有益的研究和探索。

遏制理论是西方犯罪学中控制理论的一个分支,美国犯罪学家雷克利斯通过“外部拉力”、“外部遏制”、“内部推力”、“内部遏制”四个基本概念来解释遏制理论。其中,外部拉力是指引诱个人进行犯罪的力量,包括贫穷、不公、冲突、在社会结构中缺乏获得成功的途径等条件;外部遏制是指能制止个人进行犯罪的外部力量,包括社会中存在的一致的道德状况、有效的纪律和监察、合理的限制与责任、明确具有认同感的社会角色等;内部推力是指推动个人进行犯罪的生理、心理力量,包括挫折、失望、不安、自卑感等;内部遏制包括自我控制、责任感、抵抗力、缓解紧张的技巧等,是个人自身所具备的阻止犯罪行为的力量。雷克利斯认为,良好的秩序是内部、外部遏制有力制衡内部、外部推力的结果。当内、外部遏制力足够强大时,就能够阻止、抵抗内外部推力,防止人们产生越轨行为,从而形成良好的秩序。

一、我国高校职务犯罪的现状

现阶段,我国高校在管理体制改革过程中,普遍存在科研经费自主使用,建校规模扩大,基建项目增多,物资采购数量和种类剧增等现象,在推动高校发展的同时,也为高校职务犯罪的产生提供了机会。目前,高校职务犯罪主要呈现以下几个特点:一是招生、基建、采购等领域成为高校职务犯罪的高发点。比如,各类高校都以扩招为发展机遇,扩大生源,推进新校区建设,更新教学设备,改善教学条件,在此过程中不可避免地发生着频繁的经济活动。面对如此大规模的市场,一些不法商人在利益的驱动下,千方百计拉拢相关工作人员,而个别人经不起诱惑,从而违法犯罪。二是高校职务犯罪的主体具有权力依附性和群体化特点。高校职务犯罪的主体主要集中在学校行政管理人员当中,领导干部和基建、采购、财务、招生等权力集中领域的实权人物尤为突出。而且,由分管领导、部门负责人、具体经办人员互相串通,集体犯罪的案件呈现上升趋势。三是贪污、受贿等犯罪成为高校职务犯罪的主要形式。其中,受贿犯罪形势严峻,且与其他行业、领域的受贿罪特征不同:其一,相对于主动索贿,碍于情面、关系等因素,被动受贿的比例较高;其二,很多行为人往往是到基建、后勤、采购、招生等掌握较大权力的岗位后,没能把握住自己,走上犯罪道路。

二、高校职务犯罪的成因分析

我国高校职务犯罪形成和发展的原因是多方面的,既有个人心理、素质方面的微观原因,也有社会体制、社会矛盾方面的宏观原因。雷克利斯的遏制理论指出,良好的秩序是内部、外部遏制有力制衡内部、外部推力的结果。这一观点为分析我国高校职务犯罪的成因提供了新的理论视角。

(一)现阶段诱发高校职务犯罪的外部拉力增强

遏制理论认为,外部拉力是人们产生犯罪的重要因素之一,只有当外部遏制能够对外部拉力产生有效的制衡和中和,个人才不容易犯罪。而社会转型改变了高校的发展环境和社会角色定位,高等教育改革对高校内部的管理机制和权力运作提出了新的要求,这一系列变化即是外部拉力,当外部遏制难以制衡外部拉力,便导致现阶段我国高校职务犯罪的激增。具体而言,外部拉力可分为社会经济变革因素和高校内部机制因素。

1.社会经济变革因素。在经济变革过程中,旧的经济体制中的矛盾充分暴露,新的经济体制尚未完善,这不仅容易导致社会资源分配不公,贫富差距扩大等弊端,而且由于经济市场化、利益主体多元化,人们趋利动机增强,极易产生盲目追求短期利益的心理。近三十年来,以我国社会转型为背景而展开的高校改革正面临着这样的境地。

2.高校内部机制因素。高校内部现行机制由于不能适应高等教育改革的要求,易引起内部“权力失控”。近年来,我国高校职务犯罪不断增多也体现了这种“权力失控”。随着我国高等教育改革的深入,高校在基建安排、物资采购、招生录取、人员聘用、学科发展、经费使用、筹集资金来源等方面被赋予了更多的自主权,但由于配套的权力制约机制没有及时跟进,决策不够民主,内外部监督尚不到位,很容易出现个别人滥用权力,以权谋私的现象。

(二)现阶段诱发高校职务犯罪的内部推力增强

遏制理论认为,内部推力是引起人们犯罪行为的内在诱因,通过科学分析行为人的心理状态、内心意志,我们可以找到导致我国高校职务犯罪泛滥的内部推力因素:一部分高校领导干部特权意识严重,将手中的权力与个人利益紧密联系在一起,不断放松自我要求,追求享乐,从而将手中的权力沦为满足一己私欲的工具;同时,市场经济多元化价值中具有的极端个人主义、拜金主义等负面价值观念不同程度地冲击着高校,有些人易受到其潜移默化的侵蚀;此外,法制观念的淡薄也是高校职务犯罪俱增的内部推力之一,主要表现为高校人员法律知识的贫乏与法律意识的淡薄。

三、高校职务犯罪的预防控制

(一)加强高校职务犯罪防治工作的外部遏制因素

如前所述,当前引发高校职务犯罪最主要的外部推力因素是高校不能及时适应社会转型以及高等教育改革所引发的权力失控和制度缺失。针对高校相关法律规范的制定较为落后,管理制度建设相对迟缓,权力分配、运行的民主程序相对缺失的情况,应通过加快立法有效实现权力制衡,通过制度建设有效实现权力约束,最终形成以监督预防为主、严厉打击为辅的职务犯罪防治工作体系。

1.推进高等教育立法以规范高校权力运行。我国曾先后制定了教育法、高等教育法等六部相关法律和有关行政法规、规章,然而,由于这些立法过于宏观和笼统,对高校微观权力运行的规定模糊,缺乏可操作性。而高校自主权的运行是通过一系列微观权力操作来实现的,它包括考试、招生、人事聘任、学科管理、后勤基建等具体工作的开展和相应的评定监管。例如,高等教育法第三十三条规定:高等学校依法自主设置和调整学科、专业。但对高校“自主”的程度,在这一过程中教育行政部门的角色定位、相关审批程序的规定等缺乏相应解释。因此,仅规定高校的相关权力远远不够,还应当明确权力行使的方式、程序、行为不当的相关责任、惩处机制以及自主权受到不法干涉后的救济机制等。

建立一套覆盖广泛、层次完善、结构合理、操作方便的高等教育法律体系尤为必要。首先,要积极拓宽立法领域,高校管理所涉及的相关环节如财政、人事、基建、采购、招生、行政管理、私立教育等方面都应有相关的规章制度可循;其次,要以高等教育法为原则性纲领,以相关教育法规为具体的行为规范,以各种实施方法为补充,结合具有针对性的地方性教育法规等,为高校管理提供行之有效的法律依据;最后,要注重各类法律、法规的协调和衔接,以保证法律体系的结构合理。此外,目前,我国高校在职务犯罪防治方面的工作依据只有政策性规定,没有专门性的立法,一些关键性的问题如高校纪检部门的性质、依法享有的权责、与高校各被监察部门间的关系、与行政监察部门的关系、工作的程序及相应法律责任等,都缺乏明确的法律规定,容易阻碍高校职务犯罪预防工作的开展。因此,应当通过立法将我国高校职务犯罪防治工作尽快纳入法治轨道,一方面,将高校职务犯罪防治工作的性质、权限、具体工作程序及相关法律责任等关键问题法定化,使工作有法可依,有章可循;另一方面,应当加大对职务犯罪的惩处力度,增强职务犯罪防治工作的威慑力和警示作用。

2.完善以控权为重点的高校制度建设。实践证明,加强高校制度建设必须以合理控权为指导,结合我国国情,借鉴国际先进大学的经验,建立政府与高校之间、高校内部之间相互制衡的制度模式,并在决策和管理过程中完善各项制度,才能为有效防治高校职务犯罪打下坚实的制度基础。

一是要建立政府与高校之间有效制衡的制度模式,政府秉持合理干预的原则,既要转换管理模式,使高校摆脱政府隶属机构的身份,尽快从政府办学的束缚中走出来;又要合理控制,实现对高校的宏观管理。这一方面需要政府通过实行校长遴选制度、逐步取消高校的行政级别等方法,进一步实现高校的去行政化。另一方面,国家作为公立高校的投资主体,应通过对教育、教学的监督与评估,通过对教育经费的控制与管理,完善政府合理实施宏观调控的相关制度,如巡视制度、审计制度、资产评估制度、教学评估制度等,对学校的办学、管理行为实施有效监督。

二是要建立高校与高校之间有效制衡的制度模式。在高校内部权力体系中,权力制衡的关键主要体现在学术群体与行政群体之间、领导层与广大教职工之间。一方面,学术群体作为知识的研究者和创新者,既引领了高校的学术发展,影响着高校的办学方向和办学特色,又对学校的行政权力形成抗衡,避免了大学行政化的倾向。现阶段,学术群体参与治校的观念在各大高校基本确立,但由于制度等方面的原因,这种参与往往停留在表面,而缺乏对学校重大决策的影响效力,学术群体的意见并未得到充分尊重。因此,带有行政色彩的治校方式没有充分发挥学术群体在高校权力制衡中的重要作用。只有通过制度变革,赋予学术群体实质性的权力,使其在学校的资金管理、干部聘任、招生规模、发展方向、职称竞聘、机构设置等重大事项的决策上切实发挥作用,才能促进学术群体与行政群体之间关系的良性运转,共同服务于高校发展。另一方面,要通过校务公开等方法,使广大教职工充分参与到学校的民主管理中来。在此过程中要把握以下几个关键点:一是公开的内容要细化,包括人事、职称、资金运作、学生管理等在内的有关学校发展的重大决策,关乎教职工利益的重要事项都应在公开的范围内;包括管理权限、办事依据、办事程序、办事纪律、办事标准、办事结果在内的关键环节亦属于公开的范畴。二是公开的方式要科学。应充分利用工会、教职工代表大会这两个渠道,将近期的重大事项、重要决策提交,在会议期间进行评议,接受职工代表的质询、建议和监督,并对代表们所提出的问题和意见形成书面答复,使校务公开和民主管理真正落到实处。

三是要补充和完善既有的制度规范。一是重大问题集体决策制度,即凡是重要的人事任免、重大决策都必须经过集体讨论,不允许任何个人独断专行。这就要求完善校内的议事机制和决策机制,遇到重大问题应在广泛听取广大教职工意见的基础上,由领导班子充分讨论,通过票决的方式决定。在此过程中,权限要明确,程序要细化,责任要到位。针对近年来,高校职务犯罪“查处一个,端出一窝”的现象,更要把重大问题集体决策制度与责任制度紧密结合,通过严格追究决策者的相关责任来规范其决策行为。二是报告述廉制度。领导干部要增强纪律观念和责任感,对于个人重大事项都应按照相关规定如实汇报至党组织;在年终述职时,应按照规定进行述廉。这项制度旨在加强对领导干部的监督和管理,对于任何隐瞒不报,不按时、如实报告的个人,都应严格追究其责任。三是责任制度。要进一步细化领导干部的权限与责任,明确各项工作的流程,对不执行制度者严格追究相关责任,对存在领导责任的干部根据情况予以处分。这项制度旨在通过责任追究,强化各级领导干部的责任意识,把各项制度落到实处。四是发现预警制度。高校职务犯罪工作的重点在于防,即通过相关的制度安排有效预防和控制犯罪行为的发生,配套有力的惩罚措施,才能使防治工作低成本、高效率运行,做到事半功倍。这就要求进一步强化领导干部经济责任审计制度和行政效能监察制度,并通过纪检监察、广大教职工的民主监督以及引进社会力量进行监督等方法,对职务犯罪现象及早发现并预警。这项制度旨在使职务犯罪预防工作日常化,实现及早发现、及时控制、提前预防。

四是要创制新型的法律监督机制。随着我国高校职务犯罪的不断增加,从司法机关到各大高校都在探索有效可行的法律监督机制。目前较为普遍的做法是由高校纪检办公室和人民检察院组织相关人员形成联席会议,或进行定期互访。检察院通过定期组织法治讲座、邀请学校领导干部到监狱参观等方式进行法治教育,并指导高校内部纪检监察部门健全自身工作机制,完善工作方法,进行事前预防。同时,检察机关对高校基建、采购、经费使用等职务犯罪高发领域进行重点防控;对涉及资金数额较多、规模较大的项目进行跟踪监督;高校纪检监察部门查处的违纪事件,一旦发现情况严重,涉及犯罪的,及时移交检察机关。实践证明,这种将事前预防与事中监督相结合的做法有利于及早发现隐患,使法律监督日常化、具体化,有利于提高法律监督的实效性。

(二)加强高校职务犯罪防治工作的内部遏制因素

有效增强抗衡职务犯罪的内部遏制力,重点在于科学搭建预防职务犯罪的宣教平台,塑造健康、积极向上的精神世界,并将这一工作系统化、规范化、日常化。具体而言,应从以下几个方面予以加强:

1.提高学校领导干部和广大教职工的法律素养。提高高校干部职工的法律素养,旨在使他们通过学习法律知识,领会法治精神,逐步形成与社会主义市场经济发展相匹配的法治理念。目前,通常的做法有举办法治讲座、提供法律咨询、联合司法机关开展普法教育等。这些做法虽取得一定成效,但不足之处也是显而易见的。笔者认为,可从以下几个方面改进:

其一,在内容上要有针对性。由于职务和分工不同,对不同群体的教育内容应各有侧重,对领导干部,应重点培养其依法治校的理念,只有领导干部具有成熟的现代法治观念,才能清醒地认识到权力的性质和目的,才能真正以国家利益、学校利益、广大教职工利益为出发点,严格遵循法律法规,对学校各项事务依法进行管理。对具体部门工作人员,应定期进行培训,使其了解相关工作领域的具体法律规定和相关法律动态,熟练掌握业务知识及规范要求。

其二,在时间安排上,要注意计划性和日常性。一方面,要将法治教育深入生活,以日常课堂、会议活动为平台,使法治教育形成习惯;另一方面,对领导干部和工作人员的教育要制度化,保证时间,防止因随意安排导致法治教育流于形式。

2.加强反腐倡廉宣传教育,建设校园廉政文化。近年来我国高校职务犯罪激增,亦与目前高校廉政文化的薄弱有关。健康向上的文化氛围,正是一个人积极的自我概念得以形成的重要环境。因此,加强校园廉政文化建设,营造“以廉为荣、以贪为耻”的文化氛围,对于提高教职工的廉洁意识,促进高校学生形成理性、成熟的思想观念有着深远的意义。

首先,思路要明确。校园廉政文化建设应以我国优秀传统文化为基础,以邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观为理论依据,努力营造积极向上的校风、教风、学风,帮助高校领导干部及广大师生树立正确的权力观、价值观和人生观。要将校园廉政文化建设工作体系化、制度化,不断总结经验、研究形势、创新方法以适应社会发展和高校发展的需要。

其次,内容要有实效性。目前高校的廉政文化建设基本涵盖了优良传统教育、党性教育、作风教育、道德教育等方面,内容较为全面,但由于缺乏针对性,没有达到最佳效果,应当对不同的群体各有侧重,如对领导干部进行廉洁从政教育,帮助其树立正确的权力观以提高拒腐防变的能力;对教职工侧重教风、校风的培养,帮助其形成良好的责任心和端正的学术态度。

再次,方法要多样。要扩宽渠道,创新手段进行全方位、多层次的宣传教育。一方面,充分利用专题讲座、专项活动、定期学习、校园网、宣传栏、校报等有效载体,大力宣传党和政府的廉政思想及相关规定、报道廉政动态、探讨廉政理论、解读重大案例,为校园廉政文化建设提供精神土壤和理论武器;另一方面,要充分培树典型,大力宣传在廉政建设中涌现出的先进人物和感人事迹,以榜样的力量增强教育的感染力和号召力。与此同时,充分发挥反面典型的警示作用,使广大教职工充分认识到职务犯罪的危害性和严重后果。

赵新强,单位为河南省南阳市卧龙区人民检察院;王昊,单位为河南省南阳市卧龙区人民检察院。

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文章来源:本文转自《人民检察》第2012-11(上)期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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