耿宝建:实施行政强制法应当注意的十个问题

选择字号:   本文共阅读 640 次 更新时间:2013-06-10 23:39:35

进入专题: 行政强制法  

耿宝建  

  

  行政强制法是继行政处罚法、行政许可法之后又一部规范行政权的重要法律。它的制定和实施,是中国特色社会主义法律体系的重大完善,对保护公民、法人和其他组织合法权益,促进行政机关依法行政和法治政府建设,具有十分重要的意义。这部法律较好地实现了公民权利保护和行政管理效率的平衡、行政权与司法权的平衡,规范了行政机关强制执行的种类和程序,并且对行政机关申请人民法院强制执行的申请期限、审查原则、审查期限、催告程序等问题作了新的规定。审判实践中,对该法与原有相关法律规范的衔接问题仍有不少模糊之处,需要进一步予以明确。

  

  一、行政强制法生效前行政决定的申请期限问题

  

  根据行政强制法第五十三条规定,行政机关申请人民法院强制执行的期限为行政决定起诉期限届满之日起3个月内;而最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题解释》)第88条规定,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。因此,在2012年1月1日后,行政机关申请人民法院强制执行的期限,应当按照行政强制法所规定的3个月期限执行。但对行政机关在2012年1月1日前生效的行政决定的申请期限问题,究竟是应当按180日的期限执行,还是按3个月的期限执行,存有不同意见。一种意见认为,根据法不溯及既往原则,对于2012年1月1日前生效的行政决定,且行政机关在2012年1月1日之后向人民法院申请强制执行的,都应当适用《若干问题解释》中180天的规定。另一种意见认为,行政机关申请人民法院强制执行是一个程序问题,因此应当本着“实体从旧、程序从新”的原则适用行政强制法的规定,一律按3个月期限来确定。第三种意见认为,应将2012年1月1日前生效的行政决定区分不同情况:对于行政决定的申请期限在2012年1月1日前开始计算的,应当适用180天的规定;对于2012年1月1日后开始计算的,应当适用3个月的规定。笔者认为,行政机关申请人民法院强制执行的前提,是行政管理相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼;在此期限届满后,行政机关方取得申请权,此时才产生申请期限问题。因此,应当以行政强制法施行的时间点来进行判断。如果行政管理相对人申请复议或者提起诉讼的期限在2012年1月1日前已经届满,应当认为行政机关已经取得申请权,也就相应地依照《若干问题解释》的规定取得了180日的申请期限。即使行政机关是在2012年1月1日后才提出强制执行申请,也应当认可180日的申请期限。但如果行政管理相对人申请复议或者提起诉讼的期限在2012年1月1日前仍未届满,行政机关尚未取得申请权,则是在行政强制法生效后才取得申请权,而由于此时《若干问题解释》规定的180日期限已经不能再继续执行,只能按照行政强制法的规定确定行政机关具有3个月的申请期限。同时,从权利形成的角度来看,行政机关的申请执行权并不宜简单认定为是程序性问题,更多是实体问题而衍生出的实体法律问题,因此,不能简单套用“实体从旧、程序从新”的法律适用原则。当然如果进一步细化,还可以再进一步规定:被执行人的法定期限在2012年1月1日前届满的,行政机关可以依据《若干问题解释》第88条的规定自被执行人的法定期限届满之日起180日内申请人民法院强制执行。但在2012年1月1日后180日的期限尚剩余时间超过3个月的,按3个月计。剩余时间不超过3个月的,按实际剩余天数计算。但笔者认为,为便于执行,不宜再作如此复杂的规定。

  

  二、3个月申请期限的性质问题

  

  《若干问题解释》第88条的规定,实际上承认了对行政机关有正当理由的逾期申请,人民法院仍应受理。这一例外规定,有利于确保生效行政决定的强制执行,也受到不少行政机关的欢迎。但在行政强制法制定过程中,有人认为,与民事权利主体申请人民法院强制执行不同,行政决定是代表国家作出的,具有公权力性质。行政决定作出后,当事人不主动履行且行政机关也无强制执行权的,该行政机关就应当尽快申请法院强制执行。这既有助于提高行政管理效率,尽快稳定行政法律关系,也是行政机关履行自身职责的一个重要标志。因此,为了给行政机关增加压力,提高其行政管理效率和水平,督促其尽快履行申请法院强制执行的职责,维护公共利益,防止久拖不决,甚至是故意拖延申请强制执行,行政机关应在一个不变的期间内向法院申请强制执行,不应当给其逾期申请的机会。因此,行政强制法第五十三条规定的3个月期限即为除斥期间,没有中止、中断之说。{1}即从起算点算起,行政机关必须在3个月内提出申请,逾期提出申请的,人民法院均应不予受理。笔者认为,行政强制法将3个月期限确定为不可变期间固然有其积极意义,但此规定是否过于激进、是否符合当前行政管理的国情,尚有待实践去回答。

  

  三、权利人的申请资格问题

  

  行政机关不申请强制执行,生效行政决定所确定的权利人能否代替行政机关作出申请,行政强制法没有作出明确规定。《若干问题解释》第90条规定,行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为,参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。司法解释的上述规定,实际上赋予了权利人直接申请人民法院强制执行的权利,目的即在于防止行政机关消极怠工,或因各种原因故意不申请执行,而导致权利人合法权益无法落实。比如,拆迁人与被拆迁人因安置补偿金额问题发生争议,拆迁人申请建设行政主管部门裁决,后建设行政主管部门作出了拆迁安置补偿裁决,决定拆迁人依法支付一定金额的安置和补偿费用,同时要求被拆迁人将房屋拆除,逾期将申请人民法院强制拆迁。拆迁人依法支付了安置补偿费用后,被拆迁人仍拒绝搬迁。而建设行政主管部门因各种原因也不申请人民法院强制执行。根据上述司法解释的规定,拆迁人作为拆迁裁决所确定的权利人在行政机关不依法申请执行的前提下,可以在一定期限内自行申请人民法院强制执行。法院依法受理后也可以作出准予强制执行的裁定。但这样的制度设计存在以下问题:一是在行政诉讼法没有规定的情况下,最高法院的司法解释是否适宜突破并创设新的机制?二是这样的制度设计表面上保护了权利人的权利,但却又有纵容行政机关放弃职守之嫌。行政机关的权力既是其职责,更是其义务。申请人民法院强制执行权是行政机关的一项重要职权和职责,更是其应尽的义务。若制度设计认可行政机关放弃职守而不承担责任,而转由权利人行使本属行政机关的申请权,实际上默许了行政机关放弃职责。三是人民法院认可权利人的申请权并受理此类案件,将在审查中存在不少操作困难。比如证据材料的收集、行政机关的配合、被执行人异议的处理。因此,笔者认为,行政机关代表国家作出行政决定之后,也必须保证行政决定得到实施。在行政强制法实施后,行政机关应当是能够申请人民法院强制执行的唯一主体,人民法院似乎不宜再继续受理权利人直接申请的执行。从行政强制法将3个月申请期限定性为除斥期间这一点上看,行政强制法的立法本意正是在于强化对行政机关申请权的监督和督促。当然,为了更好地保护生效行政决定所确定的权利人的利益得以实现,权利人可以在申请期限内要求、督促行政机关履行申请执行的义务。如果因行政机关不申请而导致行政决定无法得到实施,则权利人可以另行起诉行政机关不依法履行法定职责。行政机关怠于行使申请权或者因其过错未及时申请给权利人造成损失的,则应当依法承担相应的赔偿责任。行政机关的上级机关或者监察机关,还应对不履行申请职责的负责人或主要责任人依法追究行政责任或者追偿责任。我们有理由相信,只要真正落实现已存在的严密的责任体系,就可以较好解决地行政机关不申请执行生效决定的问题。

  

  四、法院对强制执行申请的审查原则问题

  

  人民法院对行政机关强制执行的申请究竟应当是形式审查还是实质审查,一直存有较大的争议。所谓形式审查,通常理解为,申请执行人对所提交的材料的真实性负责,人民法院只是对申请人提交的材料是否齐全、是否符合法律规定的形式进行审查。只要符合了这两个条件,人民法院就应裁定执行。而所谓实质审查是指人民法院对行政机关强制执行申请是否具备法定条件、提交的材料是否真实、有效、合法、完整,是否符合国家法律、法规和政策规定等进行全面审查。坚持形式审查原则的观点认为,行政机关申请人民法院强制执行的前提,通常是行政管理相对人已经放弃了申请复议权和起诉权,行政决定已经发生了实质上的确定力和不可争力,{2}此时人民法院仅仅是一个执行机关,对于行政机关的申请进行审查时,只要简单地走一个过场,直接裁定准予执行即可。因此,人民法院只需要从形式看行政机关的申请是否符合条件、申请材料是否齐全即可。而坚持实质审查的观点认为,确立人民法院受理行政机关强制执行申请的本意,一方面是为了限制行政机关直接行使行政强制权,另一方面也是为借助于人民法院中立、客观的地位对行政决定的合法性进行审查和监督。目前,总体而言,不论是行政机关的执法水平还是相对人的法律素养都仍有较大提升空间,有相当一部分已经生效的行政决定仍存在违法之处;且相对人不申请复议或者提起诉讼,有的不是因为接受这样的行政决定,而是其他各种复杂的原因造成。因此,人民法院对行政机关的非诉强制执行申请应当进行实质性审查;对行政决定的合法性进行全面审查,即使相对人没有提出,行政决定只要有违法之处就应一律裁定不予执行。行政强制法最终确定的非诉强制执行的审查原则是书面审查原则。所谓书面审查,是指人民法院对于行政机关强制执行的申请能否成立、是否应当裁定准予执行,仅针对行政机关提供的书面材料进行审查。如行政机关提供的书面材料能够证明其申请强制执行符合法定条件,能够证明申请执行的行政决定合法,则人民法院应当及时作出执行裁定。但如果行政机关提供的书面材料不能证明其申请符合条件或者不能证明申请执行的行政决定合法,则人民法院就可能裁定不予强制执行,或者进一步通过行政强制法第五十八条规定的程序,听取被执行人和行政机关的意见。笔者认为,行政强制法所确立的书面审查,既不是形式审查,也不是实质审查,而是介于形式审查和实质审查之间的一种审查。书面审查与形式审查的区别在于,形式审查只是从材料的形式上进行审查,看是否具备相应的材料,对于材料所记载内容的真实性、合法性和关联性不作进一步判断,而是推定为真实的、合法的且已经完全能够证明行政机关的主张;而书面审查除了审查是否具备法定的形式要件、是否从形式上满足了行政强制法相关规定,更重要的是,还必须审查行政机关提供的书面材料是否真实、合法,所记载的内容能否证明行政机关的主张,行政机关认定的事实、适用的法律依据表面上能否成立。书面审查与实质审查的区别在于,后者通常是按照诉讼程序进行,要全面审查行政机关是否有法定职权、行政决定认定的事实能否成立、证据是否充分、行政决定程序是否合法、引用法律规范是否全面准确、行政决定是否正当、是否构成滥用自由裁量权等;而书面审查通常一般限于是否有法定职权、事实是否成立等方面;对是否严格遵守了行政程序、行政决定是否适当、是否全面准确地引用了法律规范等由于相对人放弃的复议和诉讼的权利,视为已经接受,一般不作审查或者只作简单的审查。一般认为,书面审查中只有在出现了案卷表面错误的情况时,才会进一步进行全面的审查。如没有案卷表面错误则可以裁定予以执行。所谓案卷表面错误,按英美法系的理解,是指行政机关作出行政行为时的各种材料、文件、有关证据和理由说明及相对人提出的申请书、有关陈述和说明(统称行政案卷),显示出明显的法律错误和使行政决定或裁决不能成立的事实错误。行政强制法第五十七条规定,人民法院对行政机关的执行申请只进行书面审查,但在书面审查过程中,发现行政决定明显缺乏事实根据,或者明显缺乏法律、法规依据,以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 行政强制法  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/64718.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网