莫于川:依法实施行政强制 努力建设法治政府

——《行政强制法》的立法背景、创新亮点和后续课题
选择字号:   本文共阅读 1671 次 更新时间:2011-11-05 19:26:20

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莫于川 (进入专栏)  

  

  【摘要】行政强制权力的行使具有特殊性和现实性,《行政强制法》制定工程具有特殊的社会背景和基本品格,在深入转型发展的新时期颁行《行政强制法》具有法治发展意义;制约行政权力和保障公民权利是行政法治的永恒话题,《行政强制法》围绕这一核心价值力图建立起完整的原则体系和规范体系,形成有效约束行政强制权力的制度体系,由此形成了本法的一些创新亮点。由于种种原因,我国的《行政强制法》留下若干立法遗憾,须要通过后续努力来克服。

  【关键词】行政强制;行政强制措施;行政强制执行;设定制度;实施制度

  

  一直受到社会高度关注的《中华人民共和国行政强制法》草案于在2011年6月30日由十一届全国人大常委会第21次会议通过,将于2012年1月1日起施行,这是我国政府法制建设的一件大事,弥补了行政法律规范体系中的一个重要缺口。俗话说,十年磨一剑。这部历经12年的漫长立法过程,研究、起草、审议、修改、再修改、再审议、不断修改……才千呼万唤始出来的一部行政法律,何故走得如此艰难?扮演何种现实角色?将会带来什么影响?

  

  一、行政强制权力行使的特殊性和现实性

  

  行政权力是现实社会生活中掌控公共资源最多、干预能力极强的国家权力之一,其中的行政强制权又是最具有强制性、控制性和风险性的国家权力之一,行政强制行为是确保行政目标得以实现的强有力手段。在纷繁复杂的社会生活和行政管理实务中,常常出现一些特殊情形,须要扮演着公共秩序和公共利益维护者角色的行政机关,通过行使行政强制权作出行政强制行为,以实现维持社会秩序、维护公共利益的行政管理目标。如果行政机关没有行政强制手段作保证,那么遇到行政相对方执意不履行法定义务,或者出于公益考量须立即增加特定行政相对方的义务或限制其权利行使的情形,行政机关就无能为力了,这显然不利于实现维持社会秩序、维护公共利益、保障和谐发展的行政管理目标。所以,赋予并保障行政机关依法行使行政强制权,能够根据行政实务需要依法有效实施行政强制行为,这具有重大的法制功能意义。简言之,行政强制就是行政机关为了实现行政管理目标,依法运用行政强制权力,对拒不履行法定义务或须要对其提出特殊要求的行政相对人的人身、财产和行为采取的强行限制措施,它分为行政强制措施和行政强制执行这样两大类行为。

  另一方面看,行政强制是一把双刃剑,行政强制行为极具伤害风险。行政强制是一种比行政检查、行政处罚更为严厉的手段,它运用国家强制力来处理属于人民内部矛盾的问题,直接影响公民的人身权、财产权和其他基本权利,如果实施错误或失当,就会带来严重伤害;对于行政强制权如果控制不力,极易损害公民的权利和利益,造成事与愿违的后果。现实生活中,由于违法、不当作出行政强制行为,包括违法、不当的强制征收财产、强制征用设施、强制拆除违建、强制冻结存款、强行扣押物品、强制隔离人员、强制押解出境、即时限制集会等等,都会带来权益伤害后果,造成官民关系紧张,形成强制行政争议。可见,行政强制权作为特别管用但伤害风险极大的国家权力,须要专门立法加以有效约束。

  从多年来我国行政强制实践的情况看,由于一直没有理顺行政强制执行体制和机制,没有集中统一的专门行政强制法律文本,存在着行政机关在执法过程中,对某些行政相对方的严重违法行为因缺乏强制手段而处置不力的情况,也存在行政强制手段滥用带来严重伤害的情况。可见,没有行政强制权不行,行政强制权失控也不行;行政强制行为必须作为行政管理的有效手段加以保留和运用,但又必须严加防范和约束。如何把握这里的界限和尺度,需要仔细斟酌。其结论是:必须通过专门立法来实现行政强制权的授予和行使过程的法治化。

  

  二、《行政强制法》的立法背景和基本品格

  

  在实施依法治国方略、全面推进依法行政、努力建设法治政府的背景下,刚刚通过的《行政强制法》在针对本国实际和借鉴他国经验的基础上,系统地对行政强制行为进行规范,力图将行政强制纳入法治化轨道,以有效监督和保障行政机关依法行政,保护公民、法人或其他组织的合法权益。

  (一)《行政强制法》的立法背景

  我国行政强制执法领域长期存在既“滥”又“乱”还“软”的问题。概括起来,我国行政强制法制运行中存在的主要问题是:(1)行政强制权设定主体、权限不明确;(2)行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范(名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种);(3)超越法律规定或没有法律依据,无权机构自行实施甚至授权、委托他人实施行政强制;(4)行政强制缺乏程序约束,行政强制手段不符合比例原则,随意性大,侵害相对人合法权益;(5)某些行政机关履行职责缺乏必要的强制手段,不能有效处理严重违法行为;(6)行政强制行为与其他行政行为的异同和界限不明晰;(7)行政强制执行体制不尽合理,有待改进;(8)人们的认识不一致,包括行政公务人员与法官之间的认识差距较大。这些问题须要通过多方面的努力予以解决。而制定和实施统一的行政强制法乃是一项关键的法治举措,有助于依法治理行政强制实务中的“乱”、“滥”、“软”。

  我国1949年至1999年间涉及行政强制的法律法规规章情况统计

  

  由上表可见,部门规章设置了大量的行政强制,其数量远远超过法律和行政法规所设定的行政强制之和。而部门规章由于更多地受到部门利益驱动,难以保证客观性与合理性。

  部分省市地方性法规设定行政强制措施的情况表

  

  从上表可见,《强制法》颁布前地方性法规设定行政强制措施的情形还是比较多的,相应造成的社会影响也较大。因此,要对大量存在的地方性法规进行考察:一看地方性法规是否设定了查封、扣押之外的行政强制措施,如有,应当一律废止;二看地方性法规已设定的行政强制措施有无违反《强制法》规定之处;三看地方性法规设定的行政强制措施有无超越法律、行政法规规范之处,如无上位法,则看设定所涉及的事务是否属于地方性事务。

  根据九届全国人大常委会的立法规划,1999年3月全国人大常委会法工委正式启动《行政强制法》起草调研和论证工作。此后,《行政强制法》草案经过了2005年、2007年、2009年、2011年4月、2011年6月共五次审议终获通过,结束了我国没有行政强制统一立法的状况,弥补了行政强制立法的诸多空白,成为推进我国法治政府建设的新动力。[1]

  (二)《行政强制法》的基本品格

  行政强制是一类非常特殊的法律制度,它涉及行政管理的效率和行政机关的权威,也涉及对公民人身权、财产权等基本权利的处分或者限制,保证行政效率和保障公民权利是其双重功能,这两方面的功能都是行政强制立法应予考量、不可偏废的。可以说,行政强制法就是“授予并控制行政强制权的立法”,它要做到私人利益与公共利益的兼顾,公民权利与行政权力的平衡,充分授予权力与严格控制权力的平衡,实体划界与程序约束的并用,从而在保护公民权利与保证行政效率之间寻找到一个适当的平衡点,实现最大程度的利益平衡。

  而在保护公民权利与保证行政效率之间的矛盾难以调和时,应确立并运用非强制优先、最小伤害性等法律原则加以处置。由于行政强制权具有本能的扩张性和特殊的伤害性,而且这种伤害常常表现为事后难以完全补救的特点,所以需要通过专门立法对行政强制权行使的全过程进行有效监督约束。特别是经过多年的法制改革发展,人们越来越认识到没有约束的行政权力是非常危险的,嗜好集权、秩序为本、缺乏透明等特性乃是传统行政模式和行政权力运行机制为人诟病的突出弊端,在发展现代市场经济和民主政治的背景下这些弊端与人们对行政权力运行机制的控权要求相去甚远,必须予以革新。《行政强制法》具有重在约束行政强制权力行使、减少行政强制行为伤害的基本品格,犹如公民用以抵御行政强制行为侵害的一块法律盾牌。因此,《行政强制法》应当被解读为“行政强制行为规范法”或者“行政强制行为控制法”,其价值追求是:秉持平衡理念,贯彻兼顾原则,强化权力约束,重在权利保护。这样的解读对于全面准确地贯彻实施这部行政法律具有特殊的重要意义。

  

  三、颁行《行政强制法》的法治发展意义

  

  实现行政任务,提高行政效能,需要赋予行政机关强制权力、配置以适当的方式或措施;有效运用行政强制权力,对于维护社会秩序、实现公共利益和行政目标,发挥着重要作用。但是,行政强制权力固有的侵益性,以及后天的不当利益驱动下的权力滥用,使得给行政强制权力戴上镣铐成为各国行政法治必须正视、妥善解决的重大问题。我国长期以来行政强制设定与实施中的“乱”、“滥”、“软”的状况,呼唤行政强制统一立法的出台。《行政强制法》经过五审得以颁行具有重要意义,堪称我国行政法治发展过程中具有里程碑意义的事件。

  1.《行政强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况。《行政强制法》颁行以前,我国有一些行政强制规范,散见于从法律、法规、规章到其他规范性文件的各个层级的法律文件中。其内容不仅涉及行政强制的设定、实施、代履行、执行罚等行政强制具体方式或措施,还涉及行政强制行为的救济机制,有助于行政强制的制度运行。然而,立法主体不一,且缺乏统一的上位法的统摄,行政强制立法的内部矛盾、背离“以人为本”的情形并不鲜见。在法治、民主、服务理念之下,推出行政强制统一立法,是我国法治发展的迫切需要。《行政强制法》的颁行结束了我国没有行政强制统一立法的状况,其确定的强制原则体系和强制制度体系,为行政强制立法的清理工作及后续立法提供了标准,基本形成了约束行政强制权力的机制,能依法保障公民的基本权利。

  2.《行政强制法》的颁行弥补了我国行政强制立法的诸多空白。《行政强制法》确定了行政强制的基本原则,科学界定了行政强制的内涵以及分类,系统梳理了行政强制的措施和方式。同时,在实体内容上,规定了行政强制设定权的行使要件,使我国过去存在和适用的执行罚、代履行等强制执行方式的适用条件更为明确;在程序规则上,规定了行政强制设定的征求意见和事后评价机制,统一了行政强制的一般程序,设定了针对查封、扣押、冻结和代履行、执行罚等适用的特殊程序要求。对于改变此前我国行政强制立法中“重实体、轻程序”、“重授权、轻控权”,实体法制和程序法制不完备的状况,具有积极意义。

  3.《行政强制法》的颁行将成为推进我国法治政府建设的动力。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》,提出了推进依法行政、建设法治政府的基本方针、基本原则和整体构想,要求以建设法治政府为奋斗目标,以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点,全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力。行政强制权是极具侵益性的行政权力,如果不将其纳入法治化轨道,任其游离于法律的严格约束与控制之外,不利于建设法治政府与社会和谐稳定。《行政强制法》的颁行,确保行政强制行为在法治轨道内展开,为推进法治政府建设提供了法律保障。

  4.《行政强制法》的颁行为完善社会主义法治创造更好条件。《行政强制法》的颁行结束了我国长期没有行政强制统一立法的历史,改变了《行政强制法》这一重要法律在我国行政法律体系中长期缺位的状况,厘清了长期以来的一些理论上的争议,为解决分散的强制法律规范冲突提供了依据,完备了行政强制的实体与程序规则,而且该法施行的实践经验及其理论升华将为行政强制理论的发展提供丰富素材,有助于进一步完善行政强制立法。此外,该法的颁行有助于推动我国行政程序立法,促进我国行政法律体系不断完善。

  

  四、《行政强制法》的制度框架和特色亮点

  

  行政权力的制约和公民权利的保障是行政法治的永恒话题。《行政强制法》围绕这一核心价值力图建立起完整的规范体系和理论基础,形成了有效约束行政强制权力的制度体系,形成了本法的一些创新亮点。

  (一)《行政强制法》的制度框架

  在行政强制设定权分配机制、行政决定的强制执行体制、行政强制行为程序等方面,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国工商管理研究》2011年第4期

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