黄育川:中国政治改革应让地方先行

选择字号:   本文共阅读 301 次 更新时间:2013-03-01 22:05:33

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黄育川  

  

  关注中国的观察家正在密切关注的是,新领导人习近平是否会成为像邓小平那样的改革者,邓小平因在三十年前让中国经济向世界开放而被人称道。很多人希望习近平在政治自由化上能像邓小平在经济自由化那样有力。

  但鉴于中国集体决策的这一特性,把焦点放在个人性格上或许并不恰当。应该花更多的注意力,来关注中国独有的地方分权形式,是否会发生改变。地方分权引发了值得称道的经济转型,但却阻碍了政治自由化。

  随着不断扩大的中产阶级越来越多地意识到中国的潜力,越来越多的人猜测,政治改革一定会发生,这只是一个时间和方式的问题,而不是会否发生的问题。

  变革的压力来自于,越来越多的人已经意识到,尽管中国在物质上取得了巨大成就,但体制已经不再公平。人们的社会意识不断增强(最近的一个例子是中国南方对新闻审查爆发的抗议),而地方官员的处理方式造成了越来越多的不满,让问题愈发严重。

  中国依靠地方分权来实现经济和政治目标的做法,十分独特。中央政府赋予地方灵活实施经济改革的权力。省级高官由中央任命,他们的晋升和职位轮换,与能否实现中央制定的目标相挂钩。所以,与西方的联邦制度不同,中国地方领导人对北京的回应,要比回应辖区的诉求更加积极。

  同样的模式也被用于政治目标的实施,这些政治目标主要旨在维护稳定。人们在地方通过抗议来表达不满,而地方官员则要以制止事态升级的方式来处理这些不满。中国没有直接选举制度和强大的公民社会,因此抗议自然就变成了公众表达的途径。

  这些制度安排表现出的是一种“有条件自治”,省级官员有权在不危及政权合法性的前提下,采取任何他们认为恰当的方式,来促进增长并维持政治稳定。

  但这种有条件自治也充满危险,因为过分强势会引发更多集体暴力行为,而让步则可能会鼓励抗议者从体制中索取更多利益。所以在解决争端,并抑制未来发生抗议事件时,通常会采取某种妥协和压制并用的方式。这种处理手法既可以激励省级领导有所作为,也可以在地方出现问题时,使中央免于受到指责。

  与其他威权体制相比,中国的高层领导人通常会被认为心怀民众的利益,而地方官员则会为日常生活中出现的问题承受指责。

  事实证明,这种地方分权体制在推动经济自由化方面异常有效,而且尽管抑制了政治自由化,但它在很大程度上有助于维护社会稳定。但是,仍然存在这样一种现实的担忧,即如果不开展政治改革,公众对治理的不满将持续增强。

  社会不稳定事件每年估计有16万起,其中大多数都关于土地和劳动权益的纠纷。虽然这些事件基本上都涉及经济诉求,能相对容易地通过让步得到解决,但对贫富差距扩大、腐败和缺乏个人权利的愤怒所催生的抗议,则会对政府的角色构成挑战,并且不会轻易妥协。

  地方政府通常无法解决更广泛的诉求,而试图那么做只会鼓励更多社会动荡。尽管一些人认为中国的抗议是“可控”的民怨发泄口,实际上它们有助于维护中国政治体制的稳定而不是破坏它,但抗议的发生越来越频繁,解决的成本也越来越高,现在国内维稳预算已超出军费开支,这都显示了这种局面的不可持续性。

  现在需要变革。认为经济自由化将催生政治自由化的观点已存在很长一段时间,而且这在其他国家和地区确实也发生了。但是中国一直很小心。新一代的高层领导人能否找到一种为党内接受,且不会殃及中国来之不易的经济成就的方式,进一步推动政治自由化?

  1998年的一部法律,规定在村级实施更具竞争性的选举,这让人们产生了一种希望,认为变革的根源可以从基层开始。然而,那些选举在本质上缺乏公开性,容易受到党的干涉因而缺乏独立性,实际令人失望。

  但是如果这些选举真的具有代表性,就会选出能更好地回应地方民众诉求的官员来担任职务,从而降低公众抗议的需求,同时也会降低寻求中央干预的必要性。

  习近平和中国其他新任领导人,现在并不需要在中国的领导层进行变革。可以通过推行更具代表性的地方选举,对官员产生自下而上的问责压力,从而启动真正的政治变革。此举需要一种更平衡的应对社会抗议的方式作为支撑,即在处理民怨时,不再仅仅考虑安全因素。

  这些都可以在维护中国一党制至高地位的同时得以实现,在当今中国一党制是一个前提。中国政治开放的希望,取决于习近平是否愿意让地方官员更多地对辖区负责,而不是仅仅对中央负责。

  黄育川是卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)的高级研究员,曾任世界银行(World Bank)中国业务局局长。

  翻译:张亮亮、谷菁璐(来源:纽约时报)

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