黄育川:化圆为方——改革如何起作用

选择字号:   本文共阅读 199 次 更新时间:2015-05-29 08:56:02

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黄育川  

  
  摘  要:“化圆为方:改革如何起作用”(Squaring the Circle: How the Reforms Can Work),卡内基国际和平基金会于2014年12月3日引自《中国经济季刊》(China Economic Quarterly),作者为该基金会高级研究员黄育川。文章指出,不必对中国激增的信贷泡沫、飙升的政府债务和放缓的经济增速过于悲观,中国能够通过改革走上可持续高速增长之路。文章认为,保持中国经济增长的症结在于两方面:通过结构性改革提高生产率;通过扩大政府支出刺激国内需求。文章建议,应通过更高效地推进城镇化、给予私营企业更大空间、合理化区域投资三项改革措施提升生产率,同时通过彻底的财政改革提振需求。
  过去五年,中国出现了前所未有的信贷泡沫。债务比率是1997年和2008年经济危机前夕的韩国和美国的两倍多。同时,中国的经济增长率从历史平均水平的10%降至7%,还有可能继续降低。悲观主义者认为一场经济危机或经济崩溃正在加速酝酿中,采取信贷紧缩政策刻不容缓。
  这些担忧有些言过其实。可持续快速增长的真正挑战是双重的:一是通过体制改革提高生产率,二是通过扩大财政支出促进国内需求。2013年11月十八届三中全会指出,改革要建立在三个目标上:更高效地推进城镇化,给予私营企业更多空间,以及合理配置区域投资。支撑投资的重要手段是财政改革。如今改革业已起步,将会进一步提振政府需求。

  
  债务:严重但可控
  中国债务问题的根源可追溯至2008年和2009年庞大的刺激方案,致使银行贷款激增。截止到2010年,最坏的情况已经过去,政府按比例缩减了三分之一的银行贷款,但是由于缺少管控,影子银行业兴起,又填补了这部分空白。总之,信贷的蓬勃发展使得中国的总债务超过了GDP的230%。
  如此高的信贷比率确实令人担忧,但是这并不预示着经济危机山雨欲来。中国的资产负债表平稳增长,家庭净资产值居高不下,不具备与经济危机相关的风险因素。国际收支经常项目顺差平均为GDP的2-3%,外债仅占10%,外汇储备为40%,外力对经济的影响很小。就国内而言,信贷总额的供给都来源于银行存款,基本不依赖浮动的大规模融资(当信贷比率或存款比率超过125%,通常会触发经济危机)。中国和那些爆发经济危机的国家不一样。
  与债务相关的风险确实存在,不透明的政府融资平台累积的债务,以及与投机性的土地开发相关联的债务,都会造成一定的风险。但是这些风险还处于可控程度:2013年12月国家审计局公布的报告显示中国中央政府及地方政府的债务总共占GDP的60%,远远低于大多数发达国家,基本与印度和巴西持平。
  更大的担忧来自于公司债务,这是信贷激增的主要推动因素。即使这样,风险仍达不到触发经济危机的程度。国际货币基金组织(IMF)估计中国非金融类公司债务达到GDP的96%,略微超过亚洲各国公司债务的中位数。但并没有明显的证据显示不断增长的债务会普遍造成公司的金融压力,虽然在房地产开发、钢铁、水泥和造船等领域会存在隐患。
  总而言之,债务必须要进行管控。最好的方法就是进行改革以提高生产力,寻找刺激需求的新源头,将经济增长稳定在现有水平,减少必要的“去杠杠化”要经历的波折。

  
  无痛改革
  传统观点认为中国现在基本上有两个选择。一是进行体制改革,虽然会在短期内造成增长率急剧下降,但会在未来十年将增长率维持在一个较低的水平(一般说是6%)。二是放弃改革,以未来几年低于5%的增长率为代价实现目前的短期增长。
  国际货币基金组织认为,迅速改革会给短期增长造成消极影响,因为快速的财政调整以及较高的利率会降低信贷增长,使投资急剧减少。这种情况使力图提高生产力的改革可能性变得微乎其微。
  这种观点也许太过消极。增长率的短期下调不是体制改革的代价,而是放缓建筑活动的需要,以便吸收超量的住宅。这种调整需要两年内将GDP增长下调至6-6.5%。但是自那以后,改革和增长的矛盾就不复存在了。中国可以在后五年中将经济增长率维持在7%,前提是去年三中全会提出的三项重要举措顺利实施:更高效地推进城镇化,重新分配私营和国营企业的比重,以及更有针对性的发展区域经济。这些改革措施的实施需要财政体系的改头换面,增加政府的消费需求。生产力的发展喜忧参半,但财政改革一往无前。

  
  让人们去往想去的地方
  生产力增长的关键在于更高效地推进城镇化。中国城市与乡村的生产力差距反映在城乡人均收入上,比例为3:1,是世界上城乡收入差距最大的国家。工人从农村转移到城市会贡献过去30年间平均GDP的10%中的三分之一。进一步提高生产力会使城市人口更加稠密,城市规模更加庞大。赋予农民工居民应有的权利,以及享用社会福利事业的机会,会鼓励他们少存款,多消费。这样的消费刺激可以促使国民消费或GDP比率提高2-3个百分点,更容易保障可持续增长所必需的消费需求。
  尽管中国的城镇化发展迅猛,但中国的城市人口仅占53%,低于其消费水平所预期的人口数,这主要由中国严格的户籍制度所致。造成的结果之一就是与亚洲其他国家相比,中国的服务业大大受限。向服务型经济转型会缓解经济增长中的就业压力,因为相比制造业,每一美元的产出,服务业会增加三倍的就业机会。如果是高附加值的服务,生产力和工资的增长是毋庸置疑的。
  中国政府于2014年3月提出走“新型城镇化”道路的构想,旨在2020年底实现100万农民工向城市转移,享受城市居民权利的目标。六月份,户籍改革迈出了坚实的第一步,放松了对城镇和小城市的户口限制。但是城镇化进程也存在缺陷,一定程度上会抑制生产力的增长。首先,户籍改革放松农民工进入小城市的限制,但是对于进入大城市仍然进行严格的管控。这与所需要的恰恰相反。因为大城市才会使用更多的资本,创造更多更好的就业机会。
  第二,新型城镇化构想中并未提及对城市内人口密集区发展的鼓励政策。研究明确显示,在人口密集的区域,收入和消费增长的速度更快。
  与城镇化相关的生产力的增长在近年来逐步放缓,主要由于农村土地向城市用地转换过程中的过度浪费没有带动生产力的发展,反而导致房地产泡沫以及“鬼城”的出现。

  
  给予私营企业更大的发展空间
  生产力发展的第二源泉是扩大私营企业的作用,精简国有企业。自2008年全球经济危机过后,工业国有企业的平均回报率一直处于停滞状态,而私营企业的回报率则持续上升。如今私营企业的资产收益率是与之竞争的国有企业的两倍。
  许多分析家推断潜在问题是国有企业的盈利能力弱。但这不完全正确。我们可以用两个比率来描述资产收益率:利润率(盈利/收入)和资产周转率(收入/资产)。当我们用这样的方法分开看国有企业和私营企业的资产收益率时,可以明显看出国有企业和私营企业的利润率是相同的。最大的不同在于资产周转率,私营企业更具生产力。换句话说,在给定的资产基础上,即使每一美元收益所得的利润与国有企业相同,私营企业也可以创造更多的收入。这一差异的来源是2009年的刺激政策,该政策主要通过国有企业实施,使国企产能过剩。
  针对国有企业长期弱势的情况,中国政府的初步解决方案是实行“混合所有制”,即国有企业向私人股东出售少量股权。那些以市场为导向的股东不断向国有企业施加压力,希望提高效率。这一方法显然行不通,因为这既没改变国有企业的最终控制权,也没改变经理人的动机。最好的方法是使国有企业退出某些行业,让私人股东来影响国有企业经理人的选择。但是,只要国有企业坚持保留多数国家持股,任命高层管理人员,这就不是长远之计。高附加值服务业,如金融,教育,健康和通信业,在生产力发展和增加就业方面具有极大潜力,但公有制在其中仍处于支配地位。若想刺激生产力的增长,要鼓励国内外私人企业在这些领域发挥更大作用。

  
  区域平衡发展
  最后,要想促进生产力发展,需重新考虑政府主导的区域投资计划。自二十世纪九十年代末,中国推出了一系列区域发展计划(“西部大开发”“中部崛起”“振兴东北老工业基地”),旨在减少发达的沿海省市与落后的内陆城市之间的差距。2000年到2010年间,给予沿海省市的财政预算从26%缩减至21%,给予西部的预算从26%升至41%。
  这些项目不但促进了适宜的基础设施的发展,也造成了基础设施的浪费。虽然这些项目确实缓解了区域间的不平等状况,但如今这仅仅是地方政府用来吹捧自己功绩的低回报投资,这一趋势因2009年的刺激政策而愈加显现。过去15年来,西部省市的增量资本产出率平均为4.5,换句话说,投入4.5美元才能获得1美元的额外产出。对于沿海城市来说,这个数字为3,属于正常范围。一个国家要想提高生产力,需将资本和人员流入更具生产力的区域,改变投资组合,使其更有利于社会福利事业和环境服务业的发展,真正反映人民的需要。
  关键是财政改革而非金融改革
  通过城镇化、企业及区域发展方面的改革来提高生产力的前景十分明朗,但是政府关于城镇化和企业改革的蓝图略有瑕疵,而且至今为止在区域发展策略方面没有任何改变。人们对于改革甚为乐观的主要原因在于6月30日中共中央政治局提出,到2016年止,实现财政体系的全面改革。财政改革至关重要的原因有两点。一是财政安排决定了中央和地方政府的关系,这也是中国经济问题的核心所在。二是更有效的财政体系能够促进直接预算支出,减少信贷诱导性投资,有利于促进整体需求的增长。
  中国财政体系的基本问题是将地方政府的收入份额限制在45%左右,即使过去15年来,地方政府的强制支出已经从65%增至85%。随着财政失衡状况的不断加深,地方政府不得不寻找预算外的收入来筹资,通常是通过土地买卖和影子银行。
  财政改革方案将服务业纳入增值税,并增设新的资源税和房产税以弥补地区预算不足。同时要求地方政府调整债务,减少以土地做担保的贷款。多年度预算也许会减少预算外收入,以满足短期财政指标,而如何审慎地处理债务将会作为官员评估的一部分。
  重新调整的财政体系会减轻商业银行和影子银行为基础设施集资的压力,但更重要的是会以更加平衡的结构来促进总需求的增长。许多分析认为,中国经济的失衡增长主要体现在GDP中的高投资和低消费。一般认为可持续增长需要抑制投资,刺激个人消费。但是过去十年来,个人消费平均以8-9%的速度增长,不可能再加快步伐。经济的可持续快速增长不能依靠家庭消费的快速增长。相反,持续快速增长应当以刺激公共部门的需求为目标,通过减少国有企业对外债的依赖,增强国有预算支出的作用来实现。
  对于那些认为增强私营企业活力就会解决所有问题的人来说,这可能有些匪夷所思。但是中国政府通常不注重社会福利支出,在这方面仍有很大的发展空间。中国的政府支出占GDP的28%,相比之下,其他高中等收入国家平均为35%,经合组织的其他成员国则为45-50%。而且中国政府支出中,社会福利方面的支出非常低,只有其他中等收入国家的一半。中国收入基数大,同时又有明确为社会福利筹资的政策,在这十年中,国家消费应当从当前占GDP的13%增至18%。个人消费的平稳增长,应该能弥补投资的大量减少,为至少7%的GDP增长提供足够的需求。
  国外的评论经常忽视中国野心勃勃的财政改革,总是浪费精力分析金融方面的问题,并揪住利率和汇率的微小变化不放。许多人将两年中利率的自由化当做一个国家将要进行改革的标志。但是鉴于中国经济体系目前的性质,金融自由化远不如改变经济主体的财政改革来得有效率。
  对财政体系进行大刀阔斧的改革是习近平政策中至关重要的一部分,却往往被人忽视。如果城镇化、企业改革以及区域发展的策略更加完善,中国可以在几年内维持7%的增长率,实现居民支出、公共部门消费以及有针对性投资之间的平衡。强劲的经济增长也会使得债务问题时刻处于控制之中,无需实行严苛的信贷紧缩政策。然而离成功还有很远的路要走:要解决生产力改革中的漏洞,解决官僚和国有企业对改革的阻碍。在我们自信地说中国已经走出一条可持续快速增长的道路前,还要将更多的工作重心要放在经济改革的设计和实施上。

  
  (编辑:王晓蕾    翻译:刘瑞洁 夏姝婷)
  原文链接:http://carnegieendowment.org/2014/12/03/squaring-circle-how-reforms-can-work/hw91

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